Rapport synthèse : Évaluation sommative du Programme canadien de développement en Afghanistan - Exercice 2004-2005 à 2012-2013

Mars 2015

Table des matières

Annexes

Figures et charts

Tableaux

Remerciements

Nous souhaitons remercier l'équipe d'évaluation indépendante d'Ecorys pour leur travail dans la conduite de cette évaluation, incluant la collecte de données et son analyse et leur rapport technique. Anneke Slob a dirigé l'équipe qui était composée d'Alessandra Cancedda, Josef Decosas, Khadijah Fancy, Ivo Gijsberts, Yvan Conoir et Anette Wenderoth. Nous les remercions pour leur diligence et leur professionnalisme en entreprenant cette tâche difficile. Nous sommes également très reconnaissants à Ted Kliest pour sa rétroaction détaillée en tant que lecteur critique de cette évaluation.

Le temps accordé aux évaluateurs par les différentes parties prenantes concernées au cours de cette initiative a été particulièrement apprécié. Cela comprend des responsables gouvernementaux, des représentants d'organisations internationales, des organisations de la société civile, le secteur privé et d'autres partenaires de développement, qui ont bien voulu se rendre disponibles pour les entrevues au Canada et en Afghanistan. Nous souhaitons remercier en particulier, le Programme de développement en Afghanistan, le Bureau de l'aide humanitaire internationale, la direction des politiques de développement, le Groupe de travail sur la stabilisation et la reconstruction et le ministère de la Défense nationale, qui étaient tous représentés au Comité consultatif interne de l'évaluation.

À la Division de l'évaluation du développement, Vivek Prakash a géré la plus grande partie du processus d'évaluation et, il, fut remplacé par Deborah McWhinney qui a apporté une contribution majeure à la rédaction de la version définitive du rapport synthèse. Les chefs d'équipe en évaluation, Michelle Guertin et Tara Carney, étaient chargées de la supervision globale.

James Melanson
Chef de l'évaluation du développement

Liste des acronymes et abréviations

AC
Administration centrale
ACDI
Agence canadienne de développement international (aujourd'hui le MAECD)
AIRP
Projet de rétablissement du système d'irrigation de l'Arghandab
AKF
Aga Khan Foundation
APEI
Initiative pour l'éradication de la poliomyélite en Afghanistan
APHI
Institut afghan de santé publique (ministère de la Santé publique)
ATF
Groupe de travail de l'ACDI sur l'Afghanistan
AusAid
Agence australienne de développement international
BAD
Banque asiatique de développement
BCAH
Bureau de la coordination des affaires humanitaires des Nations Unies
BCP
Bureau du Conseil privé
BM
Banque mondiale
BRAC
Bangladesh Rural Advancement Committee
CAD
Comité d'aide au développement
CAIDP
Commission afghane indépendante des droits de la personne
CARE
Cooperative Assistance and Relief Everywhere (CARE International)
CCGR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CDC
Conseil de développement communautaire
CdR
Cadre de référence
CEDAW
Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes
COCIM
Coopération civilo-militaire
CRS
Catholic Relief Services
DANIDA
Agence danoise pour le Développement international
DDR
Désarmement, démobilisation et réintégration
DFID
Department for International Development (Royaume-Uni)
DGPMM
Direction générale des partenariats multilatéraux et mondiaux
DoWA
Ministère de la Condition féminine
EBEHF
Éducation de base et égalité entre les femmes et les hommes
EC
Éducation communautaire
ERP
Équipe de reconstruction provinciale
ERPK
Équipe de reconstruction provinciale de Kandahar
É.-U.
États-Unis
FASRA
Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan
FC
Forces canadiennes
FIAS
Force internationale d'assistance et de sécurité
FIDH
Fédération internationale des droits de l'Homme
FNUAP
Fonds des Nations Unies pour la population
FSPAF
Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes
FY
Exercice financier
GAVI
Alliance mondiale pour les vaccins et la vaccination
GBV
Violence sexiste
GC
Gouvernement du Canada
GE
Égalité entre les sexes
GEP
Projet pour l'éducation des filles (BRAC)
GHD
Initiative « Good Humanitarian Donorship »
GRIA
Gouvernement de la République islamique d'Afghanistan
HCR
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
I-ANDS
Stratégie provisoire nationale de développement de l'Afghanistan
IASC
Comité permanent interorganisations
IMF
Institution de microfinance
KLIP
Programme d'initiatives locales à Kandahar
LCEE
Loi canadienne sur l'évaluation environnementale
LOTFA
Fonds d'affectation spéciale pour l'ordre public en Afghanistan
MACCA
Centre de coordination de la lutte antimines des Nations Unies en Afghanistan
MAECD
Ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement du Canada
MAECI
Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (aujourd'hui le MAECD)
MANUA
Mission d'assistance des Nations Unies en Afghanistan
MAPA
Programme antimines pour l'Afghanistan
MDN
Ministère de la Défense nationale
MISFA
Mécanisme de microfinancement et de soutien en Afghanistan
MNCH
Santé des mères, des nouveau-nés et des enfants
MORE
Projet de restructuration organisationnelle et d'autonomisation du Ministère de la Condition féminine
MoWA
Ministère de la Condition féminine
MSP
Ministère de Santé publique
NAPWA
Plan d'action national en faveur des femmes en Afghanistan
Norad
Agence norvégienne de coopération et de développement
NRVA
Évaluation nationale des risques et de la vulnérabilité
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
OMD
Objectif du Millénaire pour le développement
ONG
Organisation non gouvernementale
ONGI
Organisation non gouvernementale internationale
ONU
Organisation des Nations Unies
OSC
Organisation de la société civile
OTAN
Organisation non gouvernementale internationale
PACE-A
Partenariat pour l'éducation communautaire avancée en Afghanistan
PAM
Programme alimentaire mondial
PAQE
Programme d'amélioration de la qualité de l'éducation
PIB
Produit intérieur brut
PME
Petite et moyenne entreprise
PNDAR
Programme national de développement axé sur les régions (PNUD)
PNSE
Plan national du secteur de l'éducation
PNUD
Programme des Nations Unies pour le développement
PPN
Programme prioritaire national
PSEF
Programme de soutien à l'éducation des filles (AKF)
PSN
Programme de solidarité nationale
RCK
Représentant du Canada à Kandahar
RCS/RCSNU
Résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies
SE
Suivi et évaluation
SIDA
Agence suédoise de coopération internationale au développement
SNDA
Stratégie nationale de développement de l'Afghanistan
UAP
Unité d'appui au programme canadien
UE
Union européenne
UNICEF
Fonds des Nations Unies pour l'enfance
UNMAS
Service de l'action antimines des Nations Unies
USAID
Agence américaine pour le développement international

Sommaire exécutif

Objectifs, champ couvert et méthodologie

Cette évaluation a été réalisée à des fins de responsabilisation et d'apprentissage, pour rendre compte du rendement et des résultats du Programme de développement en Afghanistan dans un contexte national fragile et complexe. Elle a été menée d'avril 2013 à juin 2014 par l'équipe internationale Ecorys des Pays-Bas. Ce rapport synthèse a été préparé par la Division de l'évaluation du développement et se fonde sur la collecte et l'analyse des données qu'Ecorys a réalisées.

L'évaluation couvre la période allant de l'exercice financier 2004-2005 à celui de 2012-2013. En juin 2013, au début de l'évaluation, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) et l'Agence canadienne de développement international (ACDI) ont fusionné pour former Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada (MAECD). Cette évaluation porte sur le Programme canadien de développement en Afghanistan mis en œuvre par l'ancienne ACDI, tout en reconnaissant la nécessité d'envisager ce programme dans le contexte de l'approche « pangouvernementale » du Canada et des efforts de la communauté internationale dans son ensemble.

L'échantillon de projet évalué dans le cadre de cette évaluation représente 55 % du portefeuille global, y compris tous les principaux secteurs de programmes et les thèmes transversaux, avec un accent particulier sur Kandahar.

L'évaluation a été conçue conformément aux principes internationaux reconnus pour les évaluations dans les États fragiles. Quatre grandes questions traitant de la pertinence, de l'efficacité, de l'efficience, de l'impact et de la durabilité ont été regroupées en une question d'évaluation globale : « Dans quelle mesure l'ACDI a-t-elle contribué à renforcer la sécurité et la démocratie en Afghanistan, a-t-elle pu fournir des services essentiels aux Afghans et a-t-elle pu participer à la stabilisation à long terme et à un développement durable ? » Des matrices d'évaluation pour le programme et les secteurs ont été élaborées afin de répondre aux questions de l'évaluation au moyen d'éléments probants.

L'équipe d'évaluation a opté pour une approche multi-méthodes en vue de collecter et d'analyser aussi bien des données qualitatives que quantitatives. Plus de 2 000 documents ont été analysés. Des visites de terrain à Kaboul, Kandahar, Hérat et Jalalabad ont été organisées et plus de 220 entrevues ont été réalisées avec ceux ayant participé à l'engagement canadien en Afghanistan au cours de la période d'évaluation.

Contexte et caractéristiques fondamentales

Cette évaluation couvre une période au cours de laquelle des activités de développement ont été réalisées en trois grandes phases : i) de 2004 à 2007; ii) de 2008 à 2011; et iii) de 2011 à 2013.

De 2004-2005 à 2012-2013, le montant total de l'aide internationale déboursée en Afghanistan par l'ACDI s'est élevé à 1 546 millions de dollars, ce qui s'est traduit par la mise en œuvre de 310 projets. Il s'agissait du programme-pays le plus important jamais mis en œuvre par l'ACDI jusque-là. C'est entre 2007-2008 et 2011-2012, lorsque l'approche pangouvernementale a été mise en œuvre, que les déboursés ont été les plus élevés, soit entre 215 et 280 millions de dollars par année  Avant et après cette période, ils se sont chiffrés à environ 100 millions de dollars par année.

Le Programme de développement en Afghanistan faisait partie de l'engagement sans précédent de la communauté internationale en Afghanistan après 2001 lorsque les talibans ont été renversés par l'effort militaire : opération Liberté immuable, mené par les États-Unis. Le Canada était parmi les 60 donateurs bilatéraux et les 47 pays fournisseurs de contingents. 

Entre 2006 et 2009, les talibans sont réapparus progressivement, en particulier dans le sud du pays. Entre 2010 et 2013, l'insurrection s'est étendue à tout le pays et a entraîné de nombreuses pertes humaines. Dès 2010, le transfert aux Afghans de la gouvernance et de la responsabilité pour la sécurité, le développement et la reconstruction du pays, dans tous les domaines, est devenu une priorité. Au début 2014, le retrait de la plupart des contingents internationaux a commencé et, pour de nombreux pays, dont le Canada, il s'est terminé en mars de la même année.

Le Programme de développement en Afghanistan s'est surtout concentré sur le renforcement de l'État et le développement à long terme; la croissance économique et la gouvernance démocratique représentant les principaux postes de dépense (22 % du total pour chacun). L'aide d'urgence a constitué 12 % des déboursés totaux, ce qui est comparable à la contribution des autres organismes internationaux dans ce domaine.

L'ACDI a élaboré la première stratégie du Programme de développement en Afghanistan en 2003. Lorsque le Canada a pris la tête de l'Équipe provinciale de reconstruction de Kandahar, en août 2005, et envoyé 2 500 soldats afin de sécuriser cette province, l'ACDI a commencé à intervenir dans cette même zone. Cependant, l'insurrection s'est renforcée et les combats à Kandahar se sont intensifiés, ce qui a entravé les activités de développement. En octobre 2007, le gouvernement a mandaté un Groupe d'experts indépendant en vue d'étudier l'avenir du rôle du Canada en Afghanistan. En janvier 2008, le Groupe d'experts indépendant a publié son rapport, connu sous le nom du « rapport Manley ». La réponse du gouvernement du Canada au rapport Manley comportait plusieurs volets, y compris : la définition de six priorités de politiques et de trois projets de premier plan pour orienter les efforts du Canada; un recentrage du Programme de développement au niveau national, pour que 50 % des activités se concentrent à Kandahar; et une approche pangouvernementale mettant à contribution le Bureau du Conseil privé pour la planification et la gestion de l'engagement canadien à Kandahar. Après le retrait des forces canadiennes de Kandahar en 2011, le Programme de développement en Afghanistan a retourné à son focus national et ses activités de développement spécifiques à Kandahar ont progressivement pris fin.

Principales constatations et conclusions

Sur la continuité et le changement de la programmation

Le Programme de développement en Afghanistan pour la période de 2004 à 2013 se caractérise, d'une part, par la continuité de l'engagement et, d'autre part, par des changements clairs de stratégies et de priorités. Cela comprend : i) un accent initial sur le renforcement de l'État au niveau national de 2004 et à 2007; ii) une concentration des efforts à la stabilisation de Kandahar de 2008 à 2011; et iii) un Programme axé sur l'aide humanitaire, le secteur social et l'égalité des sexes après 2011.

Sur les succès à court terme et les résultats à long terme

Avec les autres donateurs, le Canada a contribué à des succès à court terme importants dans différents secteurs, qui englobaient la construction et la remise en état de milliers d'écoles, l'augmentation du taux de scolarisation, en particulier celui des filles, l'amélioration de l'accès aux établissements de soins de santé, la construction d'une infrastructure communautaire, la distribution de nourriture à des millions de personnes et le soutien apporté à la Commission afghane indépendante des droits de la personne et aux organisations de défense des droits des femmes.

En raison du faible niveau de développement de l'Afghanistan en 2002 et des insurrections permanentes, il est difficile d'évaluer les résultats du développement à long terme. Néanmoins, de véritables progrès sont apparus, en particulier dans les secteurs sociaux. L'accès et le recours aux services de soins et d'éducation ont augmenté, et de nombreuses terres ont été déminées. Toutefois, en dehors du cadre des projets, peu de changements importants ont été constatés en matière de croissance économique, de droits de la personne et de gouvernance. En ce qui concerne le degré de sensibilisation aux droits de la personne, les éléments sont contradictoires. Dans la plupart des secteurs, les problèmes de la répartition des bienfaits et de l'équité n'ont pas été résolus.

Les résultats en égalité entre les sexes se concentrent surtout sur les secteurs sociaux, et ce, par l'amélioration de l'accès aux services. Peu d'améliorations au profit des femmes ont été constatées, notamment en ce qui concerne le respect de leurs droits et leur rôle dans les prises de décision, mais des changements sociétaux de ce genre mettent beaucoup de temps à se manifester.

Le Canada a contribué au renforcement des capacités nationales, notamment dans les domaines de la santé, de l'éducation et du déminage. Toutefois, plusieurs occasions manquées paraissent évidentes, particulièrement en ce qui concerne les efforts visant à renforcer la gouvernance infranationale et à créer des liens adéquats avec le gouvernement national. En règle générale, les succès à court terme ont été plus probants que les résultats de développement à long terme.

Sur la sensibilisation au risque et l'efficience

La programmation en Afghanistan comporte certains risques qu'on ne peut éliminer complètement. Il est clair que le Programme de l'Afghanistan a analysé les risques de la programmation et a élaboré des stratégies d'atténuation tout au long de la période d'évaluation, mais qu'il a aussi fait preuve, à l'occasion, d'une grande aversion au risque. Comme les efforts se concentraient au niveau des projets, il a été impossible de s'attaquer efficacement à des problèmes sectoriels et inter-sectoriels. Malgré les trousses d'outils très complètes de l'ACDI sur les résultats et la gestion des risques, force est de constater l'absence d'une orientation suffisante sur la façon d'identifier, de documenter et de gérer les risques, au-delà des projets, dans un contexte caractérisé par la fragilité et les conflits. Le Programme a cependant adopté une mesure d'atténuation extrêmement importante et efficace en choisissant de diversifier ses partenaires de mise en œuvre.

Le Programme canadien de développement en Afghanistan a réglé certains enjeux d'efficience au niveau des projets et des partenaires de mise en œuvre. Toutefois, des enjeux majeurs d'efficience ont affecté son rendement global comme, par exemple, la mobilité de son personnel dans un contexte de conflits, la rotation et la centralisation des prises de décision. Ces enjeux ont seulement été résolus entre 2008 et 2011 lorsque que l'approche pangouvernementale a été mise en œuvre.

Sur les impacts imprévus et la durabilité

Il y a des preuves d'impacts imprévus avec l'aide fournie par la communauté internationale en Afghanistan - : à la fois déstabilisants, telles que la diminution de l'espace humanitaire, et stabilisants, notamment dans les environnements urbains, où l'accès aux services de santé et d'éducation s'est amélioré.

Avec le recul, force est de conclure que la durabilité des résultats du développement – en particulier le renforcement des capacités nécessaires et la prise en charge locale – prend plus de temps que ne le prévoient les théories de stabilisation militaires. En outre, la contribution du Canada, dans le cadre des efforts globaux de la communauté internationale pour renforcer les capacités dans ce domaine, a donné de bons résultats, mais a également entraîné la création d'un service civil parallèle et le recours excessif à une assistance technique coûteuse.

Sur le rôle du Canada au sein de la communauté internationale

Le Canada a été un donateur constant et fiable travaillant dans les paramètres des cadres internationaux négociés pour l'engagement avec l'Afghanistan. Ces dernières années, le Canada a mené le dialogue sur les droits de la personne et l'élimination de la violence contre les femmes, ce qui est en lien avec ses objectifs stratégiques. Les autres acteurs du développement et le gouvernement de la République islamique de l'Afghanistan sont reconnaissants au Canada de son rôle dans le dialogue général sur les politiques ainsi que sur les politiques liées à l'éducation, à la santé, aux droits de la personne et à l'égalité entre les sexes. Les progrès du gouvernement afghan, dans certains domaines clés où le Canada a apporté son soutien, tels que les droits de la personne et la lutte contre la corruption, ont été vu par certains membres de la communauté internationale comme ayant été peu probants. Par contre, d'excellents progrès ont été soulignés dans d'autres domaines tels que la gestion des finances publiques.

Le Canada a améliorer l'alignement de son aide avec les priorités du gouvernement afghan, sans cependant atteindre l'objectif convenu à l'échelle internationale, soit de faire en sorte que 50 % de son aide prenne la forme d'une aide budgétaire (voir l'explication plus détaillée au chapitre 3). La proportion relativement faible de cette aide budgétaire et la diminution du montant absolu de l'aide canadienne auront probablement des répercussions sur l'influence du Canada dans le dialogue sur les politiques.

Sur le développement à Kandahar dans le cadre de l'approche pangouvernementale

Le démarrage du Programme de développement à Kandahar en 2005-2006 a été lent. Malgré des efforts considérables pour accélérer la mise en œuvre, des problèmes fondamentaux de capacités d'absorption ont fait en sorte que l'atteinte du décaissement de 50 % de tous les déboursés à Kandahar a été impossible. De 2008 à 2011, 29 % des déboursés relatifs au programme de développement ont été consacrés à Kandahar.

Relativement peu d'attention a été accordée par le Programme de développement en Afghanistan, à la compréhension de l'économie politique et aux principaux facteurs de conflit et de fragilité, mais le Canada ne fait pas figure d'exception à cet égard. La situation s'est améliorée lorsque l'approche pangouvernementale a été mise en œuvre à Kandahar, avec un effort considérable de la part des différents acteurs canadiens pour mieux comprendre le contexte en situant les enjeux en présence et au moyen d'autres outils. Un effort sincère a été fait pour déterminer les revendications et y répondre ainsi que pour s'attaquer aux causes de conflit, dans la mesure du possible. Toutefois, cette compréhension est restée partielle. Les principes de l'engagement dans les États fragiles en proie aux conflits font appel à une connaissance approfondie du contexte, y compris du conflit. En pratique, la communauté internationale, y compris le Canada, s'est davantage concentrée sur la mise en œuvre.

Malgré un environnement caractérisé par une forte insécurité, des résultats à court terme remarquables ont été réalisés et documentés au sein des 14 rapports fournis au Parlement concernant l'engagement du Canada en Afghanistan de 2008 à 2012. L'une des raisons de ces succès a été, entre autres, le partenariat étroit entre les différents acteurs canadiens sur le terrain entre 2008 et 2011 à Kandahar. Dans une large mesure, cela a remédié aux problèmes liés au travail en silo et au cloisonnement.. En outre, des mécanismes institutionnalisés d'apprentissage ont été mis en place. Il y a avait une réelle volonté parmi les professionnels du développement et leurs collègues, notamment ceux présents sur le terrain, à apprendre de cette occasion importante et unique de travailler conjointement dans une zone de conflits. En 2010 et 2011, des leçons très intéressantes concernant la programmation en développement en situation de conflit ont été tirées, elles englobaient des questions fondamentales, telles que la possibilité d'un développement à long terme dans une zone de conflit allant au-delà des théories anti-insurrectionnelles et de la stabilisation. Malheureusement, ces considérations et leçons n'ont pas été prises en compte à un niveau plus stratégique.

La mise en œuvre du Programme de développement à Kandahar a montré qu'un développement sur le long terme ne pouvait se réaliser en mettant l'accent sur des stratégies de mise en œuvre à court terme. Ces dernières ont certes accéléré considérablement l'exécution des projets, mais n'ont pas garanti des résultats de développement à long terme et durable, et cela, dans plus d'un domaine.

Principales leçons et recommandations

Nécessité d'adopter une vision stratégique élargie et d'établir un mécanisme institutionnel pour mettre à profit les leçons apprises de l'effort pangouvernemental en Afghanistan et ailleurs

L'évolution du Programme de développement en Afghanistan, entre 2004 et 2013, montre qu'une vision stratégique globale du développement, fondée sur une approche pangouvernementale et des principes pour l'engagement dans les États fragiles, a fourni une base claire pour la planification et la mise en œuvre du Programme. À partir de 2011, l'approche pangouvernementale a été délaissée peu à peu, de sorte qu'un vide s'est créé et il demeure nécessaire de se doter d'une telle vision stratégique globale.

Les approches anti-insurrectionnelles et de stabilisation ne sont pas parvenues à répondre aux besoins de développement à long terme. Il aurait convenu d'examiner davantage et de renforcer les complémentarités entre les « trois D » (développement, diplomatie et défense). Pour la poursuite de l'engagement du Canada en Afghanistan, il faudrait se fonder sur les leçons apprises de sa contribution antérieure, y compris sur des modèles éprouvés et des approches efficaces.

Une plus grande attention à se servir des leçons de la programmation en développement et des meilleures pratiques de coopération civilo-militaire en Afghanistan et dans d'autres États fragiles, ainsi qu'un mécanisme institutionnel adapté pour que ces enseignements soient pris en compte et servent à guider d'autres engagements à l'avenir, serait bénéfique. Bien que chaque mission soit unique, de sorte qu'il convient d'élaborer des approches sur mesure, il est évident que la conservation, le maintien et la mise à profit des connaissances se traduiraient par des gains importants en efficience.

Équilibrer les mécanismes de soutien et travailler avec différents niveaux du gouvernement

Au fil du temps, les critères et indicateurs utilisés pour choisir les mécanismes de prestation donnée ont changé et n'étaient pas toujours clairement définis. Si, pendant la première phase des efforts, il y avait une emphase à l'utilisation de mécanismes multilatéraux, au cours de la troisième phase, une tendance vers le financement des ONG internationales s'est développée. Toutefois, un recours disproportionné aux ONG peut faire en sorte que l'on néglige les liens avec les politiques, les stratégies et la mise en œuvre nationales qui ne sont pas suffisamment pris en compte.

Une leçon à tirer est la trop grande importance accordée aux programmes nationaux au cours des premières années des efforts de développement du Canada était que le niveau infranational (le « milieu manquant ») requérait aussi une attention afin d'améliorer la prestation des services au niveau local, ce qui  a été davantage tenu compte pendant la phase pangouvernementale de l'aide.

Utiliser le dialogue politique et sur les politiques pour obtenir des résultats

Conformément à une vision stratégique globale, il est important de clairement aligner les activités financées et non financées pour atteindre ses objectifs déclarés. Les activités non financées d'une importance clé comprennent le dialogue politique (une responsabilité qui incombe surtout aux diplomates) et le dialogue sur les politiques (qui relève surtout des responsables du développement) dans des domaines cruciaux où le gouvernement afghan doit obtenir des résultats.

Deux thèmes transversaux : la gouvernance et l'égalité entre les sexes

Le caractère transversal de la gouvernance pourrait être encore renforcé dans le Programme de l'Afghanistan. Les décisions sur le type d'aide à apporter – budgétaire par opposition à extrabudgétaire – doivent être liées au dialogue politique et sur les politiques.

Le renforcement des capacités aux niveaux national et infranational constitue un facteur clé dans la réalisation de résultats durables et à long terme en Afghanistan. En raison du contexte, il faut élaborer des approches novatrices pour le renforcement des capacités. De nombreuses études et évaluations sur l'Afghanistan, y compris celle-ci, évoquent le « milieu manquant » comme une absence d'un niveau infranational de gouvernement. Une leçon tirée des activités du Programme à Kandahar est qu'un renforcement des capacités simultané à différents niveaux de gouvernement est essentiel à la réalisation de résultats à long terme et durables.

Au cours de la période d'évaluation, l'importance de l'égalité entre les sexes en tant que thème transversal a été soulignée. Pour la période allant de 2014 à 2017, l'égalité entre les sexes devrait devenir un « facteur intégrant » à travers le programme, ce qui constitue un point positif. En conséquence, il est recommandé de continuer à mettre l'accent sur les sexospécificités, tout en « afghanisant » l'approche autant que possible.

Respect des principes humanitaires tout en renforçant les liens entre l'aide humanitaire et l'aide au développement

Le « flou » relatif à la politisation et la militarisation de l'aide humanitaire a entraîné la réduction de l'espace humanitaire en Afghanistan. Les acteurs humanitaires ont été incapables de sécuriser l'accès à toutes les régions du pays. La période de transition suivant le retrait des troupes internationales offre des occasions uniques pour restaurer l'accès humanitaire. Grâce à l'aide humanitaire apportée tout au long de la période d'évaluation et à son respect des principes humanitaires et de coordination entre les donateurs, le Canada est bien placé pour promouvoir la redéfinition de l'espace humanitaire dans le pays.

Bien que des mesures constructives ont été prises pour lier le secours, la reconstruction et le développement, y compris en confiant au Programme de l'Afghanistan la responsabilité directe de la réponse humanitaire, dans les faits, il y a eu peu de succès à le faire.   

Amélioration de l'efficience et la gestion du rendement

Il y avait des moments, durant la période couverte par l'évaluation, où le Programme de l'Afghanistan était très efficient dans l'affectation des fonds (notamment lors la deuxième phase de 2008 à 2011). À d'autres moments, la lourdeur des procédures et la centralisation des prises de décisions ont été préjudiciables à cette efficience. Il y a un besoin clair à définir, suivre et mesurer les résultats à long terme, et ce, au-delà du niveau des extrants, dans la mesure du possible. Le renforcement des systèmes statistiques nationaux permettrait d'améliorer la collecte de données fondamentales grâce au Bureau central de statistiques et aux systèmes de surveillance des ministères, tout en étendant ces activités aux provinces et districts.

Recommandations

Recommandation 1 : Établir un mécanisme institutionnel pour capturer les leçons provenant de la mise en œuvre de l'approche pangouvernementale en Afghanistan et ailleurs en vue de mieux informer l'engagement canadien futur dans les États fragiles.

Recommandation 2 :Élaborer une vision pour l'engagement ultérieur du Canada en Afghanistan, en prenant en compte les leçons tirées de la mise en œuvre de l'approche pangouvernementale. 

Recommandation 3 : La nature transversale de la gouvernance devrait être optimisée dans le Programme de l'Afghanistan, y compris le renforcement des liens entre le dialogue politique et le dialogue sur les politiques de développement avec les partenaires du gouvernement afghan. Les décisions de programmation sur le type d'aide à apporter – aide budgétaire par opposition à extrabudgétaire – doivent se fonder sur des objectifs clairs et être directement liés au dialogue politique et sur les politiques en cours.

Recommandation 4 : Continuer de donner la priorité à l'intégration de l'égalité entre les sexes tout en l'adaptant pour s'assurer, dans la mesure du possible, d'une meilleure réceptivité aux  valeurs et aux principes socioculturels.

Recommandation 5 : Pour les investissements ultérieurs dans des secteurs clés, s'assurer d'une orientation stratégique claire, incluant une analyse réaliste des risques et une stratégie efficace d'atténuation de ces risques :

1. Introduction

1.1 Finalité

Les objectifs spécifiques de l'évaluation (Cadre de référence, Annexe 1) consistaient à :

1.2 Champ couvert

Le champ initial défini dans le cadre de référence de cette évaluation sommative s'étendait de l'exercice financier 2004-2005 à l'exercice financier 2011-2012. Il a été étendu à l'exercice 2012-2013 parce que l'évaluation a commencé plus tard que prévu. En outre, les changements apparus dans le contexte afghan depuis 2001-2004 ont été pris en compte, dans la mesure où ils ont influé la période d'évaluation. Les développements depuis le début 2014 ont été mentionnés dans la mesure du possible.

L'évaluation portait sur le Programme de développement en Afghanistan qui, conformément au cadre de référence, devait être évalué dans le contexte de l'approche pangouvernementale  et de celle adoptée par la communauté internationale en ce qui concerne l'Afghanistan.

En vue d'améliorer la lisibilité du présent rapport, l'expression abrégée Programme de l'Afghanistan (ou Programme) a été adoptée en référence à l'objet de l'évaluation.

Le montant total de l'aide externe apportée à l'Afghanistan par l'ACDI entre 2004-2005 et 2012-2013 représentait 1 546 millions de dollars (total des déboursés). Au total, 310 projets ont été mis en œuvre par les partenaires au cours de cette période d'évaluation.Note de bas de page 1 Cette évaluation a principalement porté sur l'analyse des secteurs suivants : la croissance économique incluant le développement du secteur privé; l'éducation; la santé; l'aide humanitaire (associant le secours, la paix et la sécurité); et les droits de la personne (sous-secteur de la gouvernance démocratique comprenant également la participation démocratique). En outre, une attention particulière a été accordée à l'égalité entre les sexes en tant que thème transversal, ainsi qu'aux initiatives de développement à Kandahar. L'échantillonnage a entraîné la sélection de 50 projets couvrant un décaissement  total de 852 millions de dollars et environ 55 % du total des décaissements réalisés entre 2004-2005 et 2012-2013. On trouvera à l'annexe 6 des renseignements précis sur l'échantillonnage.

1.3 Approche méthodologique

Cette évaluation sommative a élaboré une approche méthodologique et un plan de travail détaillés, fondés sur les principes internationaux d'évaluation dans les États fragiles (voir l'annexe 6 pour des renseignements précis).Note de bas de page 2 L'équipe en charge de l'évaluation a préparé une théorie du changement et l'a associée à un cadre consolidé de logique d'intervention (voir l'annexe 6, A6.2) lequel a servi de base pour l'étude de terrain en Afghanistan.

Questions de l'évaluation

Dans le cadre de référence (voir l'annexe 1), les questions préliminaires de l'évaluation ont été formulées et regroupées sous six critères d'évaluation et sujets spécifiques. Au cours des discussions, les questions d'évaluation du cadre ont été regroupées selon quatre principaux critères de l'évaluation, et quatre questions principales ont été définies. En outre, une question centrale a été formulée et elle était directement liée à l'objectif général de l'évaluation du Programme de l'AfghanistanNote de bas de page 3, comme indiqué ci-dessous :

Figure 1.3.1 Questions de l'évaluation

Figure 1.3.1 Text Alternative

Dans quelle mesure l'ACDI a-t-elle contribué à renforcer la sécurité et la démocratie en Afghanistan, a-t-elle pu proposer des services élémentaires aux Afghans et a-t-elle pu participer à la stabilisation à long terme et à un développement durable?

  • Pertinence
    Dans quelle mesure la prommation et la mise en œuvre de l'appui de l'ACDI à l'Afghanistan ont-elles répondu correctement au contexte spécifique de l'Afghanistan, et correspondaient-elle aux stratégies globales de l'ACDI, aux priorité du gouvernement fédéral dans le cadre de l'approche pangouvernementale et harmonisée aux interventions des autres donateurs?
  • Efficacité
    Dans quelle mesure les extrants et résultats prévus du programme de l'ACDI pour l'Afghanistan ont-ils été réalisés?
  • Efficience
    Les ressources financières et autres intrants ont-ils été utilisés de façon efficiente pour obtenir les résultats escomptés?
  • Impact et durabilité
    Quelles sont les impacts du programme de l'Afghanistan et quelle est la probabilité que ces ompacts (et résultats) se maintiennent?

Au total, trente-neuf sous-questions ont été formulées par rapport aux questions principales (voir l'annexe 6).

Approche de la collecte et de l'analyse des données

Les questions d'évaluation devaient être répondues à trois niveaux différents : au niveau du Programme de l'Afghanistan, au niveau sectoriel/thématique et au niveau du projet/de l'intervention.

Une approche descendante et une approche ascendanteNote de bas de page 4 ont été appliquées. Des matrices d'évaluation ont été élaborées aux niveaux sectoriel et du Programme, et les renseignements recueillis au niveau des projets ont permis une meilleure analyse à un niveau supérieur.

Défis et limites méthodologiques

Au cours de l'évaluation, l'équipe a identifié plusieurs défis méthodologiques : certains ont pu être surmontés alors que d'autres s'apparentaient à des facteurs contextuels qui ne pouvaient pas être modifiés. Ces défis incluaient des documents manquants et des fichiers incomplets, un roulement rapide du personnel et un manque de mémoire institutionnelle, une certaine résistance face à l'évaluation, « l'effet du cercle excentrique »,Note de bas de page 5 la disponibilité des données, la situation sécuritaire compliquée et le problème de l'intégration en temps opportun des renseignements découlant de l'évaluation du projet de remise en état du réseau d'irrigation d'Arghandab. Une description plus précise de ces défis et des mesures d'atténuation peut être consultée à l'annexe 6.

1.4 Organization

Phases de l'évaluation

L'évaluation s'est déroulée en plusieurs phases, comme illustré dans la figure suivante (plus de précisions à l'annexe 6) :

Figure 1.2 Phases de l'évaluation Text Alternative

2011 - Phase de préparation de l'évaluation
Avril 2013 - Phase de conception de l'évaluation
Oct. 2013 - Phase de collecte des données
Dec. 2013 - Phase d'analyse des données et de rapportage
Juin 2014 - Rapport technique adressé au Comité d'évaluation du développement
Sept. 2014 - Finalisation du rapport technique
Jan.2015 - Rapport synthèse présenté au Comité d'évaluation du développement

2. Programme de développement international du Canada en Afghanistan

2.1 Contexte

En 1978, un coup d'État communiste a mis fin à un régime dynastique qui durait depuis 230 années. En 1979, l'Union soviétique a envahi le pays pour se retirer dix ans plus tard après quoi, une guerre civile se développa entre 1992 et 1996. Les talibans se sont emparés du pouvoir en 1996 et ont dirigé le pays pendant cinq ans. Pendant cette période, l'aide internationale s'est limitée à l'aide humanitaire. 

En octobre 2001, une opération militaire dirigée par les États-Unis (opération Liberté immuable) a renversé les talibans, auxquels on reprochait de procurer l'asile à Oussama ben Laden. Cette étape a marqué le début d'une période de reconstruction et de renforcement de l'État afghan, grâce à une aide internationale soutenue. La contribution internationale à ces efforts a été sans précédent, notamment en raison de la participation de 60 donateurs gouvernementaux et de 47 pays fournisseurs de contingents.

Avant la fin de 2001, le gouvernement afghan était représenté par un nouveau cabinet regroupant des chefs de guerre, des réfugiés rentrés du Pakistan et des technocrates de la diaspora. La première conférence internationale sur l'Afghanistan a eu lieu en décembre 2001 et a mené à l'adoption des accords de Bonn, assorti d'un cadre pour l'établissement d'une nouvelle constitution et la mise en place d'un gouvernement national. Lors de la Jirga constitutionnelle de décembre 2003, il a été décidé de créer un État centralisé, avec à sa tête un président investi d'importants pouvoirs. Des élections se sont déroulées avec succès en 2004 et Hamid Karzaï a été élu président.

Les donateurs étrangers ont concentré leurs efforts sur une reconstruction indispensable et la Force internationale d'assistance à la sécurité a été mise sur pied. 

Les donateurs étrangers ont aidé à l'élaboration d'un « Pacte » par le gouvernement de la République islamique d'Afghanistan, dans lequel étaient énoncées les principales priorités du gouvernement. En 2008, le président a formellement approuvé une stratégie nationale de développement de l'Afghanistan pour la période de 2008 à 2013 et des programmes nationaux prioritaires ont été définis. Pendant cette période, l'objectif consistait à créer une économie dynamique, équitable et durable, qui avait pour principaux piliers l'infrastructure, le développement du secteur privé et l'expansion de l'économie rurale. Dans la poursuite de cet objectif, le rôle et la participation des femmes à l'évolution économique et sociale du pays ont fait l'objet d'une attention particulière. Un Plan d'action national en faveur des femmes en Afghanistan pour la période de 2008 à 2018 a été établi et a été suivi, en 2009, d'une loi sur l'élimination de la violence contre les femmes.

Des problèmes de sécurité ont persisté, notamment dans les régions du sud et de l'est, où l'insurrection talibane s'est réorganisée et renforcée. Une aide financière internationale considérable a été versée et des équipes provinciales de reconstruction ont été déployées dans un certain nombre de provinces. Entre 2005 et 2009, les effectifs militaires nationaux et internationaux ont augmenté régulièrement : leur nombre est passé d'environ 92 825 hommes en 2005 (62 250 membres des Forces de sécurité nationales afghanes [FSNA]; 18 200 militaires américains; 9 375 autres militaires étrangers) à plus de 300 000 hommes en décembre 2009 (195 089 membres des FSNA; 67 400  Américains; 38 370 autres militaires étrangers). Note de bas de page 6 Au niveau national, les élections de 2009 n'ont pas amélioré la légitimité politique du gouvernement et ont été considérées comme ni libres, ni impartiales.

À partir de 2010, le transfert à une gouvernance et une responsabilité complète des Afghans pour la sécurité, le développement et la reconstruction du pays, dans tous les domaines, est devenu une priorité. Ce qui a mené au développement d'objectifs et d'indicateurs précis aussi bien pour le gouvernement afghan que pour la communauté internationale. En 2010, les donateurs ont accepté de faire concorder au moins 80 % des fonds de développement avec les priorités afghanes au cours des deux années suivantes et de consacrer 50 % de leur aide au développement au budget de l'État afghan.

Le Canada a retiré ses troupes de Kandahar en 2011 et a confié la responsabilité de cette province aux États-Unis.  L'insécurité a perduré dans plusieurs parties de la province.

En 2012, l'Accord-cadre de responsabilité mutuelle de Tokyo a été signé, définissant cinq domaines d'action pour le gouvernement afghan et des engagements additionnels pour la communauté internationale. Les cinq priorités définies étaient les élections, l'amélioration de la gestion des finances publiques, l'adoption de mesures anti-corruption, les droits de la personne et une croissance inclusive. La communauté internationale et le gouvernement afghan ont suivi de près les progrès dans tous ces domaines. Au début de l'année 2014, la plupart des contingents internationaux étaient partis et l'aide internationale continuait à diminuer, malgré la persistance de problèmes urgents et complexes dans le pays.

Il n'existe aucun chiffre fiable sur la somme totale de l'aide internationale apportée à l'Afghanistan après 2001, notamment parce que la plupart des dépenses concernent la sécurité. De 2002 à 2012, environ 50 milliards de dollars américains ont été consacrés à l'aide publique au développement, dont 87 % était de l'aide au développement et 13 % de l'aide humanitaire. Ces chiffres montrent l'importance que la communauté internationale attache au renforcement de l'État et au développement à long terme. Entre 2002 et 2011, les déboursés du Canada ont été plus élevés que la plupart de ceux des autres donateurs bilatéraux, à l'exception des États-Unis, du Royaume-Uni, de l'Union Européenne et du Japon (voir l'annexe 10 pour plus de précisions). 

2.2 L'engagement du gouvernement canadien en Afghanistan

Les principales tendances, les accords internationaux clés et l'engagement du Canada en Afghanistan de 2001 à 2013 sont illustrés dans le tableau suivant :

Principales tendances internationales et engagement canadien en Afghanistan Chart Text Alternative
Principales tendances internationales et engagement canadien en Afghanistan
 Principeux accords afghans et internationauxEngagement canadien en Afghanistan
2001

Décembre 2001 : Accords de Bonn

  • Exposé d'un cadre pour la transition politique
  • Établissement d'une autorité provisore
 
2002

Engagement multilatéral

  • Principalement l'aide à la reconstruction
  • Lancement de la FIAS

Accroissement de l'implication du Canada

  • Le Canada rétablit ses relations diplomatiques avec l'Afghanistan
  • Des troupes canadiennes sont déployées en Afghanistan
  • Le Programme de l'Afghanistan passe d'un budget humanitaire réduit à un programme de developpement de grande envergure
2003Constitution afghane

Relations diplomatiques et programme de développement

  • Le Canada ouvre une ambassade à Kaboul
  • Première stratégie provisoire du Programme de l'Afghanistan 2003-2005
2004Élections présidentielles libres et équitables 
2005

Janvier 2006 - Pacte pour l'Afghanistan

  • Trois domaines et repères clés pour la reconstruction
Le Canada assume le leadership de l'ERP à Kandahar
Résurgence des talibans
2006 Nouvelle stratégie du Programme pour l'Afghanistan : avec une priorité à Kandahar et sur le rôles des femmes et des filles
2008

Stratégie de développement nationale de l'Afghanistan

  • Axée sur la sécurité, la gouvernance, la croissance économique

Rapport Manley et réponse officielle :

  • Approache pangouvernementale
  • Augmentation de budget de dVveloppement à plus de 200 millions de dollars par année
  • Priorité du développement accentuéesur Kandahar
2009Élections présidentielles, processus problématique 
Pousuite de l'insurrection; renforcement des troupes
2010

Accord sur le processus de transition

  • Intention de l'OTAN d'opérer une transition de la responsabilité de la sécurité
  • Processus de Kaboul : introduction des programmes de priorité nationale
  • Accord sur un alignement à 80 % et au moins 50 % d'appui budgétaire
 
2011

Depuis 2011 - diverses conférences internationales

  • Suivi du processus de transition, notamment le retrait des forces militaires internationales avant déc. 2014 (négocié lors d'un sommet à Chicago en 2012) 2012

Le Canada retire ses troupes de combat, nouvelle stratégie de Programme de l'Afghanistan 2011-2014

  • Départ de Kandahar;
  • Priorité à l'éducation, la santé, l'aide humanitaire, les droits de la personne et l'égalité entre les sexes;
  • Sortie de la Croissance économique et de la Gouvernance démocratique;
  • Réduction du budget du dédeloppement à environ 100 million de dollars
2012

Conférence de Tokyo, Accord-cadre de responsabilité mutuelle de Tokyo

  • Discussion sur l'avenir de l'Afghanistan 2015-2024
 
2013 MAECD: Fusion du MAECI et de l'ACDI
2014 - auj. La mission militaire du Canada se termine le 31 mars 2014; Préparation d'une nouvelle stratégie du MAECD pour l'Afghanistan

Avant 2001, l'Agence canadienne de développement international (ACDI) apportait un soutien à l'Afghanistan surtout sous la forme d'une aide humanitaire, à hauteur de 10 à 20 millions de dollars par année, fournie par l'intermédiaire d'organisations multilatérales, pour répondre aux besoins fondamentaux.Note de bas de page 7

Conformément aux ententes intervenues lors des conférences internationales, la mission du Canada en Afghanistan après 2001 s'est d'abord caractérisée par des initiatives militaireset un soutien à la reconstruction. En février 2002, dans le cadre de l'opération Liberté immuable, 850 militaires canadiens ont été envoyés à Kandahar et 1 700 autres, à Kaboul, pour se joindre à la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) de l'OTAN. En 2002, les relations diplomatiques ont été rétablies et, en août 2003, un petit contingent de diplomates canadiens a été mandaté pour mettre sur pied l'ambassade du Canada en Afghanistan à Kaboul.

La programmation canadienne  d'aide au développement en Afghanistan s'est ensuite déroulée en trois phases, de 2004 à 2014, soit la période visée par cette évaluation. 

De 2004 à 2007

En mars 2004, le gouvernement du Canada a consacré 250 millions de dollars en aide à l'Afghanistan, avec un accent sur la programmation nationale et le renforcement de l'État. En août 2005, le Canada a pris la direction de l'Équipe provinciale de reconstruction de Kandahar (EPRK) et le commandement d'une mission militaire difficile : assurer la sécurité d'une grande province rurale (Kandahar), qui est de la taille de la Nouvelle-Écosse, avec seulement 2500 militaires.Note de bas de page 8 La situation sécuritaire du pays, notamment à Kandahar, était alors encore relativement stable. Cependant, à partir de l'été 2005, les talibans se sont réorganisés et l'insurrection à Kandahar s'est intensifiée. Les affrontements ont été assez violents au cours des six premiers mois de 2006 et ont été suivis de l'opération Medusa, en septembre 2007, avec l'envoi de 1 400 militaires étrangers, surtout canadiens avec de nombreuses pertes humaines.

De 2007 à 2011

En octobre 2007, le gouvernement du Canada a chargé le Groupe d'experts indépendant d'examiner la mission du Canada en Afghanistan et de formuler des recommandations sur le rôle futur du Canada en Afghanistan. En janvier 2008, le Groupe d'experts indépendant a publié son rapport, connu sous le nom du « rapport Manley ». Ses principales conclusions sont présentées ci-dessous.

Principales conclusions du rapport Manley (2008)

Le rapport Manley a jeté les bases d'une approche pangouvernementale dirigée de façon centralisée et claire, qui prévoyait une présence civile importante comprenant des membres du personnel de l'ACDI à Kandahar.

En réponse à ce rapport, le gouvernement du Canada a adopté une stratégie à plusieurs volets. Premièrement, il a défini six priorités de politiques (fondées sur la SNDA et sur le Pacte pour l'Afghanistan) et trois projets phares devant permettre de cibler les efforts canadiens.Note de bas de page 9

Six priorités gouvernementales et trois projets phares entre 2008 et 2011

Les quatre premières priorités sont principalement centrées sur Kandahar :

Les deux dernières priorités ont une orientation nationale :

Les trois projets de premier plan consistent en :

Deuxièmement, le gouvernement a déclaré que la mission militaire du Canada en Afghanistan prendrait fin en 2011. Troisièmement, il y a eu une participation accrue de la part du Bureau du Conseil privé à la planification et à la gestion de l'engagement du Canada en Afghanistan.

L'approche pangouvernementale initiale du Canada a été lancée en 2005 et visait à regrouper ensemble le développement, la diplomatie et la défense (les « 3 D ») dans une vision et un cadre d'exécution cohérents, notamment pour le travail dans les États fragiles et en crise perpétuelle. À partir de 2005, différents acteurs gouvernementaux ont tenté d'officialiser et de mettre en œuvre l'approche 3D. Cependant, suite à la publication du rapport Manley, l'approche pangouvernementale est devenue une composante fondamentale de l'engagement du Canada en Afghanistan, et cela jusqu'au retrait, en 2011, des troupes canadiennes de Kandahar. Le premier rapport parlementaire de juin 2008 stipulait que « les contributions canadiennes profiteraient considérablement aux populations de Kandahar avec une évolution de 17 % à 50 % de la programmation concentrée dans cette province ».Note de bas de page 10

De 2011 à 2014

De 2011 à 2014, la politique canadienne de l'engagement en Afghanistan s'est orientée vers la transition, le transfert des responsabilités et le développement. Au cours de cette période, les activités du Canada ont été de portée nationale, mais les opérations se sont concentrées dans la capitale, Kaboul, et dans quatre domaines sectoriels : l'enfance et la jeunesse par l'éducation et la santé, la sécurité, la primauté du droit et les droits de la personne, la promotion de la diplomatie régionale et l'aide humanitaire. Le Canada a continué à soutenir l'objectif à long terme qui consiste à transférer les responsabilités relatives à la gouvernance et à la sécurité au gouvernement afghan.

De 2001 à 2011, l'aide canadienne au développement a totalisé 1,9 milliard de dollars, dont 1,64 milliard a été affecté par l'ACDI. Les déboursés annuels ont représenté 10 % de l'aide totale (190 millions de dollars par année), ce qui correspond à la moyenne des autres donateurs bilatéraux en Afghanistan pour cette période. En 2008, selon le directeur parlementaire du budget, on estimait que 18 milliards de dollars avaient été consacrés à l'ensemble de l'engagement gouvernemental en Afghanistan pour la période allant de 2001 à 2011.Note de bas de page 11

2.3 Stratégies et priorités de développement du Canada en Afghanistan

L'ACDI a élaboré différentes stratégies et Cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats (CGRR) dédiés au Programme de l'Afghanistan. Ils ont permis de définir les objectifs, les choix sectoriels, les modalités de l'aide, les mécanismes de livraison et les cibles spécifiques. La plupart des stratégies du Programme de l'Afghanistan n'ont jamais été formellement approuvées, ce qui a limité les possibilités de partager ces documents de manière officielle avec le gouvernement afghan et les autres partenaires du développement. Les CGRR ont néanmoins été formellement validés, avec tout de même un retard considérable. Les liens entre les stratégies et les CGRR n'étaient pas clairs, notamment au cours des premières années. Le premier CGRR devait couvrir la période 2004-2009, alors que deux stratégies étaient en vigueur au même moment : 2003-2005 et 2006-2008. 

L'objectif global du Programme canadien de développement en Afghanistan a été reformulé à plusieurs reprises :

2.3.1 Objectifs généraux du Programme de l'Afghanistan

CGRR 2004-2009

Soutenir les efforts du gouvernement afghan, de la population afghane et de la communauté internationale pour stabiliser l'Afghanistan grâce à la consolidation de l'autorité et de la légitimité du gouvernement afghan au niveau national, et grâce à l'amélioration de la qualité de vie des citoyens.

Nouvelle stratégie 2006-2008

Soutenir la stratégie nationale de développement de l'Afghanistan par le renforcement et la stabilisation de l'État, notamment à Kandahar.

Modèle logique 2007-2011

Un Afghanistan plus stable, plus autonome et plus démocratique qui contribue à la sécurité nationale, régionale et mondiale.

Modèle logique et CGRR 2008-2011

Un Afghanistan plus sûr (surtout à Kandahar), capable de procurer des services de base aux Afghans, et de mieux assurer sa stabilité à long terme et la durabilité de son développement.

Stratégie et CGRR 2011-2014

Répondre aux besoins fondamentaux et réduire la vulnérabilité de la population afghane, avec un accent sur les femmes et les filles.

Étant donné les divergences entre les documents relatifs aux stratégies et les CGRR susmentionnés, l'équipe d'évaluation a préparé une logique d'intervention consolidée décrivant les intrants, les extrants et les résultats pour les principaux domaines d'intervention au cours de la période visée.

Cet aperçu fait ressortir une continuité dans le temps, ainsi que des changements aux priorités : allant d'une importance accordée au renforcement de l'État au niveau national à la stabilisation à Kandahar. Une approche centrée sur la population et les besoins a été adoptée plus récemment. Les priorités du Programme de développement en Afghanistan ont changé pendant et entre les phases indiquées. De 2004 à 2011, la priorité a été accordée aux secteurs de la gouvernance démocratique et du développement économique, même si les appellations étaient différentes. En revanche, dès 2011, ce sont la santé, l'éducation et l'aide humanitaire qui sont devenues des secteurs prioritaires (bien qu'ils aient été soutenus dès les premières années).

Les analyses sectorielles réalisées pour cette évaluation, en fonction de la revue documentaire et des entrevues, ont permis de mieux comprendre l'orientation stratégique globale du Programme de l'Afghanistan :

Les documents stratégiques examinés comportaient certaines informations sur les mécanismes de livraison de l'aide et les modalités d'acheminement de l'aide, lesquelles ont été complétées et validées lors des entrevues :

Même si les documents stratégiques varient considérablement de par leur longueur et la profondeur de l'analyse, les CGRR fournissent des informations sur le contexte, la mesure et l'atténuation des risques, le suivi et l'évaluation, y compris sur des modèles logiques détaillés.

Portefeuille du Programme canadien de développement en Afghanistan

Le gouvernement du Canada a consacré 1,9 milliard de dollars au développement et à la reconstruction en Afghanistan au cours de la période de 2001 à 2011. Selon l'information officielle, 1,969 milliard de dollars ont été affectés entre 2001-2002 et 2010-2011, dont 1,652 milliard par l'ACDI.Note de bas de page 14  Le Canada faisait partie des cinq premiers donateurs bilatéraux en Afghanistan, après les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Union Européenne et le Japon (voir l'annexe 10 pour davantage de précisions).

Tableau 2.3.2 Déboursés du Canada pour l'Aide publique au développement (APD) en Afghanistan de 2001-2002 à 2012-2013,
en millions de dollars
Budget d'aide (M$)2001-20022002-20032003-20042004-20052005- 20062006- 20072007- 20082008- 20092009- 20102010- 20112011-20122012- 2013Totaux
Afghanistan - Canada471221021151152303402913172901631322 264
dont l'ACDI471181011121051842892272382311271071 886

L'information du portefeuille montre qu'entre 2004-2005 et 2012-2013, 310 initiatives ont été signées et mises en œuvre avec des partenaires.Note de bas de page 15 De 2004-2005 à 2005-2006, les déboursés annuels du Canada destinés à l'aide à l'Afghanistan se sont élevés à environ 100 millions de dollars avec une augmentation nette à partir de 2006-2007, en raison de la nouvelle stratégie pour l'Afghanistan de 2006 à 2008, qui prévoyait élargir la portée des activités, avec un accent particulier sur Kandahar. Les déboursés destinés à l'Afghanistan ont connu un pic en 2007-2008, avec 280 millions de dollars. Au cours des trois années entre 2008-2009 et 2010-2011, l'aide annuelle a largement dépassé les 200 millions de dollars et elle a commencé à diminuer en 2011-2012 pour revenir aux niveaux de 2004-2006, soit 100 millions de dollars par année.

La figure suivante illustre l'évolution des secteurs prioritaires au cours de la période d'évaluation.

Figure 2.3.1 Déboursés annuels par secteur prioritaire de 2004-2005 à 2012-2013

Figure 2.3.1 Déboursés annuels par secteur prioritaire de 2004-2005 à 2012-2013
Figure 2.3.1 Text Alternative
Déboursés annuels par secteur prioritaire de 2004-2005 à 2012-2013
Secteurs prioritaires# projets2004/20052005/20062006/20072007/20082008/20092009/20102010/20112011/20122012/2013Déboursés totaux de 2004/2005 à 2012/2013
Gouvernance democratique6728 M$31 M$44 M$101 M$42 M$53 M$26 M$5 M$3 M$333 04 M$
Aid d'urgence4813 M$5 M$19 M$30 M$39 M$18 M$29 M$17 M$14 M$184 13 M$
Santé331 M$0 M$6 M$8 M$37 M$34 M$23 M$33 M$25 M$167 13 M$
Multisecteur et autres6834 M$24 M$50 M$33 M$22 M$25 M$29 M$23 M$15 M$253 97 M$
Paix et sécutrité1819 M$13 M$7 M$25 M$26 M$10 M$17 M$3 M$121 09 M$
Croissance économique548 M$28 M$51 M$51 M$34 M$68 M$63 M$25 M$6 M$333 37 M$
Éducation220 M$1 M$33 M$23 M$21 M$29 M$13 M$33 M$153 52 M$
Grand Total310103 36 M$101 09 M$178 86 M$280 39 M$223 75 M$230 08 M$215 48 M$118 66 M$94 59 M$1 546 26 M$

Ce graphique illustre les changements d'orientation stratégique, comme indiqué dans la section 2.3 ci-dessus. La gouvernance démocratique a constitué le secteur le plus important pendant cinq ans (de 2004-2005 à 2008-2009) alors que la croissance économique a pris le dessus en 2009-2010 et 2010-2011. La santé est devenue le domaine le plus important en termes de déboursés au cours des deux dernières années de la période d'évaluation (2011-2012 et 2012-2013).Note de bas de page 16

Le total des déboursés par secteur prioritaire clé sur l'ensemble de la période d'évaluation est présenté à la figure suivante, montrant que la gouvernance démocratique et la croissance économique constituent les deux secteurs les plus importants, représentant chacun 22 % du total des déboursés. L'aide d'urgence constitue 12 % des déboursés totaux, ce qui est tout à fait comparable au pourcentage de l'aide humanitaire de l'APD totale (voir le tableau 2.2). L'aide d'urgence, à la paix et à la sécurité représentent ensemble 20 % des déboursés totaux. La santé et l'éducation représentent respectivement 11 % et 10 % des déboursés totaux.

Figure 2.3.2 Déboursés totaux par secteur prioritaire, de 2004-2005 à 2012-2013

Figure 2.3.2 Total disbursements by Principal Sector of Focus, 2004-05 to 2012-13
Figure 2.3.2 Text Alternative

22 % - Gouvernance démocratique
12 % - Aide d'urgence
11 % - Santé
16 % - Multisecteur et autres
8 % - Paix et sécurité
22 % - Croissance économique
10 % - Éducation

Les domaines prioritaires récents, tels que l'éducation communautaire, la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants, et les droits de la personne n'occupent pas une place prépondérante dans le portefeuille total du Programme de l'Afghanistan pour 2004-2005 à 2012-2013.

Sur l'ensemble de la période d'évaluation, on estime que 273 millions des 1,9 milliard de dollars du portefeuille ont été dépensés à Kandahar. Les déboursés pour les projets axés en partie sur Kandahar se basent sur les estimations du personnel du Programme, telles qu'elles figurent dans le système de statistiques financières et  ne se fondent pas sur des dépenses vérifiées. En chiffres absolus et relatifs, les déboursés destinés à Kandahar ont atteint leur maximum en 2010-2011, avec 72 millions de dollars; soit 33 % du total du Programme. De 2008 à 2011, 29 % de tous les déboursés visaient Kandahar.

3. Pertinence pour l'Afghanistan et le contexte international - principales constatations

De 2004 à 2007, le Programme canadien de développement en Afghanistan était résolument axé sur le renforcement de l'État, mais sans définition claire de son rôle ni de sa fonction dans un contexte de conflit. En 2007, cette situation a changé grâce à la planification et à la mise en œuvre de l'engagement dans la province de Kandahar (zone active de conflit) de l'un des nombreux volets de l'approche pangouvernementale. Après le retrait du Canada de Kandahar et du secteur de la gouvernance démocratique, le Programme a repris ses efforts axés sur le développement au niveau national et son attention à la consolidation de la paix et au renforcement de l'État devint moins importante.

Pertinence pour l'Afghanistan

Il semble que le Programme de l'Afghanistan était bien en phase avec les priorités du gouvernement afghan, comme en témoignent la SNDA et les PPN. Le Canada est parvenu à atteindre la cible de 80 % d'alignement, et ce,  conformément aux engagements pris lors des conférences de Londres et de Kaboul en 2010. Toutefois, étant donné le caractère extrêmement complet et global de la SNDA et des PPN, il est facile de conclure que les programmes des donateurs étaient « alignés » avec les priorités afghanes. Cela n'est pas aussi évident pour l'aide humanitaire, qui n'était pas explicitement mentionnée dans la SNDA et les PPN. 

Le Programme canadien de développement a permis de répondre à des besoins humanitaires et de développement importants dans cette situation d'urgence complexe et persistante. L'évaluation des besoins a cependant requit une attention constante. Tout au long de la période d'évaluation, le Programme était conscient de l'importance d'actualiser et d'approfondir sa compréhension de ce contexte en évolution constante. Cela étant dit, la qualité des évaluations utilisées à cette fin posait problème. Les premières analyses des besoins humanitaires étaient plutôt déficientes, sans compter que les besoins précis des femmes et des filles n'étaient pas toujours suffisamment pris en compte. L'analyse des besoins s'est cependant améliorée avec le temps. Le Programme canadien de développement a accordé peu d'attention à l'économie politique et aux principales causes de conflit et de fragilité, mais le Canada ne faisait pas figure d'exception dans ce domaine.

Efficacité de l'aide

Le Programme de l'Afghanistan a bien atténué les risques en faisant appel à différents partenaires de mise en œuvre et la répartition de l'aide entre les mécanismes d'acheminement, a beaucoup varié au fil du temps. C'est ainsi que, de 2004-2005 à 2008-2009, 90 % des déboursés se sont faits au moyen de mécanismes multilatéraux (notamment des fonds d'affectation communs et multidonateurs, et les Nations Unies). La société civile et le secteur privé sont devenus des partenaires plus importants à partir de 2008, comme indiqué dans la figure ci-dessous. Cependant, la part de financement du secteur privé a diminué à nouveau à partir de 2011-2012, ce qui s'explique par la transition opérée par le Canada qui a délaissé le secteur de la croissance économique. En 2012-2013, la société civile est pour la première fois devenue le mécanisme d'acheminement le plus important, avec 37 % de l'ensemble des déboursés.Note de bas de page 17

 Figure 3.1 Déboursés annuels par type d'agence d'exécution de 2004-2005 à 2012-2013

Figure 3.1 Déboursés annuels par type d'agence d'exécution de 2004-2005 à 2012-2013r
Figure 3.1 Text Alternative
Déboursés annuels par type d'agence d'exécution de 2004-2005 à 2012-2013
Type d'agence# projets2004/
2005
2005/
2006
2006/
2007
2007/
2008
2008/
2009
2009/
2010
2010/
2011
2011/
2012
2012/
2013
Déboursés totaux de 2004/2005 à 2012/2013
Société civile1213 89 M$9 86 M$9 65 M$17 70 M$36 13 M$39 52 M$50 18 M$29 48 M$35 32 M$231 73 M$
Secteur privé380 19 M$0 08 M$0 21 M$2 67 M$13 00 M$17 98 M$37 46 M$11 78 M$1 13 M$84 50 M$
Nations Unies9050 34 M$36 65 M$49 70 M$73 50 M$123 74 M$116 55 M$80 52 M$42 10 M$18 63 M$591 74 M$
Institutions financières internationales2345 00 M$52 00 M$117 30 M$183 30 M$43 87 M$45 70 M$34 81 M$32 00 M$34 50 M$588 49 M$
Autres383 94 M$2 49 M$1 99 M$3 22 M$7 00 M$10 33 M$12 51 M$3 30 M$5 01 M$49 81 M$
Grand Total310103 36 M$101 09 M$178 86 M$280 39 M$223 75 M$230 08 M$215 48 M$118 66 M$94 59 M$1 546 26 M$

Outre la nécessité de trouver la bonne combinaison de partenaires et de mécanismes d'acheminement, il a été difficile de maintenir un équilibre entre les efforts nationaux et infranationaux, là où le recours à des organismes de la société civile a permis d'accéder à certaines populations, le recours disproportionné aux ONG a fait en sorte que les liens avec la mise en œuvre, les politiques et les stratégies nationales ont souvent été négligés.

De 2010 à 2013, le pourcentage de l'aide budgétaire apportée par le Canada a varié entre 19 % et 34 % ce qui est moins de 50 % de l'objectif convenu lors des conférences de Londres et de Kaboul en 2010 (voir l'encadré ci-dessous).Cette aide a été apportée de deux façons :

Figure 3.2 Aide budgétaire/extrabudgétaire annuelle, en %, de 2004-2005 à 2012-2013

>Figure 3.2 On/off budget support, 2004-05 to 2012-13, by year in %
Figure 3.2 Text Alternative
Aide budgétaire ( %)
 2004/20052005/20062006/20072007/20082008/20092009/20102010/20112011/20122012/2013Total
Aide budgétaire aux coûts récurrents59 356 78959 088 42676 863 06797 093 544180 754 713184 580 941178 975 43086 657 15762 587 431985 957 497
Aide budgétaire à la programmation32 000 00022 000 00048 000 00030 000 00013 000 00011 000 00018 000 00019 000 00010 000 000203 000 000
Aide extrabudgétaire12 000 00020 000 00054 000 000153 300 00030 000 00034 500 00018 500 00013 000 00022 000 000357 300 000
Financière total103 356 789101 088 426178 863 067280 393 544223 754 713230 080 941215 475 430118 657 15794 587 4311 546 257 497

Aide budgétaire

Les prises de décision du Canada sur la fourniture d'une aide budgétaire et la contribution à des programmes incitatifs se fondaient sur l'évaluation, effectuée par le groupe de donateurs internationaux responsable pour le suivi, des progrès dans la mise en œuvre des mesures concrètes prévues par l'Accord-cadre de responsabilité mutuelle de Tokyo (ACRMT). Le Canada a participé très activement à ces efforts. La communauté internationale a convenu que des progrès avaient été réalisés dans certains domaines de l'ACRMT, tels que la gestion des finances publiques, mais qu'ils tardaient à se concrétiser dans d'autres, comme les droits de la personne.

Malgré l'évaluation conjointe des progrès concernant ces mesures, chaque donateur a interprété les conclusions en fonction de ses propres politiques pour fixer le montant et la part de son aide budgétaire. Malgré les progrès limités dans certains domaines, un certain nombre de donateurs bilatéraux ont fait en sorte que 50 % de leur aide prenne la forme d'une aide budgétaire, conformément à l'objectif fixé. Le Canada estimait que les progrès étaient insuffisants, notamment en ce qui concerne la lutte contre la violence à l'égard des femmes, la mise sur pied de la Commission afghane indépendante des droits de la personne (CAIDP) et les mesures anti-corruption. Toutefois, il est difficile de dire, avec une entière certitude, dans quelle mesure l'évaluation des progrès a influé sur les décisions de financement.

À partir de 2013, les prises de décisions sont devenues de plus en plus transparentes et liées aux mesures prévues dans l'ACRMT.

La figure 3.2 montre qu'entre 2004 et 2008, lorsqu'aucun accord international n'avait été conclu, plus de 50 % de l'aide totale était d'ordre budgétaire (jusqu'à 65 % en 2007-2008). Cependant, comme indiqué plus haut, à partir de 2008-2009, le pourcentage de l'aide  budgétaire (programmes et coûts récurrents) a varié entre 19 % et 34 %, ce qui reste bien en deçà de l'objectif de 50 %.

Tout au long de la période de l'évaluation, le Programme canadien a apporté un soutien régulier au Fonds d'affectation spéciale pour la reconstruction de l'Afghanistan (FASRA), devenant son troisième bailleur de fonds après les États-Unis et le Royaume-Uni. Toutefois, après 2008, la contribution du Canada a nettement diminué en chiffres absolus et relatifs. Un peu plus d'un tiers de l'aide du Programme de l'Afghanistan (560 millions de dollars) a été acheminée par l'intermédiaire du FASRA, pour subvenir aux coûts récurrents du gouvernement afghan (volet des coûts récurrents) et des principaux programmes de développement national (volet de l'investissement) (voir la figure 3.2, qui illustre l'aide budgétaire, notamment au profit du FASRA).

Le Canada et d'autres donateurs ont critiqué la gestion du Fonds, qui n'était pas suffisamment axé sur les résultats et ne tenait pas compte adéquatement de l'égalité entre les sexes. En réponse aux critiques, le FASRA s'est davantage concentré sur les résultats et l'égalité entre les sexes, ce qui peut être constaté après 2010. Différentes évaluations font ressortir l'attachement des contributeurs du FASRA aux principes de la Déclaration de Paris (et des accords d'Accra et de Busan qui ont suivi), notamment en matière d'harmonisation, d'alignement et de coordination des donateurs, mais il semble que la gouvernance infranationale, la fragilité et le conflit y aient occupé une place moins grande.

Selon les règles régissant le FASRA, 50 % de la contribution financière des donateurs pouvaient prendre la forme d'une aide préférentielle au profit de programmes précis, maisla Banque mondiale a toujours affirmé publiquement que le FASRA avait répondu à toutes les demandes d'aide préférentielle des donateurs. Dans les faits, le Canada a demandé que 64 % de son aide financière soit préférentielle. La diminution de la contribution canadienne au FASRA après 2008 (en chiffres absolus et relatifs) et le pourcentage élevé de son aide préférentielle risquent de fragiliser la position du Canada dans les négociations avec le PASRA à moyen terme.

Le Canada prévoyait également d'affecter une partie de sa contribution au FASRA à des activités à Kandahar, même si, en principe, le FASRA n'a pas autorisé les affectations à des fins précises. En fait, le Canada a pris contact avec des ministères pour obtenir que certaines activités précises dans le cadre de programmes nationaux soient mises en œuvre à Kandahar.

Cela fait ressortir un défi intéressant en ce qui a trait aux principes d'efficacité de l'aide dans un État extrêmement centralisé, mais fragile. D'une part, il était nécessaire que les efforts visent à accroître le rôle et les capacités du gouvernement national, ce dont témoigne la mise sur pied du FASRA. D'autre part, il fallait que les programmes nationaux puissent s'appliquer aux niveaux des provinces et des districts pour s'attaquer aux problèmes d'équité, de durabilité et d'efficience en matière de prestation de services.

Thèmes transversaux

L'égalité entre les sexes a toujours constitué une priorité spécifique du Programme de l'Afghanistan et son importance stratégique n'a cessé de croître avec le temps. La première stratégie relative à l'égalité entre les sexes a été élaborée par le Programme pour le cycle 2011-2014 et a commencé par une analyse rigoureuse des sexospécificités, y compris des caractéristiques propres aux États fragiles. Une nette augmentation des projets tenant compte de l'égalité entre les sexes a été constatée au cours de cette période, bien que la proportion de projets intégrant des résultats en égalité entre les sexes n'ait jamais atteint la moitié du portefeuille. Cela s'explique en partie par le manque d'intégration de l'égalité entre les sexes dans les mécanismes multilatéraux (Banque mondiale et Nations Unies), mais aussi par un contexte difficile et une expertise limitée disponible au Programme pendant de longues périodes. Il est à noter que la codification sexospécifique des projets est basée sur une évaluation ex ante des résultats attendus en ce domaine. Pendant la durée d'un projet, il se peut que les efforts aient porté sur des aspects liés à l'égalité entre les sexes, sans que cela soit prévu au départ. En pratique, les approches axées sur les femmes ont servi de principal mécanisme pour promouvoir l'égalité entre les sexes, alors que le changement de comportement des hommes et la prise en compte des contraintes culturelles sous-jacentes ont fait l'objet d'une attention limitée. Le Programme de l'Afghanistan aurait pu mieux s'employer à promouvoir la participation des femmes aux processus de réconciliation et de consolidation de la paix.

Applicables aux projets hors budget, les exigences de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE) semblent avoir été formellement respectées et des évaluations environnementales stratégiques ont été menées. Cependant, au cours des entrevues, les spécialistes de l'environnement de l'ACDI concernés ont mis en doute la qualité des évaluations réalisées par certains partenaires de mise en oeuvre, par exemple dans le cas du barrage de Dahla. Dans la pratique, très peu d'attention a été accordée aux enjeux environnementaux.

S'agissant du thème transversal de la gouvernance,Note de bas de page 19 c'est de 2004 à 2011 que la place de la gouvernance démocratique, en tant que secteur, a été la plus importante. L'attention s'est également portée sur le renforcement des capacités du gouvernement dans les secteurs de la santé et de l'éducation. Toutefois, aucune stratégie explicite n'a été trouvée pour intégrer les enjeux de gouvernance à l'ensemble du Programme.

Dialogue sur les politiques

Le Canada a été considéré comme un donateur proactif et constructif en matière de coordination, de principes relatifs à l'efficacité de l'aide et de dialogue sur les politiques, notamment lors des discussions concernant l'Accord-cadre de responsabilité mutuelle de Tokyo en 2012. En outre, le Canada a activement participé à l'amélioration de la coordination des donateurs, particulièrement en santé et  en éducation, où il y a mené la coordination des donateurs pendant plusieurs années. Il a joué un rôle déterminant pour établir le dialogue et la coordination entre les partenaires internationaux du secteur de la santé présents dans le pays, ce qui a été largement reconnu par les acteurs clés, dont le Ministère de la santé publique. Cette réussite ne s'est pas vérifiée au niveau des sous-secteurs. Bien que le rôle du Canada ait été reconnu dans l'éradication générale de la polio, cela n'a pas été le cas en ce qui concerne la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants dans le cadre de l'Initiative Muskoka où, malgré un investissement important, l'objectif de devenir l'un des premiers partenaires mondiaux reste à être atteint.

4. Efficacité - principales constatations

Comme évoqué à la section 2.3, le Programme de l'Afghanistan a élaboré différents modèles logiques et des cadres de rendement détaillés (CGRR) au cours de la période d'évaluation. L'analyse de l'efficacité dans le cadre de cette évaluation sommative se fonde sur les objectifs définis dans les différents documents relatifs aux stratégies et aux résultats. Les objectifs ont été consolidés en une seule logique d'intervention (voir l'annexe 6) afin de se concentrer sur les principaux extrants et résultats du Programme au cours de la période d'évaluation.

4.1 Résultats à court terme

Des résultats remarquables à court terme ont été réalisés. Dans de nombreux cas, le Canada n'était pas le seul bailleur de fonds des projets; mais a plutôt contribué à des programmes multi-donateurs.Note de bas de page 20 Bien que sa contribution ait été analysée de manière systématique,Note de bas de page 21 sa contribution spécifique  a été difficile à quantifier. Néanmoins, il apparaît clairement que le Canada et les autres donateurs ont grandement contribué à l'obtention des résultats suivants :

Les rapports au Parlement rédigés entre 2008 et 2012 décrivent un grand nombre de ces résultats, mais un nouveau rapport a été intégré à la présente évaluation suite à la revue actualisée des documents des projets. Certains résultats à court terme montrent une grande différence entre les hommes et les femmes. Même si le rapportage sexospécifique s'est amélioré avec le temps, des failles ont subsisté dans le rapportage sexospécifique de certains secteurs tels que l'aide humanitaire.

4.2 Résultats et synergies à plus long terme

Compte tenu du conflit en cours et de l'instabilité en Afghanistan, ainsi que du niveau de développement très faible au début de la période d'évaluation, il a été difficile d'envisager des résultats à long terme dans les délais impartis. Néanmoins, des résultats positifs ont été atteints dans certains secteurs tels que la santé, l'éducation et le déminage.

Santé

Selon l'évaluation nationale des risques et de la vulnérabilité (NRVA), l'objectif national qui consistait à fournir à 90 % de la population un accès à des services de santé de qualité à moins de deux heures de marche a été atteint en 2011-2012Note de bas de page 22. Cela  est dû à l'expansion rapide du nombre de cliniques de soins primaires entre 2001 et 2012, ce qui a eu un impact positif considérable sur les statistiques nationales. Malgré ces progrès, des enjeux subsistent en matière d'accès équitable aux services. L'accès aux services de santé n'est pas entravé seulement par la distance physique et la durée du trajet jusqu'aux cliniques, mais aussi par le coût du voyage et des services de même que les coûts d'opportunité. L'adaptation culturelle du secteur de la santé (par exemple l'affectation de personnel soignant de sexe féminin) demeure un obstacle important à l'efficacité de l'accès et à l'utilisation des services de soins.Note de bas de page 23

Laqualité des soins de base à l'intention des populations vulnérables, en particulier les femmes et les enfants, s'est également améliorée.C'est l'évaluation nationale des risques et de la vulnérabilité (NRVA) de 2011-2012 qui fait état des résultats les plus probants et remarquables, en ce qui concerne la mise à disposition de sages-femmes qualifiées lors d'un accouchement.

Les taux indiqués d'augmentation du recours aux soins de santé, notamment pour les femmes et les enfants, ne sont pas fiables, car les dénominateurs de population ne sont pas précis. Toutefois, les tendances dans le nombre total de consultations et la ventilation de ces consultations selon l'âge et le sexe révèlent un progrès constant en ce qui trait à la couverture des services de soins et à leur utilisation. Les progrès sont tels qu'une analyse plus approfondie de l'équité sociale s'avère nécessaire pour identifier les groupes et les communautés qui pourraient être tenus à l'écart.

Des progrès vers l'éradication de la polioont été réalisés, malgré un recul important lorsque le nombre d'infections signalées est passé soudainement de 25 cas en 2010 à 80 cas en 2011. Un changement de stratégie a été opéré et semble avoir contribué à endiguer la propagation du virus. Néanmoins, aussi longtemps que la vaccination ne se pratiquera pas couramment à l'échelle du pays, une grave menace subsistera.

Éducation

De nombreux faits témoignent d'une augmentation de l'accès aux services d'éducation entre 2002 et 2013. Selon la dernière évaluation de NRVA, l'amélioration la plus marquée de la scolarisation au niveau du primaire s'est produite avant 2007-2008 et depuis, les progrès sont assez modestes. En fait, selon l'évaluation, au rythme actuel, les objectifs de scolarisation pour 2020 de la Stratégie nationale de développement de l'Afghanistan ne seront pas atteints. Les raisons pour lesquelles les enfants ne fréquentent pas l'école varient, mais comprennent le lieu de résidence, le niveau d'éducation et le genre.Note de bas de page 24 L'aide canadienne a contribué positivement à l'éducation, et cela malgré une aide financière relativement modeste pendant la période marquée par les améliorations les plus importantes.

Éducation communautaire : Des interventions réussies au niveau communautaire

Depuis 2006, le Canada a financé des écoles communautaires dans le cadre de projets et de programmes principalement mis en œuvre par des ONG telles que BRAC et AKF. Grâce à l'aide canadienne, plus de 5 000 écoles communautaires ont été implantées et des milliers de filles et de garçons, notamment de régions éloignées, ont pu accéder à l'éducation et bénéficier d'un soutien communautaire actif. Ces écoles ont été construites selon des approches culturelles appropriées où les établissements et les enseignants sont intégrés à la communauté et ce sont des leaders locaux (principalement des hommes) qui les dirigent.

Les résultats d'apprentissage semblent positifs. Cependant, le suivi des résultats doit être amélioré et l'impact à long terme n'est pas garanti. Plus de leçons basées sur des faits doivent être tirées et disséminées bien que les liens avec le système éducatif officiel doivent être renforcés afin de faciliter la transition.

Peu d'attention a été accordée à l'amélioration de l'apprentissage des enfants dans l'enseignement primaire, en tant qu'indicateur de la qualité des services d'éducation. Certaines études limitées et éparses soulignent le faible taux de réussite de l'enseignement primaire. Toutefois, le Programme d'amélioration de la qualité de l'éducation (PAQE) devait lancer une grande enquête d'évaluation de l'apprentissage en 2014 afin d'obtenir des perspectives réalistes. Dans les écoles communautaires, le niveau de réussite semble plus élevé et ce résultat est prometteur.

Les améliorations des méthodes d'enseignement et du matériel pédagogique constituent un autre indicateur de la qualité de l'enseignement, mais peu de renseignements sont disponibles à ce sujet. Le nombre d'enseignants a nettement augmenté et un tiers d'entre eux sont des femmes. Certains enjeux sont apparus pour la formation et le déploiement des enseignants dans les zones en demande. Ainsi, la concentration d'enseignantes femmes dans certaines régions reste un point sensible. Dans les zones rurales et dans le sud, le nombre d'enseignants est demeuré restreint, notamment en ce qui concerne les femmes. Le nombre d'élèves par enseignant s'est montré convenable dans certaines zones, mais insatisfaisant à d'autres endroits.

Croissance économique

Grâce aux projets de croissance économique du portefeuille du Programme pour l'Afghanistan, les occasions de trouver un emploi et une source de revenus à court terme se sont multipliées pour de nombreux Afghans. Dans beaucoup de villages, les travaux d'infrastructure collectifs financés par des programmes de la communauté nationale, tels que le Programme de solidarité nationale (PSN) et le Programme national de développement axé sur les régions (PNDAR), ont créé des millions de journées de travail pour la communauté. Toutefois, la plupart de ces emplois étaient provisoires. Comme en témoignent différentes études et évaluations, l'argent de l'aide a créé des emplois temporaires difficiles à maintenir sans flux d'aide continu. Le Programme a également investi dans des projets visant à favoriser la création de revenus et d'emplois plus durables grâce au microfinancement et au développement d'entreprises. Toutefois, seulement les résultats au niveau des intrants sont disponibles (par exemple, le nombre de groupes d'épargne ou le nombre de crédits accordés). Les chiffres exacts sur le nombre de nouvelles entreprises créées grâce à ces projets n'étaient pas disponibles. Enfin, il n'est pas clairement prouvé que la formation ou les conseils professionnels aient favorisé la création d'emplois additionnels ou  des revenus plus élevés.Note de bas de page 25

En ce qui concerne l'amélioration de l'accès aux services financiers et commerciaux, il y a plusieurs preuves démontrant que le Programme a contribué à ce résultat, mais aucun fait récent ni argument solide concernant la mesure dans laquelle cela était le cas. Une étude sur l'impact du microfinancement réalisée en 2007 a fait état de résultats extrêmement positifs, mais elle a eu lieu avant la contraction du secteur à partir de 2008. Néanmoins, le déclin du secteur du microfinancement en Afghanistan a amélioré le niveau d'« afghanisation » de la gestion des institutions de microfinancement et cette tendance est considérée comme positive.

Il est difficile de mesurer l'optimisation des capacités des communautés à définir et à mettre en œuvre des activités de développement. Les programmes de développement communautaires PSN et PNDAR devaient avoir des effets à long terme sur la gouvernance démocratique et la croissance économique. D'importants mécanismes décisionnels communautaires ont été mis en place : les Conseils de développement communautaire (CDC) au niveau des villages et le Pôle de développement au niveau des districts. Ces deux organisations visent à promouvoir l'intégration et l'inclusion des femmes, et leur a  donné une voix. C'était la première fois que l'opinion des femmes était systématiquement prise en compte dans l'élaboration des projets au niveau des villages. De plus, il est indiqué que 70 % des CDC entretiennent des relations étroites avec les partenaires gouvernementaux et la société civile afin de soutenir les activités de développement dans leur village. Il reste encore à déterminer si ces relations sont efficaces et aboutissent à des projets concrets.Les résultats de l'évaluation d'impact du PSNNote de bas de page 26 font ressortir les perceptions économiques et l'optimisme des villageois, notamment des femmes, mais rien ne prouve que ce PSN ait débouché sur des résultats en termes de production générale ou de marketing, ni qu'il ait augmenté les rendements agricoles, la productivité ou la vente des récoltes.

Projet de premier plan – Programme de remise en état du système d'irrigation à Arghandab (barrage de Dahla)

The difficulty of realizing and measuring long-term results

Objectifs : Le projet vise à améliorer la production agricole irriguée dans la vallée d'Arghandab en redémarrant les travaux d'irrigation et de construction de canaux, en optimisant les pratiques de gestion de l'eau et en développant des systèmes durables de gestion communautaire. Toute une série de projets connexes ont également été financés par le Canada dans cette vallée et ses alentours afin d'améliorer l'ensemble de la chaîne de valeur agricole. Le Programme de l'Afghanistan a consacré beaucoup de temps et d'énergie à suivre les extrants et les résultats dans la mesure du possible dans cet environnement très peu sécurisé.

Résultats à court terme : Des renseignements précis sont disponibles et montrent que la majorité des extrants escomptés ont été obtenus, même si une partie des canaux secondaires n'a pas pu être remise en état et que seules 7 des 28 associations prévues d'usagers de l'eau avaient vu le jour à la fin du projet. Les renseignements relatifs aux résultats ont dû être collectés après la clôture des projets, lorsqu'il ne restait plus aucune équipe sur le terrain.

Efficience : Dans l'évaluation du projet, il est souligné qu'une deuxième agence de mise en œuvre, mandaté au niveau local pour achever le travail sur les canaux secondaires, semble avoir obtenu un bien meilleur rapport coûts-intrant que l'agence de mise en œuvre initiale.Note de bas de page 27

Des lignes de base et des cibles différentes : L'un des principaux indicateurs de résultat pour ce projet de premier plan a été l'augmentation de la surface irriguée suite à l'intervention du projet. Les documents consultés présentent des lignes de base et des cibles différentes. Selon l'étude de préfaisabilité entreprise en 2007 et achevée en 2008, il était prévu que : 40 000 hectares seraient irrigués pour au moins une récolte par année; la production globale augmenterait de 50 %; 60 000 emplois agricoles supplémentaires seraient créés; et une administration tangible serait instaurée dans la vallée d'Arghandab. Le rapport initial de 2009 indique que 27 600 familles possédant 20 000 hectares de terres irriguées pourraient profiter de 16 000 hectares de jachère transformée en terre irriguée, soit 0,6 hectare de terre irriguée supplémentaire par famille. Enfin, les rapports trimestriels au Parlement indiquent un objectif de 30 000 hectares de terres irriguées.

Mesurer des résultats à long terme : À la fin du projet, aucune information n'était disponible sur l'augmentation de la surface irriguée. Compte tenu de la situation sécuritaire, le Programme de l'Afghanistan a décidé de suivre ces résultats de manière novatrice, mais coûteuse, avec, à partir de mars 2011, des images satellites. Les images satellites montrent les changements de végétation, mais sans distinction entre une agriculture basée sur les eaux pluviales ou une agriculture irriguée par des canaux ou des puits. L'augmentation de la végétation chaque année entre avril et mai correspond à la saison des pluies. Les principales constatations tirées des images satellites sur trois saisons dans la vallée d'Arghandab montrent une tendance à l'augmentation globale de la végétation au cours des deux premières saisons agricoles (2011 et 2012) et une diminution en 2013. Elles montrent également des changements structurels autour du système de canaux remis en état, ce qui signifie probablement une augmentation des activités liées aux cultures, à l'élevage et à l'exploitation des terres sur la zone d'étude de l'AIRP. Cette tendance positive en matière de végétation et d'exploitation des terres est signifiante dans certaines zones proches des canaux remis en état.

Il y a suffisamment d'information de la contribution positive  du projet de l'AIRP pour augmenter la végétation. Cependant, l'interprétation des données satellites est extrêmement compliquée en l'absence d'images de référence et sans vérification additionnelle sur le terrain. Ainsi, même si aucune estimation fiable ne peut être déduite à propos de l'augmentation de la surface irriguée avec une ou deux saisons agricoles par année, les chiffres approximatifs observés vers la fin de la mise en œuvre du projet indiquent une zone totale irriguée d'environ 30 000 hectares, ce qui constitue probablement une valeur maximale.

Répartition et durabilité des avantages : Il n'existe aucune information sur la propriété des terres ni sur les personnes qui ont bénéficié des améliorations du système d'irrigation. Au début de la mise en œuvre du projet, la diversification des récoltes a été proposée (par exemple, grenades et safran), mais aucune information n'est disponible sur la poursuite de ces récoltes. Une administration auxiliaire de la vallée d'Arghandab a été instaurée et continue de fonctionner. Elle est responsable de la maintenance des canaux primaires et secondaires, mais ne dispose pas d'un budget suffisant pour cette mission. Les associations des usagers de l'eau sont responsables de la maintenance des canaux tertiaires, mais elles sont trop peu nombreuses. Les Mirabs (système traditionnel de gestion de l'irrigation) contrôlent la distribution de l'eau aux agriculteurs, tout comme avant le lancement du projet. Il n'existe aucune information sur la maintenance réelle des canaux et les organisations mis en place au cours du projet sont confrontés à des difficultés ou n'existent plus. En outre, les relations entre les organisations en charge de la gestion de l'irrigation et les agences agricoles semblent faibles.

En conclusion, les résultats du projet phare du barrage de Dahla illustrent clairement les défis qu'impose l'obtention de résultats à long terme dans un environnement non sécurisé, lorsqu'aucun suivi ne peut être apporté aux organisations sur le terrain après la fin du projet. Il apparaît clairement que la plupart des intrants ont été atteints, mais il est impossible de déterminer si le système fonctionne efficacement, ce qui peut entraîner une détérioration rapide si aucun suivi n'est apporté par le nouveau projet financé par l'USAID.

Aide humanitaire

En 2004-2005, le Programme de l'Afghanistan a apporté son soutien au programme de retour et de réintégration des réfugiés du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR). Ces efforts ont permis le retour de plus d'un demi-million d'Afghans dans toutes les régions du pays : un peu moins que les 778 000 rapatriés prévus selon les documents du projet.

L'efficacité des projets mis en œuvre par le HCR et le Programme alimentaire mondial (PAM) est particulièrement difficile à évaluer, notamment parce que la contribution du Canada fait partie d'une importante contribution financière internationale, mais aussi parce que presqu'aucune information n'est disponible au-delà du niveau des extrants. Pour ce qui est des effets à long terme de l'aide alimentaire, il n'existe que peu d'information sur l'amélioration durable de l'état nutritionnel des femmes et des enfants. L'évaluation NRVA 2011-2012 a même montré que la sécurité alimentaire s'était légèrement détériorée entre 2007-2008 et 2011-2012, avec 30  % de la population afghane souffrant d'insécurité alimentaire en 2012. La sécurité alimentaire varie considérablement en fonction du lieu de résidence, des caractéristiques des ménages, de la saison et de la zone géographique.

Certains signes témoignent d'une amélioration de la résilience ou de la capacité à faire face à des situations d'urgence, particulièrement au niveau communautaire et, dans une moindre mesure, au niveau provincial ou national. Malgré la dispersion des interventions et le manque de renseignements probants, il est possible de mentionner un exemple positif évident : le Programme de lutte antimines pour l'Afghanistan (MAPA) a fait preuve d'une grande habileté à répondre aux besoins de déminage dans de nombreuses zones. Le Centre de coordination de la lutte antimines en Afghanistan (MACCA) témoigne clairement de l'appropriation nationale des efforts en ce domaine et a noué des partenariats constructifs et des relations de travail essentiels avec différents ministères et avec différents acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux.

Le déminage a permis aux éleveurs et aux communautés d'accéder aux terres et aux rapatriés et aux personnes déplacées à l'intérieur du pays de se réinstaller. Ce sont approximativement 100 km2 qui ont été déminés par année, mais, en raison du niveau de contamination, l'élimination complète des mines n'est pas prévue avant 2022. Ainsi, grâce aux activités de déminage, 123 districts et 2 243 communautés ne sont plus touchés par les mines terrestres et les restes explosifs de guerre connus.

Droits de la personne

La Commission afghane indépendante des droits de la personne (CAIDP) a suffisamment gagné en capacité pour imposer son autorité et promouvoir, surveiller et protéger les droits de la personne. Les rapports annuels font état d'une consolidation et d'un élargissement de la portée de l'activité et des capacités de la Commission. Le nombre de plaintes pour violences familiales subies a nettement augmenté (de 915 en 2008 à 2 468 en 2012), les signalements sur les centres de détention, le suivi des médias et les améliorations de la planification et de l'établissement de rapports ont progressé. La surveillance active des centres de détention (notamment les prisons pour femmes), des orphelinats et des hôpitaux a contribué à améliorer les normes et à mettre fin aux violations apparentes des droits de la personne. Des centaines d'hommes, de femmes, de garçons et de filles illégalement arrêtés, détenus ou emprisonnés ont été libérés après l'intervention de la CAIDP.Note de bas de page 28 Comme indiqué dans l'évaluation d'impact, la principale faiblesse potentielle de la CAIDP reposait sur son absence d'orientation. Avec la progression des demandes au fil du temps, la nécessité de se concentrer sur les tâches propres au mandat de la Commission a aussi augmenté (par exemple, la surveillance des centres de détention) et de sous-traiter ou de déléguer à la société civile les activités pouvant être mises en œuvre par des partenaires (par exemple, la sensibilisation et l'éducation).

En ce qui concerne la sensibilisation relative aux droits de la personne, les éléments sont contradictoires. Les enquêtes font ressortir une baisse du niveau d'acceptation du droit à l'égalité des femmes parmi la population entre 2006 et 2012. Toutefois, certains faits témoignent d'une plus grande sensibilisation des personnes chargées de veiller au respect des droits de la personne. Dans l'évaluation d'impact de la CAIDP, il est souligné que « de nombreux interlocuteurs clés (ministère de la Justice, administration pénale, prestataires de l'aide juridique et autres OSC)... confirment de façon cohérente que la sensibilisation générale aux droits relatifs à la détention a augmenté chez le personnel pénitentiaire et les prisonniers ».

La participation accrue des hommes et des femmes aux processus politiques et électoraux aux niveaux national, provincial et local n'ont pas abouti complètement. La participation aux élections a certes dépassé les attentes en 2004, mais elle a été assez faible en 2009, à cause des difficultés liées à ce scrutin. Le taux de participation des femmes n'a pas évolué. Le taux de participation a été plus élevé au premier tour des élections présidentielles de 2014, qui ne font cependant pas partie du cadre officiel de l'évaluation. Il semble que les activités soutenues par le Canada aient donné lieu à une augmentation des candidatures de femmes, mais rien n'indique que celles-ci aient obtenu de meilleurs résultats électoraux.

Les veuves de Kaboul : l'autonomisation des femmes

Mis en œuvre par CARE, ce projet découle d'une initiative d'aide alimentaire d'urgence dédiée à une population vulnérable spécifique. Il s'agit de l'un des rares projets humanitaires entrant dans la catégorie des initiatives sexospécifiques qui a élargi son attention portée à l'égalité entre les sexes au fil du temps. L'autonomisation des femmes a fait l'objet d'une attention particulière dans de nombreux domaines, notamment les droits de la personne, la résolution des conflits et les activités économiques. Cette approche a mené à une réduction de l'aide alimentaire apportée et à une augmentation proportionnelle de la sensibilisation aux droits de la personne.

L'Association de défense des droits des veuves a été fondée pour permettre le regroupement des veuves de Kaboul et de défendre leurs droits. Plus de 2 000 veuves ayant d'abord bénéficié de l'aide alimentaire ont ensuite entrepris des activités rémunératrices telles que l'élevage. Au moment de l'évaluation, les activités de la Phase VI de ce projet étaient toujours en cours.

Égalité entre les sexes

L'évaluation des résultats en égalité entre les sexes est liée aux trois objectifs définis par l'ACDI dans sa Politique sur l'égalité entre les sexes : prise de décision, droits de la personne et accès/contrôle des ressources. L'efficacité semble être plus nette en termes d'accès aux ressources et aux services (éducation, services de soins de santé, CAIDP) et moins évidente en ce qui concerne l'amélioration concrète du statut et des droits des femmes. Cette situation peut s'expliquer par le fait que l'évolution du statut et des droits des femmes implique un changement de comportement qui nécessite beaucoup plus de temps.

Dans les domaines ayant enregistré les meilleurs résultats en matière d'égalité des sexes, la perspective est prometteuse et peut encore être améliorée. Au niveau de la demande en matière de soins de santé, les statistiques sur les consultations ambulatoires montrent que les femmes ont plus souvent recours aux cliniques de soins que les hommes, et que la fréquentation des cliniques par les femmes augmente plus vite que celle des hommes. Sur le plan de l'offre, la forte proportion d'hommes parmi le personnel soignant diminue progressivement avec les programmes de formation initiale dédiés aux infirmières et aux sages-femmes. Toutefois, les problèmes d'égalité entre les sexes dans les affectations, la reconnaissance des tâches et les postes du personnel masculin et féminin subsistent dans le secteur de la santé.

Certains résultats à plus long terme ont été obtenus, notamment en ce qui concerne l'éducation communautaire, la Commission des droits de la personne, le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes et l'initiative des Veuves de Kaboul. Le bilan semble toutefois moins positif pour les principaux programmes du FASRA, et ce, dans différents secteurs.

Synergies entre et parmi les secteurs

Il y a certains domaines où des synergies ont été réalisées ou pourraient l'être. Par exemple, le soutien apporté par le FASRA au gouvernement afghan, par le volet des coûts récurrents – en particulier le Programme d'incitatifs –, est clairement lié aux progrès vers l'atteinte des jalons stratégiques convenus au titre de l'Accord-cadre de responsabilité mutuelle de Tokyo. Même s'il s'agit d'un accord international mis en œuvre sous l'égide de la Banque mondiale pour assurer le soutien au FASRA, le Canada participe activement au Groupe de travail du programme d'incitatifs du FASRA et au dialogue sur les politiques de l'ACRMT, lesquels sont d'une grande importance pour les efforts globaux sur le renforcement de l'État.

Il existe également des synergies entre la coprésidence canadienne du Groupe de travail sur l'égalité des sexes du FASRA et le soutien qu'elle apporte au PAQE et à l'initiative Renforcement des activités en matière de santé pour les pauvres (SHARP). En outre, le Canada a pris la tête des donateurs pour la deuxième composante de l'ACRMT, axée sur l'élimination de la violence à l'égard des femmes et les droits de la personne, en complément de l'aide financière apportée dans ces domaines. Le Canada a soulevé la question des droits de la personne, et notamment des droits des femmes, lors des réunions de coordination des donateurs et du dialogue sur les politiques avec le gouvernement afghan. Associer le soutien financier à certaines organisations, tels que la Commission des droits de la personne et le dialogue sur la législation et l'application de la loi devrait être plus efficace à long terme qu'une simple aide financière. Cependant, il s'agit ici de questions extrêmement difficiles, de sorte qu'il faudra du temps pour induire un changement durable.

De 2008 à 2011, en raison de l'approche pangouvernementale soutenue et de la priorité accordée à Kandahar, les synergies au sein des secteurs et entre ceux-ci, pour stabiliser la province, ont fait l'objet d'une attention considérable. Le programme de déminage est un exemple très positif où le programme a tenté de mobiliser différents ministères et secteurs pour obtenir des résultats durables en ce qui concerne la sensibilisation aux mines et la réintégration des victimes à la société. De même, les terres de la vallée d'Arghandab ont été déminées afin d'optimiser l'amélioration des systèmes d'irrigation dans cette zone ce qui est un bon exemple de synergies dans la programmation canadienne.

L'analyse du secteur de l'éducation a fait ressortir la nécessité de créer davantage de liens entre le système d'éducation traditionnel soutenu par le PAQE et l'éducation communautaire. En raison de son rôle dans la coordination des donateurs de ce secteur, le Canada était particulièrement bien placé pour créer ces liens et renforcer le Service de l'éducation communautaire du ministère afghan de l'Éducation. Cette question n'a cependant pas suscité beaucoup d'intérêt. La transition entre les écoles communautaires et l'éducation primaire et secondaire, et celle entre l'éducation primaire et la formation technique et professionnelle, sont des domaines où des synergies à fort potentiel auraient été possibles.

Enfin, les relations entre les programmes de développement et l'aide humanitaire dans une situation d'urgence complexe exigent une attention constante. Le Programme était bien conscient de ce défi lorsque l'aide humanitaire a été intégrée comme une responsabilité de la force opérationnelle en Afghanistan. Toutefois, il semble que la création de synergies ait été délaissée avec le temps, sauf pour le déminage. Les exemples de synergies constructives entre l'aide humanitaire et l'aide au développement sont plutôt rares.

Avec le temps, les priorités du Programme se sont davantage concentrées sur les secteurs et les projets. Il est pourtant très important d'éviter le cloisonnement et de viser autant que possible des résultats transversaux afin d'élargir la portée des résultats du développement.

Facteurs explicatifs

Les principaux facteurs internes qui ont contribué à l'efficacité ou qui l'ont limitée, sur lesquels le Programme de l'Afghanistan aurait pu influer au cours des trois phases de programmation sont :

Facteurs ayant engendré des résultats positifs :

Facteurs ayant engendré des résultats limités ou négatifs :

5. Efficience – principales constatations

L'efficience est une mesure selon laquelle les ressources économiques (fonds, temps, etc.) sont converties en résultats. Dans un environnement de conflit, les coûts liés à la mise en œuvre d'un programme d'aide tendent à être assez élevés en raison des besoins de sécurité du projet et du personnel ce qui produit un effet négatif sur l'efficience. 

Partenaires de mise en œuvre

Afin d'atténuer le risque de ne pas atteindre ses résultats, le Programme de l'Afghanistan a diversifié ses partenaires de mise en œuvre. Pour le Canada, il était entendu que les risques découlant de l'aide budgétaire et des mécanismes multilatéraux étaient prévisibles et se justifiaient pour favoriser une prise en charge des efforts par les Afghans et renforcer les capacités afghanes. Les fonds communs multilatéraux, comme le FASRA et le Fonds d'affectation spéciale volontaire et multilatéral pour le Service de l'action antimines des Nations Unies (UNMAS) étaient destinés à réduire les coûts administratifs de tous les donateurs impliqués, ainsi qu'à fournir de solides mécanismes de surveillance et des systèmes efficaces de vérification interne et externe. Le fonctionnement de ces deux fonds d'affectation spéciale était considéré comme très efficace, bien que certains programmes financés par le FASRA, comme le programme d'éducation PAQE, aient souffert de frais généraux élevés. En principe, les agences de l'ONU étaient également supposées fonctionner efficacement, en dépit de frais généraux jugés relativement élevés. Les frais généraux des projets des ONG sont supposés être relativement faibles. Pourtant les coûts de gestion des projets de ces ONG se révèlent plus élevés que ceux des organisations multilatérales. Le Programme a consacré un temps assez considérable à la gestion des fonds locaux. Malgré cela, ces fonds ont offert des occasions exceptionnelles de collaboration avec les acteurs locaux de la société civile, comme en témoigne le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes et le programme d'initiatives locales à Kandahar. Il n'est pas possible de tirer des conclusions définitives sur l'efficience relative des différents mécanismes d'aide utilisés par le Canada.

Dans la pratique, si l'attention nécessaire a été accordée à la mise en œuvre des projets et à des vérifications dans les délais, les considérations sur l'efficience en termes d'optimisation des ressources (comparaison des coûts de différents postes et calcul des coûts par extrant et par résultat) n'ont retenu que relativement peu d'attention. Après 2008, des mesures positives comme le déliement de l'aide alimentaire ont permis d'améliorer l'approvisionnement en produits alimentaires.

Gestion du Programme

Les procédures centralisées de l'ACDI ont nui à l'efficience. C'est le cas pour les retards enregistrés tout au long du cycle de projet, notamment pour les décisions relatives à la liberté de circulation du personnel basé en Afghanistan, particulièrement après le retrait des forces militaires, mais également pour les approbations et les passations de marché. Alors qu'une certaine autorité avait été déléguée sur le terrain avec la mise en place de l'approche pangouvernementale, après 2011 les fonds locaux furent progressivement retirés et la prise de décision à nouveau centralisée.

On dispose de preuves montrant que le programme redoutait de prendre des risques et était axé de manière excessive au niveau du projet, ce qui ne lui a pas laissé le temps de prendre en compte les questions sectorielles et intersectorielles. Le risque évident pour l'avenir est que la part relativement importante de l'appui extrabudgétaire alourdisse la tâche de gestion incombant au personnel en raison des lourdes procédures mises en place pour l'identification, l'approbation, le suivi et la clôture de ces projets.

Dotation

Le Programme de l'Afghanistan a constitué le programme le plus important de l'histoire de l'ACDI, tant en termes de volume d'aide que d'effectifs impliqués. Le Programme de l'Afghanistan occupe une place unique dans l'histoire de l'ACDI, avec la mise en place d'un Groupe de travail de l'ACDI sur l'Afghanistan en 2007 qui a été maintenue jusqu'en 2011. Il disposait de ses propres services généraux, incluant les ressources humaines, la communication et d'autres départements de programmation, et n'était pas hébergé dans le bâtiment de l'ACDI pendant la majeure partie de son existence. Durant la période de mise en œuvre de l'approche pangouvernementale et de la forte priorité donnée à Kandahar, le Groupe de travail de l'ACDI sur l'Afghanistan a fonctionné comme une organisation au sein d'une autre. La majorité du personnel du Programme de développement en Afghanistan était basée au siège. À compter de 2002, des agents de développement étaient également installés à Kaboul, et de 2006 à 2012, des membres du personnel de l'ACDI ont été déployés à Kandahar. L'ambassade du Canada à Kaboul a déployé des agents de développement locaux en plus des employés expatriés. Au cours des premières années, le nombre de membres du personnel professionnel engagé dans la planification et la mise en œuvre de ce programme qui se développait rapidement dans une situation d'urgence complexe était très réduit : un professionnel du développement sénior était basé à l'ambassade et environ cinq personnes travaillaient sur le Programme au siège de l'ACDI. Par la suite, la dotation en personnel du Programme de l'Afghanistan a affiché des variations significatives : de moins de 10 personnes en 2004-2005 à environ 20-25 employés à temps complet en 2006-2007, et jusqu'à 125 personnes entre 2008 et 2011 ce qui fut suivi d'une rapide contraction, en 2011, à 70 employés pour finalement, retomber à 30 employés en 2013. 

La gestion d'un programme de développement en rapide expansion dans une situation d'urgence complexe a fait naître des défis de ressources humaines spécifiques, en particulier lors de la création de du Groupe de travail de l'ACDI sur l'Afghanistan. Pour diverses raisons, le développement prodigieux à partir de 2007 ne pouvait pas être mené à bien avec les seuls effectifs de l'ACDI. De ce fait, l'intention de faire appel au recrutement externe et de développer un esprit de corps spécial était clairement établi. L'idée fut lancée de mettre sur pied un incubateur de personnel partiellement à l'extérieur de l'ACDI et de recruter des personnes disposant de l'expérience pertinente dans les Balkans ou au Moyen-Orient. Le Groupe de travail de l'ACDI sur l'Afghanistan subissait des pressions considérables afin non seulement de recruter un nombre suffisant de personnel de qualité, mais également de mettre en place des trousses de pré-déploiement, déploiement et post-déploiement, incluant des responsabilités de « devoir de diligence »Note de bas de page 29. Les entrevues ont révélé des divergences d'opinion sur la question de savoir si un nombre suffisant d'employés qualifiés avait été envoyé sur le terrain. L'idée de constituer un organigramme du personnel souple au sein de l'ACDI ou dans les ministères fédéraux afin de recruter des personnes possédant une expertise spécifique dans l'engagement dans les zones de conflit et les États fragiles ne s'est pas matérialisée. Une Unité d'appui au programme canadien (UAP), un arrangement utilisé également dans d'autres pays où sont offerts les programmes de l'ACDI, servait d'yeux et d'oreilles au Programme de l'Afghanistan sur le terrain. Elle a recruté localement des professionnels contractuels et des employés de soutien dans différentes disciplines. L'UAP a été fermée en mars 2014, mais en raison de son importance, un arrangement provisoire a été établi en attendant la mise en place d'un nouveau modèle de Services d'appui sur le terrain du MAECD.

La rotation fréquente du personnel associée à une liberté de circulation réduite a nui à la mémoire institutionnelle; cependant, certains employés clés ont effectué plusieurs rotations à des postes différents au sein du Programme de l'Afghanistan tant au siège ou qu'en Afghanistan, ce qui a favorisé la continuité et a renforcé le rôle du Canada dans le dialogue sur les politiques. Toutefois, cela risque clairement de n'être plus le cas à l'avenir compte tenu de la taille réduite du Programme.

Apprentissage

Il existe de nombreux exemples d'apprentissage et d'amélioration au niveau des projets grâce au suivi et à l'évaluation, aux études et à d'autres moyens. Cela s'applique à tous les mécanismes d'aide et dans une moindre mesure aux agences de l'ONU. On dispose également de preuves d'apprentissage au niveau sectoriel, en particulier en éducation, en santé, en égalité entre les sexes et dans le travail effectué à Kandahar. Des revues des opérations au niveau du Programme ont été réalisées, comme la Revue du programme opérationnel de 2005 à 2009 et un examen sur dossier effectué par la Division de l'évaluation à la fin de 2007 mettent clairement en évidence un suivi des recommandations opérationnelles et dans une moindre mesure, un suivi des recommandations stratégiques.

6. Impact et durabilité - principales constatations

Le modèle d'évaluation stipulait que cette évaluation sommative fournirait des éléments probants des impacts auxquels le Canada a contribué en tant que membre de la communauté internationale.Note de bas de page 30 En comparaison des résultats immédiats et intermédiaires, il est encore plus difficile d'évaluer la mesure dans laquelle les impacts prévus ont été réalisés et leur durabilité, compte tenu du contexte d'insécurité et de fragilité. Les futures évolutions en Afghanistan établiront si les investissements canadiens conduiront à la création de systèmes de prestations de services robustes et équitables et d'un État responsable. En dépit des défis rencontrés en matière de sécurité quasiment tout au long de la période d'évaluation, des graines d'espoir ont été semées; cependant, les résultats sont à la traîne dans certains domaines et les défis de la gouvernance, la durabilité, la croissance inclusive et le financement des frais récurrents subsistent.

6.1 Progrès vers l'atteinte des impacts attendus

Il reste toujours à déterminer si les investissements canadiens ont contribué à la croissance économique, à la gouvernance démocratique, à des systèmes de prestations de services robustes et équitables et à un État responsable. Les risques et les insécurités étaient multiples et il a fallu combler de nombreuses lacunes du système. Les risques liés à ces investissements doivent être acceptés dans le cadre des efforts pour bâtir un pays pacifique et stable; il est possible de les atténuer mais pas d'y échapper.

Des améliorations significatives dans les indicateurs de santé en Afghanistan ont été rapportées au cours de la période d'évaluation, bien que des barrières culturelles maintiennent des obstacles sur le chemin du progrès. Tant la demande que l'offre de services de santé se sont développées avec une rapidité remarquable. Les statistiques sur les services, comme les taux de vaccination, de consultations ambulatoires et d'accouchements encadrés, continuent à s'améliorer même s'ils se situent toujours en deçà des taux comparables dans d'autres pays de la région. Cette rapide évolution est le résultat d'un consensus très précoce entre le gouvernement de transition et trois grands partenaires internationaux, l'Union européenne, le gouvernement américain et la Banque mondiale, sur un modèle de sous-traitance des services de santé, qui n'avait été testé qu'une seule fois auparavant à si grande échelle au CambodgeNote de bas de page 31. Les résultats ont été impressionnants, mais les défis de gouvernance, de durabilité et d'abordabilité demeurent. Même si le Canada n'a pas fait partie des donateurs les plus importants dans le secteur de la santé, il a indéniablement contribué à ces améliorations.

Concernant l'éradication de la polio, la réalité est différente. Le Canada était le principal partisan de l'initiative visant à éradiquer la polio en Afghanistan à compter de 2006 et est devenu la principale agence de financement avec le lancement de son projet de premier plan pour l'éradication de la polio en 2008. Avec l'appui canadien, l'Afghanistan a établi un système extrêmement fonctionnel de confinement de l'infection par le virus de la polio. Tant qu'il n'y aura pas de programme d'éradication efficace dans le pays voisin, le Pakistan et que la couverture vaccinale systématique en Afghanistan restera fragile, ce système de communication, de surveillance et de réponse sera nécessaire afin d'éviter des éclosions de la maladie et de contribuer à l'objectif mondial d'éradication de la poliomyélite.

Dans le secteur de l'éducation, le rapport d'Évaluation nationale des risques et de la vulnérabilité 2011-2012 a signalé des améliorations de tous les indicateurs de l'éducation, notamment l'égalité entre les sexes, bien que le rythme des améliorations ait ralenti. Il est encore prématuré de mesurer les répercussions attendues de la transition des filles des études primaires vers les études secondaires ou de la formation professionnelle et ensuite, vers le marché du travail.  Les filles sont confrontées à différents défis lors de la transition d'un système scolaire vers un autreNote de bas de page 32.

Répercussions inégales du plus grand projet phare, le Programme de solidarité nationale

Selon une évaluation d'impact en 2013, le PSN a remporté de vifs succès dans le parrainage des Conseils de développement communautaire dans l'ensemble du pays, le financement de sous-projets locaux, la promotion de la gouvernance locale, l'autonomisation des femmes et le renforcement de la légitimité de l'État afghan.

L'évaluation présente un bilan positif du rôle du Programme dans l'amélioration de l'accès des villageois aux services de base et aux services d'éducation et de santé, ainsi que dans le renforcement de l'autonomisation des femmes. Toutefois, aucune répercussion du Programme n'est observée dans l'activité économique. Le principal succès du Programme à mi-chemin du cycle – la promotion de la gouvernance locale – a décliné à la fin de la période d'évaluation, engendrant un impact négatif sur la qualité de la gouvernance locale. Le PSN a contribué à accroître durablement l'acceptation de la participation des femmes dans la gouvernance locale et leur participation politique en général. Cependant, aucune preuve solide ne permet d'affirmer que le PSN a modifié les mentalités à l'égard de la participation des femmes dans le secteur économique ou social au sens large.

L'évaluation a constaté que le PSN n'a eu aucune répercussion sur la production générale et les résultats du marketing, ni sur les rendements agricoles, la productivité ou les ventes de récoltes. D'une manière générale, l'étude conclut que les répercussions du PSN sur le bien-être économique semblent avoir été suscitées plutôt par l'injection de subventions globales que par des projets économiques menés à terme, comme des canaux d'irrigation, des routes d'accès ou des ponts. Ce point est corroboré par les conclusions selon lesquelles les projets d'irrigation et de transport à l'échelon des villages financés par le PSN n'ont connu qu'un succès limité.

Des éléments de preuve recueillis dans des études internationalesNote de bas de page 33 suggèrent que l'appui du Canada, ainsi que celui d'autres donateurs, n'a pas encore produit d'impacts visibles en matière de protection réelle des droits de la personne, de développement de la participation démocratique et d'accès élargi des femmes à la prise de décision. Il est clair que le pays est toujours confronté à d'importants défis vis-à-vis des droits de la personne. Avec la venue de l'Afghanistan comme signataire des principaux instruments internationaux portant sur les droits de la personne et de la législation sur l'élimination de la violence faite aux femmes, un cadre juridique a été mis en place , mais des efforts supplémentaires seront nécessaires pour son application. La Commission afghane indépendante des droits de la personne a été renforcée grâce à l'important soutien du Canada et celui d'autres donateurs; cependant, des inquiétudes se profilent quant au maintien de son indépendance et de son objectif.

Le Canada a contribué à la disponibilité accrue des services de microfinancement et d'infrastructure communautaire. Au niveau des projets, il existe des preuves d'amélioration dans le domaine de l'agriculture grâce à l'irrigation, l'introduction de nouvelles cultures, la formation professionnelle ou des services de consultation qui ont généré des emplois et des revenus plus élevés. Toutefois, pour des projets importants tels que le projet de premier plan du barrage Dahla et le programme PSN (voir encadré), ces preuves ne sont pas concluantes. Pour la plupart des projets en croissance économique de l'échantillon, il n'existe pas de preuve évidente d'amélioration des revenus ou des opportunités d'emploi. La croissance économique a été inégale et très peu marquée dans le secteur agricole et les zones rurales où se concentre l'appui du Canada qui ne s'est pas encore traduit par une réduction de la pauvreté à l'échelon macroéconomique.

Les tentatives canadiennes visant à associer le secours, la reconstruction et le développement étaient destinées à produire certains résultats. Pourtant, les résultats de l'aide humanitaire rapportés dépassent rarement le niveau des extrants,Note de bas de page 34 hormis quelques exceptions notables. L'une de ces exceptions concerne le projet des Veuves de Kaboul, qui a permis aux veuves d'accéder à des moyens de subsistance, d'acquérir leur autonomie économique et de renforcer leurs droits et leur participation au niveau communautaire. Néanmoins, il reste généralement difficile d'estimer ou de mesurer les effets à long terme des interventions effectuées au titre de l'aide humanitaire. En Afghanistan, sauver des vies et soulager les souffrances ont été des activités à court terme menées sous la menace permanente de la violence politique et militaire.

Les efforts collectifs des organisations d'action antimines œuvrant en Afghanistan, y compris l'appui du Canada au MAPA, ont permis de diminuer significativement le nombre de victimes des mines. Le nombre mensuel moyen de victimes a baissé de plus de 50 % depuis 2001. Les conseils dispensés aux collectivités rurales et urbaines pour se prémunir contre les dangers des mines terrestres ont contribué à cette baisse. De plus, les terres déminées peuvent servir à produire des cultures qui seront vendues au marché, qui alimenteront des familles ou seront utilisées pour élever du bétail.

La contribution du Canada au renforcement des capacités s'inscrivait dans le cadre des efforts de la communauté internationale.  Durant les premières années d'engagement du Canada, les initiatives de la communauté internationale étaient concentrées sur le renforcement des capacités des ministères nationaux par le biais de l'ARTF et des agences de l'ONU. Différents rapports font état du nombre excessif d'assistants techniques dans différents ministères à cette époque.Note de bas de page 35 Dans ces années-là, les initiatives de renforcement des capacités étaient relativement inexistantes au niveau des provinces et des districts, en raison de la priorité accordée à la construction de l'État national.

Il existe des preuves suffisantes indiquant que les capacités et l'engagement du gouvernement de la République islamique d'Afghanistan se sont améliorés, en dépit de retards indéniables dans certains ministères. L'évaluation de la mise en œuvre des principes de la Déclaration de Paris en AfghanistanNote de bas de page 36 contient des exemples positifs évidents de renforcement des capacités. Le ministère des Finances a joué un rôle moteur dans la gestion des relations avec les donateurs. Dans d'autres secteurs, notamment en santé et en éducation, les capacités se sont développées, même si le gouvernement reste très dépendant de la « seconde fonction publique (second civil service) », composée d'employés afghans rapatriés, bien payés, dont les salaires sont financés par les bailleurs de fonds.

Au départ, le Canada avait axé ses efforts de renforcement des capacités au niveau national, en s'appuyant sur l'ARTF et les Nations Unies. À partir de 2008-2011, l'accent s'est déplacé vers le renforcement des capacités au niveau de la province et des districts de Kandahar. Entre 2011 et 2014, les initiatives de renforcement des capacités étaient directement liées aux secteurs dans lesquels se concentrait l'appui du Canada.

À Kandahar, malgré tous les efforts, on dispose de peu de données probantes indiquant des résultats positifs à long terme suite aux activités de renforcement des capacités. L'appui du Canada était centré sur la rénovation des bâtiments administratifs, la fourniture d'équipements de bureau et la formation du personnel. Le renforcement des capacités nécessite toutefois un engagement sur le long terme. La plupart des autorités provinciales interrogées se souvenaient d'avoir bénéficié d'un appui, mais ne le considéraient pas comme un instrument de développement des capacités structurelles, puisqu'aucun changement ni aucune amélioration dans les systèmes ou les méthodes de travail n'avaient découlé de cet appui. En conséquence, aucune preuve n'a pu être établie d'un quelconque renforcement des capacités des services des ministères provinciaux attribuable à l'aide canadienne. Cette constatation s'applique également dans une large mesure au Projet de rétablissement du système d'irrigation de l'Arghandab. L'Autorité du bassin versant de la rivière Arghandab a été instaurée avec l'appui du projet et le personnel a été formé. Mais son action a été entravée par un budget très minime alloué au fonctionnement et à l'entretien du système d'irrigation. Les intentions du projet d'établir des liens institutionnels entre cette agence et le ministère provincial de l'Agriculture sont restées lettre morte. En outre, les associations d'utilisateurs de l'eau mises en place dans le cadre du projet n'existent plus. Cette situation peut s'expliquer à la fois par la structure gouvernementale centralisée qui ne permettait pas de transférer des fonds supplémentaires aux provinces, mais aussi par le fait que les projets financés par le Canada étaient limités dans le temps.

Enfin, un dernier aspect important concerne les capacités des ONG locales. Le Programme de l'Afghanistan reconnaît qu'il ne dispose que d'une expérience relativement restreinte sur ce point dans ce contexte, et qu'il n'a que très peu investi à ce niveau. Toutefois, le Programme a aidé des ONG locales au travers le financement de certaines ONG internationales et l'utilisation des fonds locaux, avec des résultats à court terme prometteurs. Le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes, qui soutient des organisations de femmes, a impliqué des organisations locales dans le but de stimuler la prise en charge locale, mais toutes les opportunités de renforcer des partenariats institutionnels plus larges n'ont pas été saisies, au détriment de la durabilité. Généralement, l'appui aux ONG locales est resté trop court et trop limité pour générer des résultats durables à long terme. Les fonds locaux canadiens de développement n'existent plus, mais l'appui aux ONG locales par le biais des ONG internationales et les organisations des Nations Unies se poursuit.Note de bas de page 37

Généralement, un nombre limité d'évaluations institutionnelles ont été menées pour évaluer objectivement les capacités des ministères et des autres organismes afghans, et ce travail dépassait le cadre de la présente évaluation. À cela s'ajoutent d'indéniables problèmes de durabilité relatifs à la situation politique, économique et sécuritaire du pays.

6.2 Impacts imprévus

Il est difficile de mesurer les répercussions imprévues et de déterminer leurs liens directs avec des projets ou des programmes spécifiques. En conséquence, il n'est pas possible d'attribuer des répercussions imprévues aux initiatives de développement du Canada en particulier.

On dispose de peu de preuves solides sur les répercussions imprévues, qu'elles soient positives ou négatives, et l'analyse se base essentiellement sur des perceptions. Les optimistes, d'un côté, voient des signes de répercussions positives dans de nombreux domaines de la société et sont convaincus que ceux-ci vont encore se renforcer. Les esprits critiques, quant à eux, mettent l'accent sur les aspects négatifs, en pointant l'insécurité permanente, la production croissante de pavot et la déception grandissante de la jeunesse afghane, qu'ils voient comme des conséquences involontaires de l'appui international. La Banque mondiale, par exemple, a noté que les flux financiers de l'aide étaient devenus des sources de rente, des instruments de népotisme et de pouvoir politique, exacerbant parfois involontairement les conflits et les griefs entre différents groupes. Il est nécessaire de mener davantage d'évaluations d'impact pour mieux appréhender les répercussions involontaires et imprévues.

Dans le domaine de l'éducation communautaire, une évaluation du Programme d'éducation des filles mis en place par le BRAC évoque des « résultats cachés » positifs qui ne font pas l'objet d'un suivi : « Cette expérience d'éducation communautaire devrait avoir des résultats significatifs en termes de développement, même pour les filles qui ne poursuivront pas leurs études dans des établissements officiels ou qui décrochent rapidement. Le fait de savoir lire, écrire et compter et d'avoir passé quelques années dans un environnement d'apprentissage structuré loin de leur foyer aura certainement des conséquences sur la place de ces jeunes femmes dans leur foyer et au sein du village. Ces conséquences constituent les résultats cachés. »

Le développement du secteur de la santé a impliqué les communautés et a contribué à renforcer la confiance dans le système public. Il s'agit là d'effets collatéraux qui ne sont pas totalement involontaires, mais qui font partie des motivations de l'investissement dans le secteur. Par exemple, quand un groupe de femmes volontaires pour une campagne de vaccination à Jalalabad a expliqué à l'équipe d'évaluation qu'elles participaient à la campagne parce que cela leur permettait de contribuer et interagir avec la communauté, elles ne parlaient pas de l'éradication de la polio, mais plutôt d'une opportunité de surmonter la discrimination.

Malgré la mise en place de fondations saines pour la constitution d'un secteur du microfinancement au travers du Mécanisme de microfinancement et de soutien en Afghanistan (MISFA), le secteur a expérimenté une sévère contraction à partir de 2008 avec une baisse importante du nombre d'institutions de microfinancement et de prêteurs, avant de se stabiliser ultérieurement à un niveau plus bas. La croissance rapide des clients entre 2006 et 2008 s'est faite aux dépens de la diligence raisonnable dans les prêts, le respect des procédures de contrôle et la surveillance interne du rendement. Les donateurs ont échoué collectivement à investir dans des structures de gouvernance et des systèmes de contrôle interne adéquats pour ce secteur. En injectant toujours davantage d'argent dans le système, ils ont en fait contribué à le faire revenir à des proportions plus réalistes à partir de mi-2008. Dans ce processus, des millions de dollars se sont évaporés avec la disparition de nombreuses institutions de microfinancement.Note de bas de page 38 Le Canada a surtout investi dans le microfinancement avant 2008, mais a continué à débourser des fonds à cet effet ultérieurement. De nouvelles activités ont pris le devant et les réunions du MISFA n'ont plus fait l'objet de suivi ou de comptes-rendus avec pour conséquence, l'impossibilité de tirer des leçons de l'expérience.

Les acteurs non gouvernementaux estimaient que l'aide humanitaire et au développement n'était pas neutre, et leur hostilité croissante s'est traduite par un accès de plus en plus réduit à de nombreuses régions du pays pour les organisations humanitaires et de développement. On a aussi assisté depuis 2006 à une hausse du nombre d'attaques dirigées contre des travailleurs humanitaires et des agents en développement. Tous ces faits peuvent être vus comme des répercussions imprévues. Il semble que la scène humanitaire ait été affectée par la politisation et la militarisation de l'aide ; les raisons possibles de cette situation sont évoquées à la section 6.3.

La mauvaise qualité des infrastructures financées par l'aide, en particulier à l'échelon communautaire, a été rapportée dans les évaluations du programme PSN et la médiocrité des écoles PAQE, y compris à Kandahar, a souvent été mentionnée à divers moments. Les problèmes de qualité de certaines nouvelles infrastructures résultent de plusieurs facteurs, y compris les capacités limitées des entreprises de construction, le manque de surveillance ou la corruption. La mauvaise qualité des infrastructures peut engendrer dans la population une perception négative de la capacité du gouvernement à fournir des services à la population.

Des études approfondies menées par le Feinstein Center dans cinq provinces d'Afghanistan (Balkh, Faryab, Helmand, Paktia et Uruzgan, où le Canada n'a pas mené de programmation directe),Note de bas de page 39 ont conclu que les projets de développement étaient souvent décrits négativement par les Afghans. Le sentiment que l'aide était mal utilisée et détournée a nourri la méfiance croissante de la population à l'égard du gouvernement et des agences humanitaires. Les auteurs précisent toutefois qu'il est possible qu'une étude fondée sur des perceptions brosse un tableau plus négatif que nécessaire de l'aide au développement.Note de bas de page 40 Cela étant, les principales réclamations concernaient les insuffisances des projets, tant en termes de quantité (pas assez) que de qualité (projets inappropriés ou incorrectement mis en œuvre), les inégalités dans la distribution géographique et politique, et surtout la corruption massive, en particulier pour les projets accompagnés de multiples niveaux de sous-traitance. Les écarts entre les régions, les secteurs et les projets sont énormes. En raison de la difficulté à mener une enquête sur les bénéficiaires directs de l'aide canadienne, il est pratiquement impossible d'évaluer la mesure dans laquelle ces réclamations concernent aussi l'appui du Canada. Concernant le projet phare du barrage Dahla, l'une des leçons à retenir est que des attentes trop élevées peuvent s'avérer néfastes, car une grande partie de la population espérait que le barrage serait plus haut et créerait 100 000 emplois. Les espoirs déçus ont engendrés un sentiment de frustration, en dépit des initiatives de communication entreprises pour ajuster les objectifs du projet au fil du temps.

La corruption généralisée constitue une autre répercussion imprévue de l'afflux important de fonds des donateurs dans le pays. Bien que les bailleurs de fonds fassent preuve de vigilance pour gérer et limiter les risques fiduciaires des projets, ils ne peuvent éviter les problèmes plus larges liés à la corruption. Le suivi des dépenses depuis le niveau central jusqu'au niveau des communautés s'est avéré très difficile à effectuer. Malgré les nombreuses mesures d'atténuation des risques, dont des audits, un immense fossé subsiste entre, d'une part, les accusations de corruption à l'échelon communautaire – confirmées par des indices – et l'absence de preuves de corruption sur des projets et des programmes précis d'autre part. Le Programme de l'Afghanistan a fait remarquer que l'atténuation du risque potentiel de corruption est l'une des raisons pour lesquelles le montant de l'appui budgétaire est resté limité. Les partenaires ont aussi été sélectionnés avec le plus grand soin en fonction de leurs capacités à fournir des services efficaces.

Contribuer à créer un Afghanistan plus stable fait partie de l'objectif général de l'aide au développement canadienne, mais cela pose des questions fondamentales concernant l'approche à adopter. D'une part, selon le Feinstein Center, la théorie de la stabilisation accorde une grande importance aux vecteurs socioéconomiques du conflit, notamment la pauvreté, l'analphabétisme et l'absence de services sociaux, et préconise par conséquent des solutions socioéconomiques. Les recherches démontrent toutefois que les causes de l'insécurité sont variées et inextricablement liées. D'autre part, la plupart des initiatives de développement n'ont pas pris en compte les éléments moteurs du conflit, notamment les revendications liées à des problèmes politiques ou identitaires. Les études ont trouvé davantage de preuves des effets déstabilisants de l'aide que de ses effets stabilisateurs, surtout dans les zones les moins sécuritaires où la tendance à dépenser des sommes importantes d'argent rapidement est la plus marquée. Ces rapports aboutissent à la conclusion que les projets d'aide n'ont souvent pas permis de traiter les causes profondes du conflit et ont, dans certains cas, envenimé la situation en distribuant des ressources revendiquées par des groupes rivaux.Note de bas de page 41

6.3 Le travail de développement dans une zone de confit

L'engagement de l'ACDI à Kandahar était directement lié à la décision de donner au Canada la direction de l'Équipe de reconstruction provinciale dans cette province à partir d'août 2005, une période où la situation sécuritaire a commencé à se détériorer rapidement. Malgré une nouvelle stratégie de développement pour 2006-2008 dans laquelle la stabilisation à Kandahar occupait une place centrale, le lancement du Programme de l'Afghanistan à Kandahar a pris du temps. Cette lenteur s'explique par une variété de facteurs, à la fois opérationnels – manque de connaissances de l'environnement, de personnel sur le terrain et de liberté de mouvement – et stratégiques, comme les différences fondamentales de points de vue sur le rôle d'un programme de développement mené en collaboration avec les militaires dans un environnement de conflit. En 2007, l'ACDI subissait des pressions l'incitant à renforcer son engagement à Kandahar et à débourser les fonds supplémentaires alloués au Programme de l'Afghanistan. De violentes critiques externes sur l'engagement de l'ACDI à Kandahar ont également émergé à cette époque. En réponse, l'ACDI a constitué le Groupe de travail de l'ACDI sur l'Afghanistan en 2007 et a envoyé des effectifs supplémentaires à Kandahar. Le Programme d'initiatives locales à Kandahar (KLIP) a également été créé en avril 2007 pour financer des initiatives locales.

La question cruciale sous-jacente à cette époque était de savoir si le développement était possible dans une zone de conflit. Quand le Groupe de travail de l'ACDI sur l'Afghanistan a été obligé de s'étendre rapidement, le temps a manqué pour définir des stratégies de développement appropriées puisque le cadre stratégique était déjà en place, fondé sur une approche de stabilisation. Des efforts communs ont été entrepris à Kandahar pour développer un modèle avancé de stabilisation destiné à procurer des résultats pour la population. La connaissance de la situation, et notamment la compréhension du contexte local, constituait la première étape de cette approche. Le but était de relier des projets militaires à court terme et à impact rapide à des activités de développement durable à long terme à tous les niveaux. Les entrevues et les leçons apprises indiquent que la compréhension de l'économie politique des districts et de la province s'est améliorée au fil du temps, mais des différences fondamentales de points de vue subsistaient concernant l'approche la plus appropriée pour atteindre les objectifs de développement à long terme. L'hypothèse sous-jacente était que la fourniture de services et les avantages du développement tendraient à diminuer la propension de la population à soutenir l'insurrection. Cette démarche accordait peu d'attention à la prise en compte des revendications de la population et au traitement des vecteurs du conflit, lesquels sont identifiés dans la recherche comme étant des facteurs essentiels pour obtenir un changement positif durable. 

La compréhension réciproque et la coopération se sont indéniablement développées entre les personnels civils et militaires sur le terrain à Kandahar. Si les civils basés à Kandahar avaient l'impression d'œuvrer au sein d'une bulle en contact direct avec le siège à Ottawa, le personnel de l'ambassade à Kaboul s'efforçait d'établir des liaisons entre les activités de développement à Kandahar et le niveau national. Kandahar a constitué un site de test important pour la décentralisation des programmes à l'échelon de la province et des districts.

Le programme de développement a été confronté à plusieurs défis fondamentaux à Kandahar. Le premier concernait l'équilibre nécessaire entre le renforcement des capacités des autorités provinciales et de district et de la société civile d'une part, et la fourniture immédiate de services à la population d'autre part. La forte centralisation de la structure de gouvernance en Afghanistan renforçait encore cette tension. L'initiative de décentralisation des programmes nationaux offrait une opportunité unique de gérer le problème de ce « milieu manquant » dans la structure de gouvernance. Le Canada, y compris l'ACDI, était conscient de l'existence de ce « milieu manquant », comme l'indique une entrevue avec le représentant du Canada à Kandahar en 2008: « La gouvernance et la détermination des moyens de faire évoluer la gouvernance ont également été des défis. Comment faire fonctionner des systèmes de gouvernance? Comment aider Kaboul à établir des liens avec ses provinces? Et enfin, comment relier la province au niveau inférieur des districts? » Une attention considérable a été accordée au renforcement des capacités du gouvernement à différents échelons et au renforcement des liens entre ces échelons. Toutefois, l'exercice de leçons apprises de 2011 a fait ressortir l'insuffisance des efforts destinés à aider le gouvernement à diriger et à réellement comprendre les besoins au niveau local.

Ceci amène un autre défi important concernant la mise en œuvre accélérée des projets et le renforcement de la prise en charge locale. Des instruments destinés à comprendre le contexte local, y compris les vecteurs du conflit, ont été élaborés à cette période et utilisés à cette fin. Cela s'est reflété dans les différents niveaux de compréhension sectorielle. La croissance économique est devenue l'axe central de la stratégie de stabilisation et une approche innovatrice de la chaîne de valeur agricole a été développée en se basant sur une évaluation précise des principaux goulets d'étranglement qui freinaient la croissance économique, dont la production du pavot. Le développement de stratégies de subsistance alternatives et la diversification de l'agriculture ont constitué des éléments importants. Toutefois, pour diverses raisons, incluant le manque de sécurité et de personnel qualifié, la rareté des données concernant les autres enjeux sectoriels, s'est traduit par une mise en œuvre sporadique et peu fructueuse du projet.

Un autre défi persistant concernait la fourniture de l'aide humanitaire dans une situation d'urgence complexe avec un conflit militaire actif, où les principaux pays donateurs étaient impliqués dans le conflit. Ce défi comporte plusieurs volets. En premier lieu, les forces militaires désiraient vivement collaborer avec les acteurs en développement et en aide humanitaire dans le cadre de leurs stratégies anti-insurrectionnelles (COIN) et de stabilisation. Deuxièmement, certains considéraient que la politisation de l'aide, y compris l'aide humanitaire, dans le contexte des approches 3D (Défense, Diplomatie et Développement) et pangouvernementale affectait la neutralité de l'aide humanitaire et de développement; et troisièmement, un facteur plus classique de confusion était lié au chevauchement de l'aide humanitaire et de l'assistance au développement. Bien que l'ACDI et d'autres donateurs aient introduit le concept international de « liens entre les secours, la reconstruction et le développement » pour rapprocher l'aide humanitaire au développement, en pratique de nombreuses brèches restaient à combler. Les acteurs humanitaires et non humanitaires impliqués dans le Programme de l'Afghanistan étaient conscients de ces tensions. Le Plan d'action pour Kandahar indiquait que « les projets ne vont pas compromettre les efforts humanitaires ni empêcher les engagements futurs des intervenants non militaires en faveur de la stabilisation et du développement ». Le Programme de l'Afghanistan a invité les partenaires humanitaires stratégiques à concentrer une partie de leurs activités dans la province de Kandahar et à accorder davantage de priorité à Kandahar par du financement supplémentaire. La réaction des acteurs humanitaires a été partagée. Des documents internes et des entrevues ont confirmé que l'aide humanitaire à Kandahar exigeait une forme de collaboration avec les forces militaires, canadiennes ou autres, tout en respectant l'indépendance des partenaires humanitaires, un équilibre jugé délicat qui a amené un certain « flou » entre les lignes. La politisation et la militarisation de l'assistance humanitaire ont entraîné la réduction de la marge de manœuvre humanitaire en Afghanistan, et les intervenants humanitaires n'ont pas réussi à sécuriser l'accès à toutes les régions du pays.

6.4 Durabilité

Environnement politique et institutionnel favorable

La poursuite des avantages générés par les investissements de développement du Canada dépend en grande partie de la manière dont le processus de transition se déroulera. En 2014 et 2015, les étapes clés de la transition seront liées aux élections, à la poursuite du retrait des troupes internationales et à la probable baisse globale du financement du développement. Ces étapes s'accompagnent de risques indéniables et différents scénarios peuvent être envisagés. Il est possible d'identifier des facteurs spécifiques qui vont encourager ou freiner la durabilité dans les différents secteurs auxquels le Canada a apporté son appui.

En matière d'éducation, le Canada a aidé le ministère de l'Éducation à mettre en place des politiques solides, appropriées, offrant une orientation claire – voire très ambitieuse – pour le secteur. Cependant, la politique d'éducation communautaire et les politiques de la choura doivent être plus solides et plus claires, et inclure une vision du suivi et de la mesure de l'apprentissage. L'excès d'assistance technique et d'autres appuis externes au ministère de l'Éducation est reconnu comme contraire à la durabilité. Il s'agit là d'une préoccupation grave exprimée dans nombre d'entrevues – la crainte de la création d'un secteur éducatif parallèle et de l'absence d'une véritable fonction publique afghane.

La collaboration entre le gouvernement afghan et la communauté internationale des bailleurs de fonds dans le secteur de la santé a été exemplaire, ce qui explique, entre autres, le degré très impressionnant de développement du secteur sur une période relativement courte, soit dix ans. La poursuite du renforcement des capacités du ministère de la Santé publique, prévue pour 2014 au titre du Programme d'amélioration du système pour l'action en santé pendant la transition de l'ARTF, devrait permettre de continuer à progresser dans cette direction. Il faut toutefois être conscient que le gouvernement ne contrôle pas l'intégralité du territoire national. Après le retrait complet des forces militaires étrangères, il est à craindre que le contrôle du gouvernement aille en se réduisant plutôt qu'en s'étendant. Tout programme visant à renforcer un système est confronté aux risques inhérents à l'action dans un pays politiquement fragile. Dans son évaluation du Programme de l'Afghanistan pour la période 2010-2011, la Banque mondiale concluait que « sans institutions viables au niveau des districts et des provinces, l'investissement dans les organisations communautaires à l'échelon des villages risque de ne pas être durable, en dépit des bénéfices substantiels des projets ».

Un autre facteur à prendre en compte dans l'examen de la durabilité concerne le fonctionnement et l'entretien des projets d'infrastructure communautaire. Sur un échantillon de 100 projets PSN dans plusieurs provinces, 56 % des projets se sont avérés être en mauvais état et 14 % n'étaient plus fonctionnels.Note de bas de page 42 Les recherches ont mis à jour une relation inverse entre l'état et l'utilisation d'un sous-projet et l'attention portée au fonctionnement et à l'entretien. Une autre constatation a noté que l'entretien de certains projets, notamment des réseaux d'approvisionnement en eau et des voies tertiaires, est tout simplement trop coûteux pour la plupart des communautés.

L'évaluation de la probabilité d'avantages à long terme découlant des interventions appuyées par l'ACDI dans le domaine des droits de la personne et de la démocratisation met en évidence d'indéniables défis. Les capacités institutionnelles ont été renforcées, comme illustré la section des résultats – la CAIDP et les organisations de femmes sont devenues plus fortes. Pourtant, l'environnement politique ne semble pas très favorable à la poursuite de ces améliorations en l'absence d'appui externe. Le processus controversé de nomination des nouveaux Commissaires aux droits humains met en évidence un net recul. L'environnement politique en général est devenu plus difficile pour les droits de la personne, comme en témoignent les tentatives permanentes de certains partis politiques d'introduire des modifications régressives à la législation (p. ex. sur la loi pour l'élimination de la violence contre les femmes ou le code criminel relatif à la lapidation). En outre, la dernière loi électorale a aussi réduit le nombre de sièges réservés aux femmes dans les assemblées provinciales, soit du quart des sièges au cinquième des sièges.

Le Canada a tenté dans une certaine mesure de promouvoir la prise en charge locale, mais très peu de liens institutionnels ont été établis entre les ONG locales bénéficiant des fonds locaux et leurs homologues gouvernementaux. Ce fut le cas des ONG appuyées par le Fonds de soutien ponctuel pour l'avancement des femmes et le ministère de la Condition féminine aux niveaux national et provincial. Le financement par le Fonds a été considéré comme une entrave à la durabilité, la synergie et la coordination. Les opportunités d'améliorer la durabilité en reliant ces projets à l'institution publique responsable et en les intégrant à un cadre institutionnel plus large n'ont pas été exploitées. Il est ressorti des groupes de discussion et des entrevues que les organisations bénéficiaires s'attendaient à recevoir en permanence des fonds des donateurs.

Un autre facteur à prendre en considération pour évaluer la durabilité des résultats de la programmation de l'ACDI relative aux droits de la personne se rapporte à la sécurité. Les sections de défense des droits des femmes de la CAIDP, par exemple, ont rencontré des difficultés pour mener leurs activités dans des provinces comme celle de Kandahar et convaincre des agents qualifiés d'y travailler en raison des problèmes de sécurité. De plus, la durabilité des résultats obtenus par les projets d'éducation civique et de participation électorale des femmes est liée, en partie du moins, à l'existence de conditions de sécurité minimales permettant aux femmes d'exercer un rôle politique. Le soutien aux droits des femmes et le rôle dominant des hommes et des dirigeants religieux constituent un autre facteur crucial pour la stabilité de la programmation. Les enquêtes montrent que les hommes sont moins enclins que les femmes à reconnaître la légitimité de l'engagement civique et de l'activité économique des femmes.

Durabilité financière

Pendant une certaine période, la durabilité financière n'a pas constitué une préoccupation majeure pour le gouvernement afghan et la communauté internationale. Toutefois, depuis le lancement du débat sur la transition visant à intensifier la prise en charge afghane et en raison de la baisse de l'aide internationale, la question est devenue prioritaire, comme en témoignent les publications de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international. La section 4 de l'Accord-cadre de responsabilisation mutuelle de Tokyo s'intéresse aux recettes du gouvernement, à l'exécution du budget et à la lutte contre la corruption, par exemple.

Dans le domaine de l'éducation, le travail entrepris par le ministère de l'Éducation pour obtenir un financement du Partenariat mondial pour l'éducation (GPE), avec l'appui du Canada et d'autres donateurs, peut être considéré comme un véritable succès en matière de planification pour l'obtention de fonds à l'avenir. Cela démontre de fortes capacités de planification et de leadership de la part du ministère. Mais en dehors de cela, on dispose de peu de preuves de planification pour faire face à la réduction des flux de l'aide dans les prochaines années.

Le programme national prioritaire de santé du ministère de la Santé publique évalue à 255 millions de dollars américains le déficit de financement pour les trois prochaines années.Note de bas de page 43 L'initiative pour l'éradication de la polio prévoit un déficit de 112 millions de dollars américains sur la même période.Note de bas de page 44 Des déficits d'amplitude similaire sont annoncés par d'autres programmes, dont le programme de contrôle de la tuberculose qui, selon les entrevues, va être confronté à un déficit majeur de financement lorsque l'appui de l'ACDI prendra fin en mars 2014. Le développement du secteur de la santé en Afghanistan dépend fortement du financement international et exige d'importantes ressources. Toute nouvelle source de fonds potentielle sera rapidement absorbée par l'un des nombreux trous budgétaires des programmes.

Un nombre très limité de sources de financement a été identifié pour poursuivre les résultats de développement accomplis par le Programme de l'Afghanistan lorsque l'appui du Canada (et celui des donateurs en général) prendra fin. En 2013-2014, plus de dix ans après son lancement, le Programme a entrepris de mener une série d'études en vue d'élaborer un modèle plus durable, mais le temps manque pour tester et institutionnaliser un modèle alternatif.

6.5 Durabilité des résultats de développement à Kandahar

Le gouvernement canadien a rendu compte de son engagement en Afghanistan entre 2008 et 2012, en se concentrant spécialement sur Kandahar. Un système très détaillé de suivi et d'établissement de rapports a été établi en vue d'informer le public canadien et ces rapports contiennent un nombre significatif de données sur les résultats au niveau des extrants. Diverses initiatives internes ont également été tentées pour recueillir des données au-delà du niveau des extrants. 

Projet de premier plan : 50 écoles à Kandahar

Le programme PAQE rapporte que la construction de 38 écoles est terminée et que 13 écoles sont en cours de construction en juillet 2011. Parmi ces 51 écoles PAQE, 26 étaient localisées dans la ville de Kandahar. Selon l'UNICEF en 2013, 17 écoles ont été construites à Kandahar avec l'appui de l'ACDI. Quelques écoles ont aussi été construites par des ONG. Cela revient donc, même avec une double comptabilisation, à un nombre total de 64 écoles, un chiffre bien supérieur à l'objectif ciblé de 50 écoles.

Pourtant, les rapports de suivi, les visites sur le terrain de l'équipe d'évaluation et les visites des journalistes dans plusieurs écoles de Kandahar mettent en évidence de fréquents problèmes de construction. Dans d'autres provinces également, les écoles PAQE ont rencontré des problèmes de construction que PAQE et le ministère de l'Éducation ont essayé de résoudre. Cela signifie que le problème de la qualité des constructions n'est pas spécifique à Kandahar. Il semble aussi qu'en raison de l'insécurité, certaines écoles dans les zones rurales ne fonctionnent pas.

Il est indéniable que la construction de ces écoles a fait augmenter le nombre de garçons et de filles scolarisés, même si l'on ne dispose pas de chiffres fiables sur les taux d'inscription. Des rapports de suivi ont été produits pour les projets de l'UNICEF et des ONG ainsi que pour une ou quelques écoles PAQE. Mais il n'existe pas de rapport de suivi spécifique pour les écoles PAQE à Kandahar, car l'ARTF ne permettait pas l'affectation géographique.

De bons extrants ont été obtenus à Kandahar, avec, entre autres, la construction de centaines d'infrastructures communautaires, l'exécution de campagnes de vaccination contre la poliomyélite, la construction de plus de 50 écoles et la remise en état de systèmes d'irrigation. Mais la qualité de certains extrants, notamment la construction de certaines écoles, était médiocre. Les nombreux extrants positifs pourraient être considérés comme une base solide pour obtenir des résultats de développement à long terme. Dans la ville de Kandahar, en particulier, des résultats positifs ont été observés, en lien avec l'amélioration de l'accès à l'éducation et aux services de santé pour les filles, les garçons, les femmes et les hommes. Toutefois, quelques années après le départ des Canadiens de Kandahar, peu de données témoignent de résultats positifs en termes d'emplois supplémentaires, de meilleures opportunités de revenus ou d'une amélioration de la qualité des services en dehors des secteurs de la santé et de l'éducation. En réalité, on constate des signes de répercussions négatives potentielles avec l'augmentation rapide d'une jeunesse éduquée mais sans emploi, qui, notamment dans la ville de Kandahar, se tourne vers la drogue (les rapports indiquent une hausse rapide du nombre de toxicomanes dans la ville) ou qui prend le parti de l'insurrection.

Concernant les répercussions sur l'égalité entre les sexes, quelques preuves établissent que l'accès des femmes aux services d'éducation et de santé s'est amélioré. Pourtant, Kandahar et d'autres provinces du Sud restent très en retard par rapport à nombre d'autres provinces, en particulier en matière d'égalité entre les sexes; aucune preuve n'indique que les femmes ont davantage accès aux prises de décision ou aux ressources, ou que leurs droits sont mieux protégés, ce qui prendra de toute façon des années.

Si la sécurité se renforce, d'autres répercussions positives pourront émerger, mais il faudra sans doute des appuis complémentaires pour y parvenir. On constate certes des évolutions positives à l'échelon communautaire, résultant de l'amélioration des infrastructures physiques et du renforcement des organisations communautaires, mais on distingue aussi clairement des signes de frustration et de colère en dépit de la poursuite de quelques activités de développement. La corruption endémique est à l'évidence un facteur limitant pour la durabilité des résultats à long terme.

Aucune donnée probante n'indique une amélioration suffisante des capacités des autorités provinciales et de district pour permettre la mise en place d'un environnement politique et institutionnel favorable à la pérennisation des résultats accomplis. Le besoin d'« afghaniser » les activités des projets avait été reconnu dès le départ, mais a été entravé par les tiraillements évoqués plus haut entre le temps nécessaire pour la prise en charge locale des projets et l'obligation de montrer rapidement des résultats. Le Programme d'initiatives locales à Kandahar a fourni une excellente et innovante occasion de renforcer la prise en charge locale, ce qui est illustrée par le nombre d'ONG locales ayant pu mettre en œuvre des projets. Mais seules deux des sept ONG ayant entrepris des projets d'initiatives locales à Kandahar qui ont été suivis par les évaluateurs sont restés en activité. En raison de la courte durée de mise en œuvre des projets, la prise en charge des ONG locales n'a pu être renforcée que de manière limitée. Cette constatation s'applique non seulement au Programme d'initiatives locales à Kandahar, mais aussi aux autres projets des ONG.

Les théories COIN/de stabilisation adaptées sur le terrain étaient axées sur les étapes de « construction », d'« établissement » et si possible de « transition » en vue d'atteindre des résultats de développement durables. Mais les défis liés à la durabilité dans cet environnement complexe n'ont pas été suffisamment analysés. La stabilisation était supposée établir un environnement favorable pour un développement durable, mais l'exercice de leçons apprises montre qu'il manquait des éléments. L'hypothèse implicite était que le retrait des militaires serait suivi par la réalisation des résultats de développement et mènerait automatiquement à une sortie du Canada. Ce n'est qu'en 2011 que les stratégies de sortie ont commencé à être examinées. Les personnes interrogées ont déclaré qu'aucune autre option pour poursuivre l'engagement du Canada dans le développement de Kandahar n'avait été explorée. À partir de 2010, l'attention s'est concentrée sur les moyens de mettre fin à la collaboration et de passer le relais aux États-Unis, conformément à l'accord politique conclu. Une stratégie pragmatique de sortie fut finalement élaborée et était composée de plusieurs éléments dont : i) aucune clôture prématurée des projets et ii) la passation à USAID et la possibilité de préparer une stratégie de développement économique binationale. Concrètement, après le retrait canadien de Kandahar, USAID a poursuivi ses propres priorités, distinctes de celles ciblées précédemment par le Canada. Les changements fréquents des employés américains sur le terrain ont empêché de constituer une mémoire institutionnelle permettant de faire survivre l'héritage de la stratégie canadienne.

Beaucoup de personnes interrogées considéraient que cette stratégie de sortie avait manqué de clairvoyance et que, vu l'amplitude des investissements canadiens à Kandahar, d'autres alternatives auraient dû être explorées, à l'instar de ce qui avait été fait par d'autres donateurs bilatéraux.  Si les Pays-Bas ont appliqué une démarche similaire à celle du Canada en mettant un terme à toute leur aide au développement à Uruzgan, le Royaume-Uni, l'Allemagne et la Norvège ont continué à fournir une aide au développement aux provinces dans lesquels ils œuvraient afin d'obtenir des résultats durables en 2014 et au-delà.

7. Conclusions, leçons et recommandations

Le Programme canadien de développement en Afghanistan a fait partie de l'engagement sans précédent de la communauté internationale en Afghanistan après 2001. Tout au long des trois grandes phases d'activités de développement couvertes par cette évaluation (2004 à 2007, 2008 à 2011 et 2011 à 2013), l'Afghanistan a conservé un contexte difficile où il est ardu de travailler étant donné l'environnement sécuritaire en évolution. Malgré ces défis, le Canada avec d'autres donateurs ont contribué à des réalisations dans divers secteurs et il y a des leçons à tirer de ce travail dans un environnement fragile et affecté par un conflit.

7.1 Conclusions

  1. Le Programme canadien de développement en Afghanistan était caractérisé d'une part par la continuité de son engagement et, d'autre part, par des changements clairs de stratégie et de priorité au cours de la période 2004-2013. La priorité initiale portant sur le renforcement de l'État au niveau national entre 2004 et 2007 a évolué vers une concentration des efforts à la stabilisation de Kandahar de 2008 à 2011, puis, après 2011, vers un programme axé sur l'aide humanitaire, le secteur social et l'égalité entre les sexes.
  2. Le Canada a été reconnu comme un partenaire majeur du développement en Afghanistan et a participé effectivement, en tant que membre de la communauté internationale, au dialogue sur les politiques avec le gouvernement afghan dans le but de renforcer les accords et les principes internationaux relatifs à l'efficacité de l'aide et à l'engagement dans les États fragiles. Toutefois, pour diverses raisons, le Canada a fourni une proportion relativement faible de son aide sous forme d'appui budgétaire (environ 30 % dans les dernières années) et n'a pas atteint l'objectif de 50 % de l'appui budgétaire fixé en 2010. Les prises de décision à cet égard ont manqué de clarté et de transparence.
  3. Le Programme de l'Afghanistan est clairement aligné sur les priorités du gouvernement canadien, mais toutes les priorités stratégiques n'ont pas été abordées avec des financements élevés. Ce qui fut le cas de la priorité sur Kandahar, où de sérieux problèmes se sont posés en ce qui concerne la capacité d'absorption à l'échelon provincial, mais aussi concernant l'égalité entre les sexes qui était une priorité majeure dans le dialogue sur les politiques, mais qui ne fut pas prise en compte dans au moins 50 % des projets.
  4. Le Programme de l'Afghanistan a développé des approches pertinentes pour évaluer les immenses besoins humanitaires et de développement dans tous les secteurs prioritaires. Toutefois, les évaluations des besoins qui avaient été menées avaient des limites et les analyses du conflit utilisées ne permettaient pas de pleinement appréhender les vecteurs du conflit et les revendications limitant ainsi, le rendement global du développement.
  5. Avec les autres donateurs, le Canada a contribué à des résultats à court terme impressionnants dans de nombreux domaines, notamment la construction et la réhabilitation de milliers d'écoles et l'augmentation du taux de scolarisation, plus particulièrement celui des filles, l'amélioration de l'accès aux soins de santé, la construction d'infrastructures communautaires, la distribution de nourriture à des millions de personnes et le soutien apporté à la Commission afghane indépendante des droits de la personne ainsi qu'aux organisations de femmes. Dans les domaines de l'éducation et la santé ainsi que dans l'action antimines, des résultats à long terme ont été obtenus par la hausse de l'accès et de l'utilisation des services de soins et d'éducation et grâce au déminage des terres. Cependant, en matière de croissance économique, de droits de la personne et de gouvernance, peu de changements positifs ont été constatés au-delà des projets. Les enjeux de distribution et d'équité n'ont pas été résolus. Les résultats des efforts relatifs à l'égalité entre les sexes sont principalement concentrés au niveau social, avec l'amélioration de l'accès aux services. Peu d'améliorations réelles ont été constatées sur le plan de l'application des droits de la personne aux femmes et de leur rôle dans les prises de décision, reconnaissant que de tels changements sociétaux s'étalent sur des périodes plus longues. 
  6. Le Canada a contribué au renforcement des capacités au niveau national. Cependant, plusieurs occasions manquées apparaissent clairement, particulièrement dans le travail effectué pour renforcer la gouvernance infranationale et établir des relations appropriées avec le gouvernement national.
  7. La mise en œuvre du Programme de développement à Kandahar a démontré que le développement à long terme ne pouvait pas être réalisé en se basant sur des stratégies de mise en œuvre à court terme lesquelles accélèrent considérablement la mise en œuvre du projet, mais échouent à garantir des résultats de développement à long terme et durable.
  8. Le Programme de l'Afghanistan a abordé quelques considérations d'efficience au niveau des projets et des partenaires de mise en œuvre, mais des enjeux majeurs d'efficience ont affecté le rendement global du Programme comme, par exemple, la mobilité des équipes dans un contexte de conflits, la rotation et la centralisation des prises de décision ont seulement été résolus entre 2008 et 2011, à partir de la mise en œuvre de l'approche pangouvernementale.
  9. Le Canada est considéré comme un donateur constant et fiable avec une orientation claire axé sur les résultats, mais les preuves ne sont pas suffisantes pour répondre de façon absolue à la question générale liée à la contribution du Canada à la stabilité à long terme et au développement durable de l'Afghanistan.

7.2 Leçons

  1. L'historique du Programme de l'Afghanistan entre 2004 et 2013 démontre qu'une vision de développement stratégique globale, basée sur une approche pangouvernementale et les principes d'engagement dans les États fragiles, fournit une base claire de planification et de mise en œuvre du Programme. Si ce fut évident pendant la phase pangouvernementale (2008-2011), cela est apparu avec moins d'évidence aux autres périodes.
  2. Il est indispensable d'aligner et d'harmoniser le dialogue politique et sur les politiques – à la fois au plan global et sectoriel – avec le financement des activités, tout en favorisant les synergies inter et intra-sectorielles basées sur le leadership et le soutien du gouvernement afin d'aboutir à des résultats concrets.
  3. Une bonne compréhension des principaux défis du côté de la demande et de l'offre ainsi que des enjeux majeurs liés à la gouvernance et au financement dans chaque secteur ont, particulièrement durant la phase pangouvernementale, positivement influencé le rendement des activités de développement du Canada en Afghanistan tout en portant attention à l'évolution du contexte.
  4. Le développement des capacités aux niveaux national et infranational constitue un facteur clé de la réalisation de résultats durables à long terme dans un État centralisé comme l'Afghanistan. Le contexte d'insécurité et de fragilité exige des approches innovantes.
  5. Il faut réaffirmer l'engagement à respecter les principes humanitaires en Afghanistan pour récupérer l'accès à toutes les régions du pays et promouvoir le respect des normes humanitaires auprès de toutes les parties du conflit.
  6. Le Programme de l'Afghanistan a été confronté à un défi pour rester suffisamment centré sur l'accomplissement de ses objectifs de développement tout en comprenant les facteurs contextuels fluctuants sur le terrain, en apprenant et en communiquant malgré la pression liée à la mise en œuvre, en appliquant les exigences administratives, et en produisant des rapports d'évaluation des risques et des rapports d'étapes, entre autres choses.
  7. La mise en œuvre de l'approche pangouvernementale à Kandahar a montré que la bonne collaboration entre les acteurs canadiens sur le terrain permettait d'accélérer la mise en œuvre des projets de développement. Mais il convient d'accorder plus d'attention à l'élaboration d'une approche du développement dans les zones de conflit intrinsèquement intégrée à l'approche pangouvernementale.

7.3 Recommandations

Recommandation 1 : Établir un mécanisme institutionnel pour capturer les leçons provenant de la mise en œuvre de l'approche pangouvernementale en Afghanistan et ailleurs en vue de mieux informer l'engagement canadien futur dans les États fragiles.

Recommandation 2 : Élaborer une vision pour l'engagement ultérieur du Canada en Afghanistan, en prenant en compte les leçons tirées de la mise en œuvre de l'approche pangouvernementale.

Recommandation 3 : La nature transversale de la gouvernance doit être encore optimisée dans le Programme de l'Afghanistan, y compris le renforcement des liens entre le dialogue politique et le dialogue sur les politiques de développement avec les partenaires du gouvernement afghan. Les décisions de programmation sur le type d'aide à apporter – aide budgétaire par opposition à extrabudgétaire-, doivent se fonder sur des objectifs clairs et directement liés au dialogue politique et au dialogue sur les politiques en cours.

Recommandation 4 : Continuer de donner la priorité à l'intégration de l'égalité entre les sexes tout en l'adaptant pour s'assurer, dans la mesure du possible, d'une meilleure réceptivité aux valeurs et aux principes socioculturels.

Recommandation 5 : Pour les investissements ultérieurs dans les secteurs clés, s'assurer d'une orientation stratégique claire, incluant une analyse réaliste des risques et une stratégie efficace d'atténuation de ces risques :

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