Évaluation du programme de soutien au commerce mondial - Rapport Final

Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
Bureau de l’inspecteur général
Direction de l’évaluation

Février 2015

Table des matières

Abréviations, acronymes et symboles

APECA
Agence de promotion économique duCanada atlantique
SMA
Sous­ministre adjoint
ALB.
Alberta
CIRV
Cadre d’imputabilité, de risque etde vérification
BBD
Direction générale des secteurs commerciaux
BBI
Direction des pratiques multisectorielles
BBM
Direction destechnologies propres, de l’infrastructure et des pratiques des sciences de lavie 
BBR
Direction des pratiques de l'aérospatiale, del'automobile, de la défense et des TIC
BBT
Direction des innovations, de la science et de latechnologie
C.­B./YN
Colombie­Britannique et Yukon
BDC
Banque de développement du Canada
BFM
Secteur des affaires internationales
BID
Direction générale del’investissement au Canada
BIS
Direction des services aux investisseurs
UAC
Unité administrative commune
CBC
Conference Board du Canada
CAC
Conseil des académies canadiennes
CCC
Corporation commerciale canadienne
RCMN
Réseau canadien des médias numériques
CAN.
Canadien
CD-ROM
Disque compact à mémoire morte
DVD
Disque vidéo numérique
PEP
Plan économique du pays
DPF
Dirigeant principal des finances
PSIC
Programme de soutien de l’investissement communautaire
MEC
Manufacturiers et Exportateurs du Canada
CE
Centre d’excellence
ARC
Agence du revenu du Canada
CME
Comité ministériel d’évaluation
MAECI
Affaires étrangères et,Commerce international Canada
MAECD
Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada
DG
Directeur général
SM
Sous­ministre
DMT
Ministre du Commerce international pour le MAECD
RMR
Rapport ministériel sur le rendement
CCE
Comité consultatif de l’évaluation
EDC
Exportation et développement Canada
PAME
Programme Accès aux marchés d’exportation
STE
Science et technologie de l’environnement
IDE
Investissement direct étranger
FedDev. Ont.
Agence fédérale de développementéconomique pour le Sud de l’Ontario
ETP
Équivalent temps plein 
ZF
Zone franche
PM-ZF
Programme de marketingpour les zones franches
EF
Exercice financier
S et C
Subventions et contributions
SCM
Stratégie commerciale mondiale
PSCM
Programme de soutien au commerce mondial
PIB
Produit intérieur brut
DIBRD
Dépenses intérieures brutes en recherche etdéveloppement 
GG
Programme Horizon le monde en science et technologie
VMI
Visée mondiale en innovation
OMA
Opportunités mondiales pour les associations
PAMM
Plan d’action sur les marchésmondiaux
GPMC
Direction générale de la stratégie et de lacoordination du portefeuille commercial
TPS
Taxe sur les produits et services
RGT
Région du Grand Toronto
CVM
Chaînes de valeur mondiale
RH
Ressources humaines
TVH
Taxe de vente harmonisée
AC
Administration centrale
DCM
Développement du commerce mondial
ICIC
Investissement Canada – Initiatives des communautés
TIC
Technologies de l’information et des communications
PPIST
Programme de partenariats internationaux en science et technologie
TI
Technologie de l’information
LTI
Laboratoire de tests intégrés
MCI
Modèle axé sur le commercial d’intégration
JUS
Directeur exécutif et conseiller juridique
IRC
Indicateurs de rendement clé
ACL
Affichage à cristaux liquides
STSSVC
Sciences et technologies de la santé et sciences de la vie connexes 
M
Millions
MAN.
Manitoba
PE
Protocole d’entente
MRAP
Réponse de la direction et plan d’action
S. O.
Sans objet
N.­B. 
Nouveau­Brunswick
NCE
Réseau des centres d’excellence
END
Entente de non-divulgation
T.­N.­L.
Terre­Neuve­et­Labrador
CNRC
Conseil national de recherches du Canada
CNRC - PARI
CNRC – Programme d’aide à la recherche industrielle
RNE
Ressources naturelles et énergie
CRSNG
Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie
T. N.­O
Territoires du Nord­Ouest
F et E
Fonctionnement et entretien
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
OMINT
Cabinet du Ministre
ONT.
Ontario
BPR
Bureau de première responsabilité
AAP
Architecture des activités de programmes
ADP
Activités de développement de partenariat
Î.­P.­É.
Île­du­Prince­Édouard
PDME
Programme de développement des marchés d'exportation
PDME-A
Programme de développement des marchés d'exportation – Associations  
SMR
Stratégie de mesure du rendement
QC
Québec
R et D
Recherche et développement
RARAP
Profil d’évaluation du risque lié à la vérification des bénéficiaires
BR
Bureau régional
CRD
Compte rendu des décisions
RPP
Rapport sur les plans et les priorités
SASK.
Saskatchewan
PME
Petites et moyennes entreprises
SMFC
Centre d’expertise sur les subventions et les contributions
PNE
Procédures normales d’exploitation
RS&DE
Recherche scientifique et développement expérimental 
S et T
Science et technologie
DCP 
 Délégué commercial principal
STI
Science, technologie et Innovation
FFPM
Forces, faiblesses, possibilités, menaces
SDC
Service des délégués commerciaux
CT
Conseil du Trésor
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
R.­U.
Royaume­Uni
É.­U.
États­Unis
USS
Sous­ministre des Affaires étrangères
ISV
Indice de spécialisation verticale
DCV
Délégué commercial virtuel
DEO
Diversification de l’économie de l’Ouest
ZID
Bureau de l’inspecteur général
ZIE
Direction de l’évaluation
ZIEA
Direction de la vérification des bénéficiaires

Remerciements

L’équipe d’évaluation souhaite exprimer son appréciation auprès des nombreuses personnes qui se sont portées volontaires pour partager leurs expériences et leurs réflexions à l’égard du Programme de soutien au commerce mondial (PSCM). Ces personnes comprennent notamment les suivantes : les représentants du Secteur du développement du commerce international, de l’investissement et de l’innovation d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada (MAECD) et ses sous­divisions; les représentants d’autres ministère; les représentants de diverses municipalités, associations industrielles et commerciales, entreprises commerciales; et les représentants de divers instituts universitaires et de recherche canadiens correspondant aux groupes cibles desservis par les trois sous­programmes du PSCM. L’équipe d’évaluation souhaite également souligner les contributions du Comité consultatif de l’évaluation (CCE), qui a orienté l’évaluation à chacune de ses phases.

Sommaire

Introduction

L’évaluation du Programme de soutien au commerce mondial (PSCM) a été menée par la Direction de l’évaluation (ZIE), Bureau de la vérification, de l’évaluation et de l’inspection (ZID), Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada, conformément à l’exigence du Conseil du Trésor (CT) de faire état de la pertinence et du rendement dudit programme. Le public cible de l’évaluation est la haute direction du MAECD, le sous­ministre adjoint (SMA) du Secteur du développement du commerce international, de l’investissement et de l’innovation (BFM), le directeur général (DG) de la Direction générale des occasions d'affaires mondiales (BBD), le DG de la Direction générale de l’investissement au Canada (BID), les divisions responsables d’administrer le PSCM et d’en surveiller le rendement, et la population en général.

Contexte

Au cours de l’exercice financier 2007­2008, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (Affaires étrangères et Commerce international Canada, MAECI) de l’époque a lancé une initiative visant à fusionner trois programmes déjà en place – le Programme de soutien de l’investissement communautaire (PSIC), le Programme de développement des marchés d'exportation – Associations (PDME-A) et le programme Horizon le monde en science et technologie (Horizon le monde), sous l’égide du PSCM. À la suite de la fusion, ces programmes sont devenus les suivants : Investissement Canada - Initiatives des communautés (ICIC), Opportunités mondiales pour les associations (OMA) et Visée mondiale en innovation (VMI). Cette initiative a été mise en œuvre pour mieux harmoniser les programmes avec la Stratégie commerciale mondiale (SCM) du gouvernement du Canada et pour rehausser l’efficience et l’efficacité de l’exécution du programme. L’administration du nouveau programme devait être améliorée grâce à la création et à la mise en place de processus de projet communs, avec l’aide de l’unité administrative commune (UAC).

L’objectif général du PSCM est de renforcer et de rendre plus compétitive la capacité canadienne dans l’économie internationale, en offrant un soutien ciblé. Grâce à ce soutien, les municipalités canadiennes peuvent promouvoir l’investissement direct étranger (IDE), les associations commerciales ou industrielles canadiennes peuvent mener des activités de développement du commerce mondial et les chercheurs canadiens des secteurs universitaires et commerciaux privés peuvent multiplier leurs efforts pour mettre en œuvre des projets de recherche et développement (R et D) en science et technologie en collaboration avec leurs homologues étrangers. Ci­dessous, on décrit brièvement comment les trois sous­programmes du PSCM permettent d’atteindre ces objectifs.

Le PSCM est soutenu par un budget d’environ sept millions de dollars canadiens par année, dont six millions sont affectés à un financement sous forme de subventions et contributions (S et C) (crédit 10). Le solde sert à assumer les coûts salariaux et de fonctionnement et entretien (F et E). Les répartitions théoriques annuelles des ressources du crédit 10 rattachées aux trois sous­programmes du PSCM sont les suivantes : 2,9 millions de dollars (ICIC), 2,2 millions de dollars (OMA) et 0,7 million de dollars (VMI).

Principaux résultats

Pertinence

Les résultats de l’évaluation laissent supposer que les collectivités et les petites et moyennes entreprises (PME) canadiennes et les chercheurs canadiens requièrent tous, dans une certaine mesure, une aide gouvernementale pour renforcer leur capacité d’attirer l’IDE, participer au DCM et faire progresser les objectifs de R et D grâce aux partenariats formés avec les homologues étrangers. La prise en compte des besoins de ces différentes populations a été mise en évidence, tant par le gouvernement du Canada que par le MAECD, comme étant une priorité, et chacun des trois sous­programmes du PSCM est, à sa manière, conçu pour répondre à ces besoins. Les preuves découlant de l’évaluations laissent également supposer que les sous­programmes du PSCM répondent effectivement à ces besoins de façon ciblée, ce qui contribue à l’atteinte des objectifs du gouvernement du Canada et du MAECD dans les domaines de la promotion de l’IDE, du DCM et de la R et D à l’échelle internationale.

Chacun des sous­programmes du PSCM comble un déficit de financement, à divers degrés. En ce qui concerne le sous­programme ICIC, les preuves découlant de l’évaluation laissent supposer que même si le renforcement de la capacité institutionnelle à l’échelle communautaire peut sembler un objectif bizarre pour un ministère fédéral réalisant un mandat international, la série des activités soutenues par le sous­programme ICIC est unique et comble un déficit de financement dans le domaine de la promotion de l’IDE. Le sous­programme OMA, dans la mesure où il cible principalement les associations industrielles et commerciales nationales, est également unique et, par extension, comble un déficit de financement dans le domaine du DCM. Le programme VMI comble aussi un déficit de financement, mais ce déficit est très étroit et fragile, ce qui signifie que les modifications mineures apportées aux critères d’admissibilité des autres programmes fédéraux qui appuient les activités de formation de partenariats (AFP) en R et D pourraient rendre ce sous­programme redondant.

Obtention des résultats prévus

Les trois sous­programmes du PSCM ont permis d’obtenir les résultats prévus et ont, à leur manière, contribué à la croissance économique et à la prospérité du Canada. Les investissements dans le sous­programme ICIC faits au sein des collectivités à l’échelle du pays ont permis à ces dernières de renforcer leur capacité d’attirer et de maintenir l’IDE, ce qui a donné lieu à de nouveaux IDE estimés à des dizaines de millions de dollars et à la création de milliers de nouveaux emplois. Le sous­programme OMA a fait augmenter la participation des PME canadiennes au DCM, ce qui s’est traduit par des dizaines de millions de dollars en nouvelles ventes et en nouveaux contrats, selon les estimations. Cela représente une valeur ajoutée pour l’économie canadienne. Même si la valeur monétaire de la contribution du programme VMI à l’économie canadienne est difficile à déterminer, ce programme a lui aussi connu un succès considérable en permettant l’atteinte de ses objectifs, c.­à­d. former des partenariats en S et T et en R et D nouveaux et durables, qui peuvent offrir des rendements des investissements appréciables dans l’avenir. Par conséquent, les trois sous­programmes du PSCM offrent une valeur qui excède les coûts.

Efficience et économie

L’exécution du programme a été appuyée par une infrastructure administrative très développée et généralement efficace. La structure de gouvernance actuelle, composée du DG du comité directeur, du comité du niveau du directeur et du groupe de travail des directeurs adjoints, offre au programme une orientation stratégique et une supervision opérationnelle adéquates, s’il l’on en juge par les réactions rapides de ces entités aux défis stratégiques et opérationnels permanents, y compris ceux soulevés dans les rapports d’évaluation et de vérification précédents. En outre, les rôles et les responsabilités sont clairement établis, documentés et généralement acceptés par tous les intervenants de l’administration du programme.

En tant que secrétariat du programme, l’UAC appuie le travail de ces organes de gouvernance. L’unité organise les réunions et prépare la documentation nécessaire pour soutenir la prise de décisions, tout en tenant assidûment à jour les comptes rendus de ces décisions. Outre ce qui précède, l’UAC est chargée de rédiger tous les documents clés associés au PSCM, de surveiller et de consigner les données sur le rendement, de veiller à ce que toutes les ententes de contributions soient conformes aux modalités du programme et d’informer les administrateurs et la haute direction au sujet des finances du programme. L’unité a accompli efficacement toutes ces tâches. Plus particulièrement, l’UAC a joué un rôle essentiel dans la communication d’une information ponctuelle et exacte à la haute direction en ce qui concerne la situation des finances du programme, y compris le risque de non­utilisation des ressources, ce qui oriente les décisions relatives aux désengagements et à la réaffectation des ressources entre les sous­programmes. Cela a contribué à une réduction générale du montant des ressources inutilisées à environ 10 % par année et a permis d’atteindre un des principaux objectifs de la fusion.   

La majorité des fonds inutilisés peuvent être attribuables au sous­programme OMA, qui continue d’afficher un montant élevé de ressources inutilisées, soit supérieur à 28 p. 100, malgré l’adoption d’une gamme de mesures visant à réduire la non­utilisation des ressources. Les raisons sous­jacentes à cette importante non­utilisation des ressources sont variables, mais les raisons les plus communes citées sont l’à­propos des dates de lancement des propositions, qui varie d’une année à l’autre, les retards de publication des résultats d’attribution qui, dit-on, ont nui à l’exécution du sous­programme et les projections de coût gonflées des promoteurs de projet, qui ont donné lieu à des écarts considérables entre les dépenses prévues et réelles. Si le sous­programme OMA souhaite maintenir son affectation théorique actuelle, il sera essentiel de s’attaquer à ces problèmes.

Au cours de la période de référence de l’évaluation (2010­2011 à 2012­2013), l’exécution des sous­programmes ICIC et OMA a été facilitée par un système administratif électronique appuyé par le Délégué commercial virtuel (DCV), une plate­forme électronique accessible sur le Web qui a permis aux clients de présenter des demandes de financement en ligne. Toutefois, la plate­forme était adaptée d’un autre programme et reposait sur une ancienne architecture de technologie de l’information (TI) qui était instable. Par conséquent, les administrateurs de programme et les bénéficiaires du programme se sont heurtés à des difficultés d’utilisation. Le DCV a été mis hors service en 2013 et on déploie actuellement des efforts pour le remplacer par un système plus convivial. L’évaluation a révélé certaines lacunes et divergences dans les données financières et de programme stockées dans les divers dépôts de données du programme. Même si ces lacunes et divergences étaient relativement mineures, elles pouvaient être corrigées grâce à une approche plus harmonisée de l’enregistrement des données et à des mises à jour plus fréquentes de la part des sous­programmes. Tout compte fait, l’infrastructure de technologie de l’information (TI) en place et la gestion de l’information ont été jugées adéquates pour les besoins de l’administration et de la responsabilisation du programme.

Les ressources humaines affectées au programme sont adéquates, mais pour l’UAC, qui a récemment perdu un agent financier et a assumé des responsabilités qui n’étaient pas prévues initialement, ce qui a exercé des contraintes sur l’entité. De plus, bien que la formation sur le sous­programme OMA soit officielle et prévue au calendrier, la formation sur les autres sous­programmes est plus informelle et ponctuelle. Cependant, les documents d’orientation et les conseils donnés par le haute direction, l’UAC et le centre d’expertise sur les subventions et les contributions (SMFC) semblent être suffisants pour appuyer l’exécution efficace du programme. Même si des agents sectoriels chargés d’administrer le sous­programme OMA ont manifesté un malaise à l’égard de la prestation de conseils sur des sujets tels que les dépenses admissibles et l’examen des demandes de remboursement des dépenses, ils peuvent s’en remettre à l’équipe des politiques du sous­programme OMA, qui demande conseil à l’UAC, à l’équipe de la TI, au SMFC et à JUS, selon les besoins.

Dans le domaine de la surveillance du rendement et de la déclaration des résultats, la direction du programme a démontré une diligence raisonnable exceptionnelle. L’élaboration d’un cadre de mesure du rendement et de modèles de déclaration pour les bénéficiaires, la surveillance et la consignation systématiques de ces renseignements sur le rendement, l’administration de deux questionnaires à l’intention des bénéficiaires pour évaluer les contributions de chaque sous­programme aux résultats prévus du PSCM et le regroupement de ces renseignements dans des rapports annuels sur le rendement en témoignent. Cela dit, il faut perfectionner l’actuel cadre de mesure du rendement pour harmoniser les activités avec les objectifs et les résultats prévus de niveau supérieur. En outre, les indicateurs actuellement appliqués pour surveiller les extrants et les résultats prévus sont trop nombreux, non complémentaires et, dans bien des cas, d’une pertinence douteuse. Tout cela a miné la fiabilité et l’utilité de ces renseignements sur le rendement, qui ont été recueillis et assemblés moyennant des frais considérables.

En somme, les trois sous­programmes du PSCM produisent tous des résultats contribuant à la croissance économique et à la prospérité du Canada, qui peuvent se calculer en millions de dollars, ce qui excèdent de loin les coûts du programme. Bien qu’il soit presque impossible de déterminer si la fusion a donné lieu à des économies de coûts de l’ordre de celles prévues initialement, il serait difficile d’envisager que le programme puisse être géré par des ressources beaucoup moins nombreuses que celles actuellement affectées. Ce que l’on peut affirmer, c’est que la fusion a contribué à multiplier les économies d’exécution du programme en permettant la réaffectation des ressources entre les sous­programmes, selon les besoins. Par conséquent, le PSCM permet, tout compte fait, d’optimiser les ressources. Cela dit, il y a des domaines dans lesquels il est possible de rehausser la pertinence et l’efficacité de l’exécution du programme. Ces domaines sont présentés ci-dessous.                         

Recommendations

À la lumière de l’analyse ci-dessus, les recommandations suivantes sont présentées pour examen.

L’ancienne recommandation 1 a été supprimée, ce qui réduit le nombre de recommandations de cinq à quatre.

1. Introduction

La Division de l’évaluation (ZIE) d’Affaires étrangères, Commerce et Développement Canada (MAECD)Note de bas de page 1 fait partie du Bureau de l’inspecteur général (ZID) et a reçu du Conseil du Trésor (CT), dans le cadre de sa Politique sur l’évaluation de 2009, le mandat de préparer des évaluations de la pertinence et du rendement des dépenses de programme directes du MAECD, ce qui comprend les programmes de subventions et contributions. La ZIE relève du Comité ministériel d’évaluation (CME), lequel est présidé par trois sous­ministres (SM). L’évaluation du Programme de soutien au commerce mondial (PSCM) figurait dans le plan d’évaluation de la ZIE. Le public cible de l’évaluation est la haute direction du MAECD, le sous­ministre adjoint (SMA) du Secteur du développement du commerce mondial, de l’investissement et de l’innovation (BFM), le directeur général (DG) de la Direction générale des occasions d'affaires mondiales (BBD), le DG de la Direction générale de l’investissement au Canada (BID), les divisions responsables d’administrer chacun des trois piliers/sous­programmes du PSCM et d’en surveiller le rendement, et la population en général.

1.1 Contexte

Avantage CanadaNote de bas de page 2, le Plan économique de 2006 du gouvernement du Canada visant à éliminer la dette nette du Canada et à réduire les taxes et les impôts, met en évidence le rôle unique et important du gouvernement dans la promotion des conditions économiques qui aident les entreprises canadiennes à réussir et décrit les principales initiatives qui visent à renforcer l’avantage concurrentiel du Canada dans l’économie mondiale. À cette fin, le gouvernement du Canada a approuvé la Stratégie commerciale mondiale (SCM)Note de bas de page 3, soit le cadre stratégique commercial international permettant de soutenir Avantage Canada.

L’objectif du SCM était d’améliorer la productivité et de positionner le Canada à titre de chef de file mondial dans l’économie mondiale très productive, en renforçant l’environnement d’investissement au Canada et en augmentant le soutien offert aux entreprises canadiennes souhaitant participer au développement du commerce mondial (DCM). Le SCM a met en évidence des mécanismes permettant d’utiliser les ressources existantes plus efficacement et a mis au jour des initiatives qui, réunies, ont mis à la disposition des entreprises une gamme homogène de services et de programmes. En tant que cadre stratégique visant à améliorer l’avantage concurrentiel du Canada, le SCM comprenait trois (3) objectifs complémentaires s’appuyant mutuellement, que voici :

En concevant le SCM, les représentants du MAECD ont mis en évidence trois (3) programmes de contributions déjà en place comme mécanismes aidant à faire du Canada un partenaire de choix dans le commerce mondial, grâce au versement d’une aide financière aux entreprises et aux organismes canadiens : le Programme de soutien de l’investissement communautaire (PSIC), le programme Horizon le monde en science et technologie (Horizon le monde) et le Programme de développement des marchés d'exportation – Associations (PDME­A).

1.1.1 Programmes de contributions déjà en place

Les programmes susmentionnés et leurs mandats sont abordés plus en détail ci­dessous.

Programme de soutien de l’investissement communautaire (PSIC)

Le PSIC était fondé sur la prémisse selon laquelle de nombreuses municipalités et régions du pays doivent renforcer leur capacité d’attirer, de maintenir et d’augmenter l’investissement étranger. Ce programme a été conçu afin de soutenir les efforts des collectivités canadiennes fournis pour obtenir le résultat final, soit celui de créer des emplois en attirant, en maintenant et en augmentant l’investissement direct étranger (IDE). En outre, le PSIC a été un instrument clé, à l’échelle nationale, pour promouvoir la prospérité et l’emploi, car il a permis d’appuyer des projets dans le cadre d’un partenariat formé avec d’autres ordres de gouvernement et le secteur privé. Dans le cadre du PSIC, les collectivités ont reçu une aide pour faciliter l’élaboration et l’application de stratégies locales d’attraction de l’investissement, un élément crucial de la capacité d’innovation des collectivités.

Programme Horizon le monde en science et technologie (Horizon le monde)

Le programme Horizon le monde a été conçu pour promouvoir et rehausser les efforts de S et T du Canada à l’échelle internationale, grâce à un soutien financier offert aux chercheurs canadiens afin de faciliter l’accès à des possibilités de recherche et de développement (R et D) permettant une collaboration avec des chercheurs présents dans d’autres marchés. Le programme Horizon le monde visait à renforcer la capacité des chercheurs canadiens de connaître du succès sur le marché international, en rehaussant la qualité de leurs activités de recherche et en créant des possibilités de collaboration, d’innovation et de commercialisation.

Programme de développement des marchés d'exportation – Associations (PDME­A)

Initialement, le PDME-A a été conçu dans le cadre d’une grande gamme de programmes de développement des exportations du MAECD. Le programme visait à accroître la prospérité du Canada et la compétitivité du pays sur les marchés internationaux. Il s’agissait de débourser des fonds pour les associations commerciales et industrielles souhaitant entreprendre des activités de promotion de l’exportation au nom de leurs membres. L’objectif précis du programme était d’augmenter les ventes à l’exportation des produits et services canadiens en partageant les coûts des activités que les associations, en temps normal, ne pouvaient pas ou ne souhaitaient pas mener seules, ce qui atténuait les risques potentiels que posait le DCM.

1.1.2 Fusion exécutée pour former le Programme de soutien au commerce mondial (PSCM)

Un examen stratégique a été effectué pour évaluer l’harmonisation des objectifs des trois programmes de contributions susmentionnés avec ceux du SCM. Par conséquent, un remaniement stratégique des objectifs de programme et une réorganisation de la structure administrative et de gestion ont été jugés nécessaires pour améliorer l’efficience et l’efficacité de la gamme des programmes de promotion du DCM du Ministère. Des réductions des fonds affectés au PDME­A et au PSIC à la suite d’examens économiques successifs, combinées à l’incapacité de transférer des fonds additionnels au programme Horizon le monde pendant sa période de financement, ont amené les gens du Ministère à remettre en question la valeur du maintien des structures administratives et de gestion distinctes liées à ces programmes de financement. La fusion a également donné l’occasion de rationaliser les processus administratifs et de normaliser les pratiques de service à la clientèle, conformément aux recommandations présentées dans le « Rapport du Groupe d'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions du gouvernement fédéral » de 2006, qui visait à rendre les programmes plus accessibles aux bénéficiaires et à simplifier les exigences en matière de responsabilisation et de production de rapportsNote de bas de page 4.

Au cours de l’exercice 2007­2008, le MAECD a lancé une initiative de fusion du PSIC, du programme Horizon le monde et du PDME­A en une seule structure de gestion, afin de tenir compte des défis communs inhérents à la gestion des programmes de S et C. Dans le cadre du PSCM, le PSIC est devenu le programme Investissement Canada - Initiatives des communautés (ICIC), le programme Horizon le monde est devenu le programme Visée mondiale en innovation (VMI) et le PDME­A est devenu le programme Opportunités mondiales pour les associations (OMA)Note de bas de page 5. Essentiellement, le PSCM a été créé pour améliorer l’harmonisation avec le SCM, pour rehausser la gestion des trois programmes de contributions, afin de réaliser des économies de coûts à long terme, et pour améliorer la cohérence avec la recommandation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) relative à la coordination horizontale de l’administration des programmes.

1.2 Objectifs du programme

Le PSCM est un programme de contributions exécuté en vertu de la Politique sur les paiements de transfert du SCT et conçu pour améliorer la productivité du Canada et pour faire du Canada un partenaire de choix pour le commerce international. L’objectif général du programme est de renforcer la capacité du Canada et la rendre plus compétitive dans l’économie mondiale. Le programme vise à assurer la prospérité du pays grâce sa participation accrue au commerce international. Pour ce faire, le programme est principalement axé sur trois piliers complémentaires, soit l’investissement, l’innovation et l’industrieNote de bas de page 6. Plus précisément, on espère atteindre les objectifs du programme du PSCM en attirant, en maintenant et en augmentant l’IDE (ICIC), en multipliant les possibilités d’innovation et de commercialisation en S et T (VMI) et en rehaussant la participation des entreprises canadiennes au DCM (OMA).

1.3 Bénéficiaires du programme

Les trois piliers du PSCM (ci-après appelés les sous­programmes) ciblent différents groupes de bénéficiaires admissibles, comme le montre le tableau 1 (Bénéficiaires admissibles des fonds du PSCM) ci-dessous.

Tableau 1 : Bénéficiaires admissibles des fonds du PSCM

Les ministères, les organismes, les sociétés d’État et les autres organismes gouvernementaux en place à l’échelle fédérale ou provinciale sont spécifiquement exclues comme bénéficiaires admissibles. Afin d’offrir une plus grande souplesse et d’optimiser les résultats obtenus dans le cadre des projets financés, le PSCM prévoit une distribution des contributions à un tiers. Les conditions dans lesquelles peut se faire cette distribution additionnelle sont décrites dans les modalités du programme. Les modalités établissent également les rôles et les responsabilités des bénéficiaires, ce qui comprend les responsabilités liées au maintien de systèmes financiers et de documents financiers et administratifs adéquats, à l’accès aux locaux et aux documents donné au Ministère, et à la présentation de rapports financiers et d’activité au Ministère.

1.4 Activités du programme et résultats prévus

Activités du programme

Grâce à ses trois sous­programmes, le PSCM soutient des projets comprenant un certain nombre d’activités, qui sont expliquées plus en détail dans le tableau 2 (Types d’activité du PSCM, selon le sous­programme) ci­dessous.

Tableau 2 : Types d’activité du PSCM, selon le sous­programme

Résultats prévus

Les extrants des projets et des activités menés dans le cadre du PSCM devraient donner lieu à un ensemble de résultats immédiats et intermédiaires, et à des résultats à long terme qui correspondent aux priorités stratégiques du Ministère. Les résultats immédiats devraient être atteints immédiatement ou quelques mois après la fin d’un projet, tandis que les résultats intermédiaires peuvent être obtenus plusieurs mois après la fin d’un projet.

Voici les résultats immédiats, intermédiaires et finaux du PSCMNote de bas de page 7 :

Résultat immédiats

Résultats intermédiaires

Résultats finaux

1.5 Ressources du programme

Comme le décrit le tableau 3 (Affectations budgétaires pour le PSCM – Crédit 1 et crédit 10), environ sept millions de dollars ont été affectés au PSCM chaque année de 2010­2011 à 2012­2013. De ce montant, environ six millions de dollars ont été affectés au financement par S et C (crédit 10), pour le versement des contributions aux bénéficiaires, tandis que les autres affectations ont servi à couvrir les coûts salariaux et de fonctionnement et entretien (F et E).

Tableau 3 : Affectations budgétaires pour le PSCM – Crédit 1 et crédit 10 (2010­2011 à 2012­2013)
AnnéeSalaires et F et E[a]Vérifications et évaluationsS et CTotal

a. Les salaires comprennent le financement affecté aux agents de l’UAC et des sous­programmes ICIC, VMI et OMA, et tiennent compte du régime d’avantages sociaux des employés et des locaux.
b. Les coûts de fonctionnement du crédit 1 associés aux exercices 2008­2009 à 2010­2011 n’ont fait l’objet d’aucun suivi. Ainsi, les chiffres de 2010­2011 sont des coûts estimatifs fournis dans la présentation au CT du PSCM.
c. Les salaires excluent ceux des agents du sous­programme ICIC en poste dans les bureaux régionaux (BR) à la suite des fermetures par le Ministère en 2012­2013.
Source : Données budgétaires fournies par l’UAC.

2010-11[b]682 891 $75 000 $ 6 037 363 $6 795 254 $
2011-12943 841 $75 000 $ 6 037 363 $7 056 204 $
2012-13825 976 $[c]75 000 $ 6 037 363 $6 938 339 $

Les coûts de fonctionnement du crédit 1 n’ont pas été surveillés de 2008­2009 à 2010­2011. Toutefois, l’UAC a commencé à effectuer un suivi des salaires et des frais de F et E pour donner suite à une recommandation formulée dans la Vérification de la mise en œuvre initiale du Programme de soutien au commerce mondial de 2011. Le tableau 3 ci-dessus montre que les coûts salariaux des 8,6 équivalents temps plein (ETP)Note de bas de page 8et les coûts de F et E, exprimés en pourcentage des coûts totaux du programme, représentaient 11,1 p. 100 en 2010­2011, 14,4 p. 100 en 2011­2012 et ont chuté à environ 13 p. 100 en 2012­2013, en raison de la fermeture de bureaux régionaux (BR).    

Le tableau 4 (Données financières du PSCM) ci­dessous décrit les données budgétaires sur les S et C, dans le cadre du PSCM, entre 2010­2011 et 2012­2013. Au total, plus de 18 millions de dollars ont été théoriquement affectés aux activités du PSCM au cours des trois périodes de référence, dont 10 p. 100 ont été inutilisés, en moyenne. Le programme a affiché des fonds excédentaires pour un pourcentage de 21,4 p. 100 par année, en moyenne, pour un total de presque 22 millions de dollars au cours des trois exercices. De ces engagements de fonds, 25,8 p. 100, en tout, ont été désengagés chaque année, en moyenne, dans le cadre du PSCM.

Tableau 4 : Données financières du PSCM (2010-2011 à 2012-2013)
ExerciceAffectation budgétaireFonds engagésFonds excéden-taires (%)[a]DépensesFonds désengagésDésengagés (%)[b]Fonds inutilisésNon utilisés (%)[c]

a. « Fonds excédentaires (%) » indique le pourcentage du financement dépassant le budget alloué qui a été engagé pour les activités rattachées au PSCM.
b. « Fonds désengagés (%) » indique le pourcentage des fonds engagés qui ont été désengagés.
c. « Non utilisés (%) » indique le pourcentage des fonds affectés qui n’ont pas été dépensés
Source : Données budgétaires fournies par l’UAC

2010-116 037 363 $7 202 655 $119,3 %5 401 398 $1 801 257 $25,0 %635 965 $10,5 %
2011-126 037 363 $7 526 454 $124,7 %5 614 030 $1 912 423 $25,4 %423 333 $7,0 %
2012-136 037 363 $7 194 436 $120,2 %5 290 672 $1 903 764 $27,1 %746 688 $12,4 %
Total18 112 089 $21 923 545 $121,4 %16 306 100 $5 617 444 $25,8 %1 805 984 $10,0 %

Le pouvoir de réaffectation des fonds du PSCM a été délégué au sous­ministre du Secteur du développement du commerce mondial, de l’investissement et de l’innovation (BFM) et permet à ce dernier de réagir à l’environnement commercial évolutif et aux priorités du gouvernement du Canada, et d’atténuer le risque d’inutilisation des fonds. Ce pouvoir délégué offre une souplesse, dans le cadre du PSCM fusionné, pour réaffecter une partie des affectations budgétaires annuelles d’un sous­programme à l’autre afin de répondre aux demandes des bénéficiaires, pourvu que les affectations annuelles liées à chaque composante demeurent dans les limites précisées. Les affectations autorisées minimales et maximales pour le sous­programme ICIC peuvent varier de 2,4 millions de dollars à 3,6 millions de dollars. Elles peuvent varier de 0,5 million de dollars à 1,5 million de dollars pour le sous­programme VMI et de 1,7 million de dollars à 2,7 millions de dollars pour le sous­programme OMA.

Le tableau 5 (Données financières, selon le sous­programme) ci­dessous présente la ventilation des affectations de fonds, des engagements, des dépenses et des désengagements, selon la composante du PSCM. De façon générale, la plus grande partie des fonds du PSCM a été affectée au sous­programme ICIC, pour un total d’environ neuf millions de dollars d’affectations de fonds théoriques pendant la période 2010­2011 à 2012­2013, comparativement à presque sept millions de dollars pour le sous­programme OMA et à plus de deux millions de dollars pour le sous­programme VMI. Dans le cadre du sous­programme ICIC, les dépenses ont dépassé, d’en moyenne presque 3 p. 100, le budget annuel, chaque année pendant cette période de référence. Ce n’est qu’en 2012­2013 que des fonds ont été inutilisés. Par ailleurs, le sous­programme VMI a affiché des fonds inutilisés correspondant à environ 5 p. 100 en moyenne, par année. Le sous­programme OMA a constamment affiché des fonds inutilisés, chaque année, à un taux de 28,4 p. 100 par année, en moyenne, au cours des trois derniers exercices.

C’est le sous­programme VMI qui a affiché le plus fort pourcentage de fonds excédant ses affectations théoriques (42,1 p. 100 en moyenne par année), tandis que le sous­programme OMA a affiché le plus faible (13,5 p. 100 en moyenne par année) de 2010­2011 à 2012­2013. Dans le cas de ces deux composantes du PSCM, il a été impossible de dépenser les fonds complètement et chacune de ces composantes a désengagé, en moyenne, environ le tiers des fonds au cours des trois années de référence. Cependant, le sous­programme ICIC a permis de dépenser une proportion plus élevée de ses fonds engagés, ne désengageant que 15,2 p.100 de ses engagements chaque année, en moyenne. De façon générale, il semble plus facile de respecter les engagements de financement dans le cadre du sous­programme ICIC que dans le cadre des sous­programmes OMA et VMI.

Tableau 5 : Données financières, selon le sous­programme (2010-2011 à 2012-2013, en millions de dollars canadiens)
 Programme2010-112011-122012-13Total

Remarque : Les chiffres présentés dans ce tableau sont tirés des données financières à l’échelle du pilier fournies par le programme. Les totaux ont été calculés en fonction de ces données financières à l’échelle du pilier.
Source : Données financières fournies par l’unité administrative commune.

Affectations budgétaires théoriquesVMI0,79 $0,79 $0,79 $2,36 $
OMA2,28 $2,28 $2,28 $6,83 $
ICIC2,98 $2,98 $2,98 $8,93 $
Total6,05 $6,04 $6,04 $18,11 $
Fonds engagés (% des fonds affectés)VMI1,16 $ (147,1 %)0,99 $ (126,8 %)1,20 $ (152,3 %)3,36 $ (142,1 %)
OMA2,32 $ (101,8 %)2,76 $ (121,3 %)2,67 $ (117,5 %)7,75 $ (113,5 %)
ICIC3,73 $ (125,3 %)3,77 $ (126,7 %)3,32 $ (111,7 %)10,82 $ (121,2 %)
Total7,20 $ (119,3 %)7,53 $ (124,7 %)7,19 $ (120,2 %)21,92 $ (121,0)
DépensesVMI0,70 $0,72 $0,82 $2,24 $
OMA1,53 $1,65 $1,71 $4,89 $
ICIC3,17 $3,25 $2,76 $9,18 $
Total5,40 $5,61 $5,29 $16,31 $
Fonds désengagés (% des fonds engagés)VMI0,45 $ (39,1 %)0,28 $ (28,4 %)0,38 $ (31,5 %)1,11 $ (33,2 %)
OMA0,79 $ (33,9 %)1,11 $ (40,3 %)0,96 $ (36,1 %)2,86 $ (36,9 %)
ICIC0,56 $ (15,1%)0,52 $ (13,7%)0,56 $ (16,9%)1,64 $ (15,2%)
Total1,80 $ (25,0 %)1,91 $ (25,4 %)1,90 $ (26,5 %)5,62 $ (25,6 %)
Réaffectations budgétairesVMI0,80 $ (+0,01 $)0,79 $0,99 $ (+0,20 $)2,58 $ (+0,22 $)
OMA2,28 $2,00 $ (-0,28 $)2,08 $ (-0,20 $)6,36 $ (-0,47 $)
ICIC2,96 $ (-0,02 $)3,25 $ (+0,27 $)2,98 $9,19 $ (+0,26 $)
Total6,04 $6,04 $6,04 $18,13 $ (+0,02 $)
Fonds non utilisés (% des fonds affectés)VMI0,083 $ (10,5 %)0,07 $ (9,2 %)-0,03 $ (-4,3 %)0,12 $ (5,1 %)
OMA0,74 $ (32,7 %)0,63 $ (27,6 %)0,57 $ (24,9 %)1,94 $ (28,4 %)
ICIC-0,19 $ (-6,4 %)-0,28 $ (-9,3 %)0,22 $ (7,2 %)-0,25 $ (-2,8 %)
Total0,64 $ (10,5 %)0,42 $ (7,0 %)0,75 $ (12,4 %)1,81 $ (10,0 %)

1.6 Gouvernance

La responsabilité et la reddition de comptes générales du PSCM incombent au ministre du Commerce international. Le SMA du Secteur du développement du commerce mondial, de l’investissement et de l’innovation (BFM) est responsable, devant le sous­ministre du Commerce international (DMT) de l’exploitation et de la gestion générales du PSCM, conformément aux politiques et aux priorités du gouvernement du Canada et aux mandats ministériels. Chaque sous­programme du PSCM est mis en œuvre par des directions générales et des directions faisant partie du BFM, comme le décrit le tableau 6 (Directions d’exécution du PSCM) ci­dessous.

Tableau 6 : Directions d’exécution du PSCM

Les directions indiquées dans le tableau ci-dessus sont responsables de la coordination et des produits livrables du programme, conformément aux priorités annuelles et aux modalités du PSCM. Au sein de chacune de ces directions, les responsables du programme sont chargés de superviser le processus de présentation de demandes de leur pilier de programme respectif, de juger les propositions et de surveiller la mise en œuvre des projets approuvés.

La fonction de consultation est exécutée par le centre d’expertise sur les subventions et les contributions (SMFC), qui veille à ce que les ententes de contributions soient conformes à la Politique sur les paiements de transfert de 2008 du gouvernement du Canada, mise à jour en 2012, et aux lignes directrices du SCT, et par le Bureau de l’inspecteur général (ZID), chargé des vérifications et des évaluations. Le SMFC est responsable devant le dirigeant principal des finances (DPF) du Ministère, tandis que le Bureau de l’inspecteur général relève directement du sous­ministre des Affaires étrangères (USS). Ces titulaires de responsabilités donnent des recommandations et des conseils objectifs et indépendants au PSCM, s’il y a lieu.

L’exécution du programme est supervisée par un directeur général du comité directeur, des réunions de directeurs et un groupe de travail des directeurs adjoints, et est appuyée par l’unité administrative des subventions et des contributions (UAC) faisant partie de la Direction générale de la stratégie et de la coordination du portefeuille commercial (GPMC). Ces mécanismes administratifs et de supervision sont décrits plus en détail dans les sections ci­dessous.

Comité directeur du PSCM

Le comité directeur du PSCM est responsable de veiller à ce que chaque sous­programme du PSCM soit mis en œuvre conformément aux priorités du Ministère et aux stratégies des secteurs respectifs. Il est également chargé de surveiller le rendement du programme et de veiller à ce que le PSCM soit exécuté selon ses modalités.

Les membres du comité directeur du PSCM sont les directeurs généraux de BID et BBD, qui coprésident le comité, les directeurs de chacun des piliers du PSCM (BIS, BBT et BBI), les directeurs adjoints de chaque pilier, le gestionnaire des finances du PSCM provenant de l’UAC et le chargé de projets du PSCM, qui exécute la fonction de secrétariat pour le comitéNote de bas de page 9. Des cadres de référence ont été élaborés pour décrire les rôles et les responsabilités des membres du comité.

En tant que mécanisme de prise de décisions du PSCM, le comité directeur se réunit chaque trimestre pour discuter des sujets opérationnels permanents liés à la gestion du PSCM, ainsi que des modifications possibles aux politiques, procédures et processus du programme. À la lumière des discussions menées, le comité directeur du PSCM formule des recommandations que le BFM examine. Par la suite, le comité directeur du PSCM rencontre les représentants du BFM pour déterminer les priorités annuelles, les objectifs de rendement et les affectations de fonds de chaque sous­programme.

Comité du niveau du directeur

Les réunions du niveau du directeur sont convoquées tous les mois pour échanger de l’information sur la situation du PSCM et pour aborder les questions opérationnelles ou financières, établir la stratégie des opérations de programme, faire part des préoccupations et discuter d’autres sujets d’intérêt pertinents à soumettre au comité directeur. Cette réunion du niveau du directeur est présidée par le chargé de projet/le directeur financier du PSCM; les membres qui y assistent sont les directeurs de chaque composante du PSCM, leurs directeurs adjoints respectifs et d’autres membres de l’équipe du PSCM, s’il y a lieu.

Groupe de travail des directeurs adjoints

Les directeurs adjoints responsables de chaque sous­programme du PSCM tiennent des réunions spéciales, mais régulières, pour aborder les questions liées à la gestion du PSCM, ce qui comprend l’administration du processus de présentation de demandes et d’approbation, la gestion financière, les défis associés à chacun des projets et l’obtention des résultats. Cette information est regroupée et approuvée par les directeurs de BBI, BBI et BIS tous les mois, après quoi elle est présentée au comité directeur du PSCM.

Unité administrative commune (UAC) des subventions et des contributions

L’unité administrative commune (UAC) des subventions et des contributions du secteur est chargée de coordonner les fonctions communes et d’offrir un soutien administratif aux trois piliers du PSCM. Voici certaines des activités de soutien menées par l’UAC :

L’UAC est soutenue par le centre d’expertise sur les subventions et les contributions (SMFC) du MAECD, qui a reçu le mandat d’offrir un soutien aux programmes de S et C à l’échelle du Ministère, afin d’assurer la conformité à la Politique sur les paiements de transfert de 2008, mise à jour en 2012.

1.7 Profil des sous­programmes du PSCM

Les sous­programmes du PSCM se distinguent par différents objectifs de programme, bénéficiaires cibles, critères d’admissibilité, processus de présentation de demandes et critères de sélection des projets. Les caractéristiques des sous­programmes ICIC, OMA et VMI sont décrites dans les sections suivantes. Les profils des projets soutenus par chacun des sous­programmes sont décrits dans l’annexe 4.

1.7.1 Investissement Canada – Initiatives des communautés (ICIC)

Le sous­programme Investissement Canada – Initiatives des communautés (ICIC) du PSCM fait la promotion de l’attraction, du maintien et de l’augmentation de l’IDE, lequel favorise la croissance de la productivité et stimule la création d’emplois à rémunération élevée. Les stratégies, les priorités et les objectifs stratégiques du sous­programme ICIC sont conçus pour promouvoir et attirer l’IDE au Canada grâce à l’application de stratégies proactives d’attraction de l’investissement dans les secteurs prioritaires et les principaux marchés, et à la prestation de services de suivi aux principaux investisseurs.

Les fonds du sous­programme ICIC sont affectés chaque année civile. Ces fonds soutiennent les municipalités canadiennes afin qu’elles facilitent la mise en œuvre d’initiatives locales visant à établir ou à maintenir leur préparation à l’investissement et à renforcer leur capacité de répondre aux demandes de renseignements liées à l’investissemetn direct étranger. Des fonds de contrepartie correspondant à un maximum de 50 p. 100 des dépenses admissibles sont versés aux demandeurs retenus et les contributions peuvent varier entre 3 000 dollars et 300 000 dollars. Le soutien fédéral total ne peut excéder 50 p. 100 dans le cas des demandeurs qui se prévalent d’autres sources de financement fédérales.  

Le sous­programme ICIC finance une gamme de projets en fonction de leur position sur le continuum de l’IDE. Souvent, les collectivités dont la capacité associée à l’IDE est faible, et qui se situent au bout du continuum, présentent d’abord une demande pour élaborer une stratégie d’IDE, au moyen d’évaluations des marchés et des secteurs. Cela peut sous­tendre l’élaboration d’une stratégie et d’un plan d’action sur l’IDE, un inventaire des IDE du moment et un programme de suivi ou la détermination des pratiques exemplaires appliquées au sein de la collectivité. Tout au long de ce continuum, les collectivités qui possèdent un plan officiel d’IDE sont plus susceptibles de présenter une demande au sous­programme ICIC pour faciliter la constitution d’une main­d’œuvre qualifiée qui contribuera à leurs efforts d’attraction, d’augmentation et de maintien de l’IDE. On peut alors approfondir la connaissance des IDE et des secteurs d’IDE en place dans la région en élaborant, par  exemple, des profils communautaires, des fiches de renseignements sectoriels et des systèmes de suivi des investissements. On peut par la suite préparer du matériel de promotion, comme des portails d’investissement et des guides d’investissement en ligne, pour mettre en évidence les capacités de la collectivité auprès des investisseurs étrangers potentiels. La dernière étape du continuum de l’IDE associée à un financement du sous­programme ICIC consisterait à identifier les principaux investisseurs et à les attirer vers la collectivité en élaborant un programme de détection de pistes ou en préparant des réunions avec les investisseurs étrangers potentiels.

Puisque la position sur ce continuum de l’IDE varie d’une collectivité à l’autre, les projets mis en œuvre dans le cadre du sous­programme ICIC sont variés. On encourage les demandeurs du sous­programme ICIC à tenir compte de la taille de leur collectivité ou de leur organisme et des projets d’IDE déjà entrepris lorsqu’ils considèrent les activités d’IDE qu’ils présentent en prévision d’un financement. Les bénéficiaires peuvent présenter une demande pour financer des activités d’IDE admissibles au cours des années subséquentes, au fur et à mesure que se renforce leur capacité. Voici une liste non exhaustive d’exemples de dépenses admissibles : recherches; études; collecte de données économiques; planification stratégique de l’IDE; création de sites Web; traduction de documents et de sites Web; conception et présentation du matériel de promotion ou de la publicité; formation sur l’investissement (y compris les coûts de déplacement pour assister aux événements de formation); et locations de salles de réunion (au Canada) pour exécuter des fonctions avec les investisseurs potentiels. On encourage l’adoption d’une approche régionale de l’IDE grâce à des initiatives conjointes entre les collectivités et les municipalités avoisinantes.

Processus de présentation de demandes et critères d’évaluation

Les bénéficiaires d’un financement sont sélectionnés dans le cadre d’un processus concurrentiel annuel, où la préférence est accordée aux projets qui ciblent les secteurs prioritaires du MAECD ou les principaux marchés étrangers. Le cycle de planification du sous­programme ICIC débute à la mi­septembre par une invitation faite aux demandeurs potentiels à préparer leur proposition et à la présenter par le truchement du portail Délégué commercial virtuel (DCV) accessible sur le Web, avant une date limite habituellement fixée entre le 20 et le 25 octobre. Les présentations sont examinées par les employés du programme (BIS), qui déterminent si elles satisfont aux exigences obligatoires. Les présentations qui satisfont à ces exigences obligatoires font l’objet d’un examen approfondi qui peut sous­tendre, s’il y a lieu, des consultations avec d’autres intervenants, dont la direction des comptes de BIS, d’autres ministères et des missions, tant au Canada (BR) qu’à l’étranger. Ces consultations donnent lieu à la préparation d’une liste définitive de candidats qui est présentée au comité d’adjudication du sous­programme ICIC, dont la décision est finale. Ce processus complet débute au cours de la dernière semaine d’octobre et se déroule jusqu’à la fin de l’année civile. Les demandeurs sont informés de la décision du comité pendant la première semaine de janvier de l’année suivante. Des rapports d’étape sont reçus dès avril et examinés pendant l’été, après quoi, en fonction de la probabilité d’exécution, une décision est prise d’engager ou de désengager des fonds, selon le cas. Tous les projets pour l’année doivent être terminés au plus tard le 31 décembre de l’année visée.

Les demandes sont évaluées en fonction de la qualité des critères suivants :

Les demandeurs doivent s’inscrire au moyen du DCV accessible dans le site Web du Service des délégués commerciaux du Canada (STC) du gouvernement du Canada pour avoir accès au système électronique et au formulaire de demande du sous­programme ICIC.

1.7.2 Opportunités mondiales pour les associations (OMA)

Le sous­programme OMA permet de verser des contributions non remboursables aux associations commerciales et industrielles nationales (ou aux associations commerciales régionales ayant une perspective nationale) afin qu’elles mènent des activités de promotion du DCM nouvelles ou élargies, au profit des entreprises membres et non membres. Ce sous­programme aide à réduire le risque associé à la promotion du DCM en partageant le coût des activités que ces associations, en temps normal, ne pourraient pas ou ne souhaiteraient pas mener seules. Tandis que la priorité de son prédécesseur, le PDME-A, était accordée au développement du marché de l’exportation et aux ventes à l’exportation, le sous­programme OMA prévoit une définition plus large de « DCM », qui permet de mener des activités commerciales d’intégration au-delà de la promotion de l’exportation, ce qui comprend les activités liées à la chaîne de valeur mondiale.

Trois types d’activités sont financés dans le cadre du sous­programme OMA : les contacts directs, comme les foires commerciales ou les événements de réseautage; les outils et le matériel de marketing ou de promotion, tels la création de sites Web ou les documents imprimés; et les rapports de recherche, comme ceux portant sur l’information économique. Dans le cas du sous­programme OMA, on encourage les demandeurs à regrouper dans des ensembles les activités de projet ayant des objectifs semblables ou des résultats communsNote de bas de page 10, pour un maximum de cinq ensembles par demande. Un « ensemble » représente un projet de DCM dans une demande et les « activités » constituent les activités connexes et complémentaires requises pour compléter l’« ensemble » ou le projet. Les demandeurs peuvent proposer un maximum de cinq activités par ensembleNote de bas de page 11.

On s’attend à ce que les activités financées permettent d’établir des relations d’affaires et de présenter un potentiel de marketing pour les industries canadiennes. En général, les dépenses admissibles comprennent toutes les dépenses engagées qui se rapportent clairement aux activités de DCM proposées, qu’elles soient engagées au Canada ou à l’étranger, et qui ne sont pas jugées non admissibles. Les dépenses non admissibles comprennent, sans s’y limiter, les suivantes : les activités permanentes ou de base des associations; les coûts des immobilisations, comme les locaux à bureaux et l’équipement; les coûts de divertissement et d’accueil, y compris les notes de bar; les frais de parrainage d’événement et d’adhésion; et les coûts de formation.

Les contributions annuelles admissibles varient entre 20 000 dollars et 150 000 dollars par association. Une somme maximale de 450 000 dollars est payable à un organisme sur une période de trois ans. Les fonds sont déboursés selon le modèle de partage des coûts, dans lequel les dépenses admissibles sont partagées jusqu’à concurrence de 50 p. 100 entre le sous­programme OMA et le demandeur approuvé. La limite de cumul est de 75 p. 100 et les associations qui bénéficié d’autres sources de financement gouvernemental pour un ensemble doivent déclarer ces sources, selon l’article de dépense.

Critères d’admissibilité

Pour être admissible au sous­programme OMA, une association doit :

Voici les demandeurs non admissibles : chambres de commerce et chambres des métiers représentant des régions géographiques étrangères; associations recevant un financement d’autres programmes de contributions fédéraux visant des objectifs semblables à ceux du sous­programme OMA et qui soutiennent les initiatives de DCM propres à un secteur; associations financées entièrement par des ressources municipales et provinciales et par d’autres ressources du gouvernement fédéral, sauf si la contribution de l’association pour les activités proposées provient d’une source privée différente, comme les cotisations syndicales. (Voir la section 1.3 pour consulter la liste des bénéficiaires du programme.)

Processus de demande et critères d’évaluation

Dans le cas du sous­programme OMA, le cycle de planification débute à la fin du mois de novembre ou au début de décembre par une invitation faite aux participants potentiels de préparer leurs propositions et de la présenter par le truchement du portail DCV accessible sur le Web d’ici la mi­janvier de l’année suivante. Au cours de cette phase (six à sept semaines), les demandeurs peuvent améliorer leurs propositions en fonction des commentaires reçus par l’agent sectoriel affecté au dossier et aux missions pertinentes. Après la date de clôture de la présentation des demandes à la mi­janvier, les agents sectoriels évaluent chaque ensemble de la proposition en fonction de critères d’évaluation pré­établis. Les notes sont examinées par des groupes de pairs pour assurer la conformité au critère d’évaluation susmentionné dans la demande, après quoi les propositions sont présentées à un comité directeur chargé de formuler des recommandations d’approbation (conditionnelle ou non conditionnelle) au comité d’adjudication interministériel. Ce comité se réunit à la mi­février et fait une détermination finale relativement aux propositions. Les demandeurs sont informés des résultats à la mi­mars.

Les demandes sont évaluées en fonction des critères suivants :

1.7.3 Visée mondiale en innovation (VMI)

Le sous­programme VMI était la composante d’innovation et de S et T du PSCM conçue pour promouvoir et rehausser les efforts d’innovation à l’échelle internationale du Canada, grâce au soutien des possibilités de collaboration internationale en R et D que permettait l’établissement de relations ciblées avec des partenaires étrangers clés. Au moyen des activités de formation de partenariats (AFP) du sous­programme VMI, les chercheurs canadiens devaient être mieux positionnés pour entamer des discussions officielles qui facilitent la collaboration dans le cadre d’initiatives de R et D et mieux outillés pour avoir du succès sur le marché international. Afin d’augmenter la probabilité de commercialisation en aval, le sous­programme VMI mettait davantage l’accent sur la participation du secteur privé et sur les projets plus susceptibles de mener à des initiatives présentant un potentiel commercial élevé.

Le sous­programme VMI permettait de financer un maximum de 75 p. 100 des coûts de projet admissibles. La valeur du financement admissible du sous­programme VMI variait entre 5 000 dollars et 75 000 dollars. L’aide financière maximale provenant de tous les fonds fédéraux, provinciaux et municipaux (limite de cumul) était fixée à 75 p. 100 des coûts de projet. Les dépenses admissibles comprenaient les suivantes, sans s’y limiter : les coûts de déplacement et les coûts connexes, comme les tarifs aériens, le transport local, l’hébergement ou les repas et les frais accessoires; les autres coûts connexes, comme les demandes de visa ou l’immunisation pour les déplacements requis par le projet; et les autres dépenses non liées à la recherche, telles que les coûts d’organisation des réunions ou les frais juridiques (au prorata) engagés pour élaborer des ententes ayant force exécutoire pour les partenariats de R et D. Les dépenses non admissibles comprennent les suivantes, sans s’y limiter : les activités de R et D réelles, comme la technologie, l’équipement et la mise au point de produits ou les allocations pour les chercheurs étudiants; les activités commerciales et d’affaires, comme le marketing (ce qui comprend les études de marché ou les activités d’expansion); et les autres dépenses non admissibles, comme les coûts indirects et salariaux ou la création de sites Web.    

Critères d’admissibilité

Pour être admissibles, les bénéficiaires de fonds du sous­programme VMI devaient être des chercheurs canadiens provenant de l’un des types d’organisations suivants :

On encourageait les demandeurs à former des consortiums de recherche et à présenter une demande collective. La préférence était accordée aux demandes présentées par un groupe de chercheurs provenant de plusieurs organismes admissibles.

Processus de demande et critères d’évaluation

Contrairement aux autres sous­programmes du PSCM, le sous­programme VMI reçoit des demandes pendant tout l’exercice financier, bien que les demandeurs soient informés de présenter leurs propositions au moins huit semaines avant la date de début prévue, pour tenir compte du traitement. En outre, encore contrairement aux autres sous­programmes du PSCM, le sous­programme VMI ne disposait d’aucun portail accessible sur le Web pour appuyer le processus de demande. Les formulaires de demande étaient téléchargés à partir du site Web du programme, remplis manuellement, puis présentés au programme par la poste, par courriel ou par télécopieur. Une fois reçues, les demandes faisaient l’objet d’une vérification préalable et d’un contrôle de vérification par l’administrateur du programme, qui déterminait si la demande satisfaisait aux exigences obligatoires. Ce processus prenait, en moyenne, environ deux semaines. Si, à la suite de l’examen susmentionné, la demande satisfait à toutes les exigences obligatoires, elle est transmise à un comité d’examen composé de l’agent du BR d’où provient la demande, de l’agent sectoriel compétent, des agents géographiques et d’innovation responsables à l’égard du ou des pays que le demandeur se propose de visiter et d’un agent de la Direction de l’innovation, de la science et de la technologie (BBT) de l’AC, pour examen – il s’agit d’une processus qui s’échelonne environ sur deux semaines également. Les propositions recommandées pour une approbation par le comité, soit totale ou partielle, sont par la suite présentées au directeur de BBT, pour décision finale. Les demandeurs sont informés de leur acceptation ou non dans les six semaines suivant la présentation de leur demande et les ententes de contributions sont délivrées aux demandeurs de sept à huit semaines après la réception de la demande.

Les demandes sont évaluées en fonction des critères suivants :

2. Buts et objectifs de l’évaluation

Conformément à la Politique sur l’évaluation du SCT, l’évaluation a permis de jauger la pertinence et le rendement des systèmes et des pratiques en place pour obtenir les résultats prévus du PSCM. Grâce à un processus de collecte de données systématique fondé sur des données probantes, l’évaluation a permis d’examiner les activités entreprises et les résultats obtenus, d’évaluer et de formuler des recommandations sur leur à­propos et leur rendement, et a mis en évidence les apprentissages et les possibilités à examiner ultérieurement. En outre, puisque le PSCM est la fusion de ses précurseurs – le PSIC, le programme Horizon le monde en science et technologie et le PDME­A – l’évaluation a déterminé si oui ou non la fusion a donné lieu à une efficience accrue et à des réductions des coûts administratifs, ainsi qu’à une meilleure harmonisation avec le SCM.

Les objectifs de l’évaluation étaient d’indiquer ce qui suit :

3. Principaux éléments à considérer

3.1 Plan d’action sur les marchés mondiaux et stratégies connexes

Comme on le fait remarquer à la section 1.1, le PSCM a été créé pour améliorer l’harmonisation des trois programmes de S et C déjà en place avec le SCM du Canada offert à l’époque. Même si l’objectif général du SCM du Canada était de renforcer la capacité concurrentielle du Canada dans l’économie mondiale, les moyens permettant d’atteindre cet objectif ont fait l’objet de modifications mineures, sur le plan de l’articulation. Plus précisément, les objectifs du SCM étaient les suivants :

En tablant sur le succès du SCM de 2007, le gouvernement du Canada a annoncé son Plan d’action sur les marchés mondiaux (PAMM) en 2013. Dans le cadre de ce plan, le gouvernement du Canada déclare son intention de concentrer ses efforts dans les 66 marchés qui sont les plus prometteurs pour les entreprises canadiennes, en accordant la priorité aux objectifs de base de ces marchés. De plus, le PAMM met en évidence 22 secteurs prioritaires dont la capacité et l’expertise offrent un avantage concurrentiel au Canada par rapport à d’autres pays ou dans lesquels les possibilités dynamiques peuvent permettre aux entreprises canadiennes de croître et de prendre de l’expansion. Dans le cadre du PAMM, des stratégies complètes devront être élaborées pour maintenir le Canada au premier plan des secteurs économiques clés et pour renforcer le commerce, l’investissement et les partenariats du Canada dans les marchés prioritaires.

Dans le PAMM, on déclare que tous les atouts diplomatiques du gouvernement du Canada doivent être mis en valeur pour soutenir les entreprises et les investisseurs canadiens dans la poursuite du succès commercial. Pour ce faire, il faut vraiment mettre l’accent sur l’amélioration de l’accès aux marchés émergents pour les petites et moyennes entreprises (PME). En outre, pour atteindre cet objectif, le gouvernement du Canada déclare son intention de conclure de nouveaux accords commerciaux et des accords de protection de l’investissement étranger, d’imposition, de transport aérien et de science et technologie. Le mandat de base des diplomates et des autres représentants canadiens sera d’« ouvrir les portes, de détecter des pistes et de résoudre les problèmes » au profit des PME et des autres entreprises canadiennes.

L’orientation éclairée du PAMM du Canada est le concept clé des chaînes de valeur mondiale (CVM), c.-à-d. le résultat et la force vive que sous-tend l’intégration économique mondialeNote de bas de page 13. Dans un environnement économique mondial qui se distingue par l’élimination des obstacles au commerce et à l’investissement entre les frontières, la forte baisse des coûts de traitement et de transmission de l’information et le déclin des coûts de transport, les entreprises sont davantage en mesure d’externaliser différents aspects du processus de production, notamment la conception des produits, l’acquisition de matières brutes, la production, le marketing, la distribution et le soutien aux consommateurs finaux, à des tiers possédant les compétences et les matières nécessaires au coût le plus faible. Cela a donné lieu à une « fragmentation » de plus en plus grande du processus de production, selon laquelle les intrants d’un pays sont exportés dans un autre pour la production et l’assemblage, puis distribués à un autre pays pour la distribution et la consommation finaleNote de bas de page 14.

Ainsi, aujourd’hui, les entreprises participent au commerce mondial non seulement en vendant des produits finis, mais aussi en investissant dans les installations de production à l’étranger et en formant de nouveaux partenariats avec des fournisseurs, des producteurs, des distributeurs et des innovateurs de partout dans le monde. Ce « dégroupage » des étapes et des tâches liées au processus de production a créé des possibilités pour les entreprises, tant vieilles que jeunes, qui souhaitent élargir leur exploitation à l’échelle mondiale tout en approfondissant leur spécialisation, au fur et à mesure qu’elles tentent de tirer profit de tout avantage concurrentiel qu’elles peuvent avoir vis­à­vis une ou plusieurs étapes ou tâches du processus de production. Ce faisant, elles trouvent leur créneau ou leur lien au sein de la CVM.

Bien que l’avènement des CVM offre des possibilités aux PME canadiennes, ces dernières doivent relever un certain nombre de défis pour tirer profit de ces possibilités, ce qui comprend la recherche d’information sur les marchés, l’établissement de contacts utiles, l’établissement de l’accès au capital (p. ex. capital de risque) et les ressources de R et DNote de bas de page 15. À cet égard, le gouvernement peut jouer un rôle en aidant les entreprises à relever ces défis, grâce à une aide ciblée, dont les objectifs se manifestent dans le SCM.

Dans la perspective générale de ce qui précède, des stratégies de participation ont été élaborées à l’égard de plusieurs des quatre piliers du SCM. Par exemple, en ce qui concerne la CVM, le Ministère a mis en évidence trois objectifs de base, que voici, et des activités connexes :

En ce qui concerne la promotion de l’IED, la stratégie du Ministère présente quatre objectifs généraux, que voici, et des activités connexes :

Dans le domaine de la science, de la technologie et de l’innovation (STI), l’approche du Ministère a été guidée par la stratégie pancanadienne Réaliser le potentiel des sciences et de la technologie au profit du Canada, qui met en évidence l’importance de renforcer la science, la technologie et l’innovation pour assurer la prospérité économique à long terme des Canadiens, et le besoin d’accroître l’investissement du secteur privé en R et D et la commercialisation de nouveaux produits et services sur les marchés internationauxNote de bas de page 18. Dans la perspective générale de ce qui précède, les objectifs précis du Ministère sont les suivants :

Ces objectifs doivent être atteints grâce au soutien fourni par le réseau du Service des délégués commerciaux (SDC), en mettant l’accent sur la gestion des accords de collaboration bilatérale en STI, et grâce à l’administration des programmes de financement en STI déjà en place, notamment le Programme de partenariats internationaux en science et technologie (PPIST) et le sous­programme VMI, qui fait partie du PSCM.

À la lumière de ce qui précède, les évaluateurs se sont particulièrement concentrés à confirmer la façon et la mesure dans lesquelles le PSCM et ses sous­programmes soutiennent complètement ou partiellement les objectifs stratégiques du Ministère, exprimés par le SCM et les stratégies auxquelles on renvoie ci-dessus.

3.2 Contexte économique

Lorsqu’on évalue le rendement d’un programme conçu pour attirer et maintenir l’IED, augmenter la participation des entreprises canadiennes sur les marchés étrangers et promouvoir l’innovation au moyen d’initiatives de coopération en R et D, il importe de comprendre certains aspects du contexte économique dans lequel le programme a été mis en œuvre (voir l’annexe 3 : Contexte économique pour avoir des détails). Au cours des trois dernières années (période de référence de l’évaluation), le Canada a affiché une croissance économique soutenue, enregistrant une augmentation de 6,1 % du produit intérieur brut (PIB) en 2010, suivie d’une augmentation de 5,8 % en 2011 et de 3,4 % en 2012Note de bas de page 20.

Même si la part mondiale de l’IED entrant du Canada est demeurée statique entre 2010 et 2012 (à environ 3 %), l’IED entrant du Canada a augmenté au cours de la même période; l’IED provenant de l’Europe et des régions de l’Asie et du Pacifique a affiché les plus fortes augmentations. L’IED sortant du Canada a également connu une forte croissance, soit une augmentation de 11,6 % entre 2010 et 2012. L’IED sortant du Canada effectué aux É.­U. a affiché la plus forte augmentation, suivie de celui de l’Amérique latine et des régions de l’Asie et du Pacifique.

Entre 2010 et 2012, les exportations de marchandises canadiennes ont augmenté de 13,9 % grâce à l’exportation vers les régions de l’Asie et du Pacifique; les exportations vers le Moyent­Orient ont enregistré la plus forte croissance. En outre, l’exportation de services a augmenté entre 2010 et 2011, mais les taux étaient plus modestes (5,1 %). Les importations de marchandises ont augmenté de 12,9 % entre 2010 et 2012, et la croissance de l’importation de services entre 2010 et 2011 s’est traduite par une augmentation de 5,2 %. Toutefois, en ce qui concerne les déclins modestes de l’importation de services de l’Amérique latine et de l’Afrique, la répartition géographique générale des importations de services est demeurée stable au cours de la période de référence.

Dans le domaine de la R et D, le rendement du Canada parmi les pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) est moyen, car le pays se classe au 16e rang sur le plan des dépenses de R et D. Environ 51 % des dépenses de R et D proviennent du secteur privé commercial, suivies des dépenses des établissements d’enseignement supérieur (milieu universitaire), à 38 %, puis des dépenses gouvernementales (fédérales et provinciales), à 10 %. Sans égard au rendement modeste du Canada pour les dépenses de R e t D parmi les pays membres de l’OCDE, les dépenses engagées par les établissements d’enseignement supérieur, en général, sont presque deux fois plus élevées que la moyenne de l’OCDE.

Les données probantes sur la participation à la CVM sont incomplètes, car elles se limitent beaucoup à des données sur l’utilisation des produits et services intermédiaires importés dans la production des exportations, qui se manifeste dans l’indice de spécialisation verticale (ISV). Bien qu’il soit prouvé que la participation canadienne à la CVM a augmenté au cours de la dernière décennie, le degré de participation du Canada est bien en deçà de celui des autres pays membres de l’OCDE. Selon des données produites par l’ISV, le degré de participation du Canada a chuté au cours des dernières annéesNote de bas de page 21. L’évaluation a permis d’examiner l’interface entre les tendances économiques canadiennes et la pertinence et le rendement du programme.

3.3 Visée mondiale en innovation

On a pris la décision de ne pas engager de fonds pour mettre en œuvre le sous­programme VMI en 2012­2013. Sans égard à cette décision, l’évaluation a permis de réexaminer les hypothèses initiales sous­jacentes à la création du sous­programme VMI et d’évaluer le rendement du sous­programme pendant la période de référence, afin de mettre en évidence les apprentissages tirés et les pratiques exemplaires.

3.4 Mesure de rendement et attribution des résultats

Le PSCM finance principalement les initiatives qui font la promotion de l’établissement de relations qui peuvent prendre plusieurs années à se transformer en investissement concret. Par conséquent, il est difficile d’établir un compte rendu complet du rendement du programme. En outre, l’attribution directe des résultats obtenus est difficile, puisqu’il est possible que les fonds versés dans le cadre du PSCM ne représentent qu’une petite partie de tous les efforts fournis par les bénéficiaires et d’autres partenaires pour faire connaître les possibilités, favoriser les partenariats de recherche et développement et attirer les leads d’investissement. Sans égard à ces difficultés, une stratégie de mesure du rendement (SMR) assorti d’indicateurs de rendement a été élaborée et appliquée pendant toute la période de référence de l’évaluation. L’évaluation reposait énormément sur les données de rendement recueillies par les systèmes en place et a permis d’évaluer l’efficacité de ces systèmes sur le plan de la production des rapports sur le rendement.

3.5 Évaluations antérieures

3.5.1 Évaluations du risque

Le risque associé au PSCM est considéré comme faible et est peu susceptible de compromettre la capacité du programme d’atteindre ses objectifs généraux. Les évaluations antérieures du programme Horizon le monde en science et technologie, du PSIC et du PDME­A indiquent que les trois programmes étaient efficaces. D’ailleurs, les apprentissages tirés des trois programmes ont été intégrés à la planification et à la conception du PSCM. De plus, le PSCM débourse des sommes d’argent relativement peu élevées aux bénéficiaires canadiens et ces sommes sont examinées en détail dans le cadre d’un processus de demande rigoureux.

Toutefois, dans le cadre d’imputabilité, de risque et de vérification (CIRV) de 2009 du PSCM, on fait remarquer que la fusion du PSIC, du programme Horizon le monde en science et technologie et du PDME­A en un seul programme assorti de trois piliers pourrait poser des risques sur le plan de l’administration et de la mise en œuvre, étant donné que la fusion est survenue en même temps que d’autres changements majeurs au sein du Ministère et du gouvernement du Canada (p. ex. transformation, nouveau modèle d’affaires, nouvelle politique sur les paiements de transfert, changements aux processus ministériels, Plan d’action économique du Canada de 2012, etc.). Par conséquent, l’évaluation a porté sur la mesure dans laquelle le programme a été efficace pour gérer ces risques.

3.5.2 Constatations et recommandations des évaluations antérieures

En 2007­2008, la ZIE a effectué une évaluation formative du PDME­A et des évaluations sommatives du PSIC et du programme Horizon le monde en science et technologie. Ces évaluations ont révélé que les trois programmes demeuraient pertinents et avaient produit des résultats pour les Canadiens et l’économie. Cependant, des anomalies présentes dans les rapports sur le rendement des trois programmes ont fait en sorte qu’il a été difficile de tirer des conclusions fermes quant à la mesure dans laquelle ils ont permis d’atteindre leurs objectifs à long terme. En ce qui concerne l’enjeu d’évaluation d’efficience et de rentabilité, les évaluations recommandaient que 1) les trois programmes en place soient fusionnés pour réduire les coûts administratifs et tenir compte des manques de fonds et que 2) le cadre de suivi du rendement soit renforcé pour donner lieu à des rapports plus complets sur les résultats obtenus. Cette évaluation a permis d’évaluer si la fusion a pu réaliser les économies de coûts prévues et a rendu efficaces les cadres et les systèmes de mesure du rendement en place.

3.5.3 Constatations et recommandations de la vérification antérieure

Vérifications internes

Une vérification interne du PSCM effectuée en 2011 a révélé que le programme est bien géré, mais a mis en évidence plusieurs éléments à améliorer. Par exemple, la vérification indiquait ce qui suit :

Cette évaluation portait sur la mesure dans laquelle on a réussi à atténuer ces préoccupations.

Vérifications des bénéficiaires

Les vérifications des bénéficiaires effectuées par la Direction de la vérification des bénéficiaires (ZIEA) du MAECD pour les projets approuvés dans le cadre du PSIC, du programme Horizon le monde en science et technologie et du PDME­A n’ont pas permis au MAECD de récupérer des fonds considérables. Bien qu’aucun problème important n’ait été mis en évidence en ce qui concerne la gestion des fonds publics, les vérifications des bénéficiaires du PDME­A ont indiqué que les modalités du programme ne tenaient pas compte du fait que les bénéficiaires pouvaient distribuer des contributions à des tiers. Cette omission a été subséquemment prise en compte dans les modalités actuelles du PSCM, qui exigent que les bénéficiaires s’assurent que des cadres de responsabilisation et de gestion sont en place pour surveiller et évaluer les activités des tiers, et que la sélection des tiers bénéficiaires est faite de façon claire et transparente.

Malgré quelques exceptions, les rapports de vérification des bénéficiaires associés à des projets approuvés dans le cadre des sous­programmes VMI, OMA et ICIC ont permis de conclure que les coûts de projet ont été engagés et demandés conformément aux modalités du PSCM et qu’une diligence raisonnable a été exercée à l’égard de l’utilisation des fonds publics.

4. Approche et méthode d’évaluation

Une approche à méthode mixte a été appliquée pour augmenter l’exactitude et la précision des constatations. En effet, on a utilisé plusieurs méthodes de collecte de données pour assurer que l’évaluation prenait en compte l’historique de rendement complet du programme. Les données d’évaluation ont été analysées et triangulées avec d’autres sources de données probantes afin d’améliorer la qualité et l’importance des constatations. Par la suite, des constatations préliminaires ont été validées auprès des intervenants connaissant le plus le PSCM et ses sous­programmes.

4.1 Portée de l’évaluation

Même si le PSCM a été officiellement constitué en décembre 2008, la fusion complète des trois anciens programmes de contributions (PSIC, programme Horizon le monde en science et technologie et PDME­A) en une seule structure de gestion n’a pas été complètement en vigueur avant la moitié de 2009. En outre, bien qu’un CIRV ait été créé pour le PSCM au printemps 2009, les données sur le rendement n’ont été recueillies ni uniformément ni systématiquement, par rapport aux paramètres de rendement établis dans le CIRV, avant 2010. À la lumière de ce qui précède et dans le cadre de l’évaluation, la détermination des résultats prévus pour chaque élément se limitait à la période de référence s’échelonnant de 2010­2011 à 2012­2013. Cela a permis de recueillir des données sur le rendement pour trois ans, ce qui était plus que suffisant pour examiner les problèmes et les questions d’évaluation. Cependant, la portée de l’évaluation de la pertinence et de la démonstration de l’efficience et de l’économie couvrait la période débutant par la fusion, en 2009, et se terminant par la collecte de données, en février 2014 (voir l’annexe 1 pour la liste complète des constatations de l’évaluation).

4.2 Approche méthodologique

4.2.1 Matrice d’évaluation

À la suite de l’approbation du cadre de référence de l’évaluation, des consultations auprès de la direction du programme ont été entreprises afin d’améliorer et, au besoin, de préciser les questions liées à chaque problème d’évaluation, ainsi que de mettre en évidence les sources de données, les méthodes de collecte de données et les indicateurs adéquats. Les résultats de ces délibérations se manifestent dans la matrice d’évaluation, qui sert de guide principal pour la mise au point des outils de collecte de données et pour la structure des rapports sur les constatations de l’évaluation (voir l’annexe 2 pour consulter la matrice d’évaluation).

4.2.2 Méthodologie

Les sections suivantes décrivent plus en détail ces méthodes d’évaluation.

Interviews auprès des informateurs clés

Des données qualitatives ont été recueillies au moyen des interviews menées auprès des informateurs clés connaissant le PSCM et ses composantes, notamment des intervenants du programme et des bénéficiaires de contributions sélectionnés. Ces interviews ont été menées en personne ou par téléphone et orientées grâce à des questions communiquées avant la rencontre. Toutes les données recueillies au cours des interviews sont demeurées confidentielles et ont été agrégées dans le rapport final sur l’évaluation, pour veiller à ce que les participants ne soient pas identifiés.

Voici ces informateurs clés :

Les noms des bénéficiaires d’un financement participant à une interview ont été recommandés par des agents du PSCM et la liste a été complétée au moyen d’une méthode de sélection au jugé.

Examen des documents et des dossiers

Les statistiques relatives au rendement économique du Canada pendant la période de référence de l’évaluation ont été assemblées pour établir un contexte permettant de déterminer la pertinence et le rendement du PSCM et de ses piliers. En outre, les évaluateurs ont entrepris un examen de la documentation actuelle sur la promotion de l’IED, sur le commerce intégrateur et le rôle de la CVM, et sur le rôle de la R et D par rapport à ce qui précède, afin de permettre de comprendre comment les composantes du PSCM, du point de vue de la conception, soutiennent ces objectifs économiques et sont conformes aux pratiques exemplaires.

Outre ce qui précède, les évaluateurs ont examiné les documents du programme, ce qui comprend les suivants, sans s’y limiter :

Cet examen a été entrepris non seulement pour rehausser la compréhension du programme et de son modus operandi chez les évaluateurs, mais aussi pour faciliter la détermination de certains des problèmes et des défis avec lesquels le programme doit composer.

Analyses secondaires des données sur le rendement déjà connues

Comme on l’a déjà fait remarquer, un CIRV est en place pour le PSCM depuis le printemps de 2009 et a permis de recueillir des données sur le rendement par rapport aux paramètres de rendement contenus dans le présent document depuis 2010. Deux systèmes administratifs ont été créés pour faire était du rendement du programme, soit un pour le PDME-A, adopté par le sous­programme OMA dans la foulée de la fusion en PSCM, et un pour le sous­programme ICIC, créé environ en 2008­2009. Des discussions menées avec les gestionnaires du programme laissent supposer que des plans ont été mis en œuvre pour mettre un point un système semblable pour le sous­programme VMI, mais il a été impossible de garantir les fonds suffisants. En outre, à l’époque où l’évaluation a été faite, les systèmes administratifs en place pour les sous­programmes OMA et ICIC nécessitaient une mise à jour. Cependant, ces outils donnent de l’information sur le rendement des sous­programme OMA et ICIC, notamment de l’information sur le processus de demande, de l’information sur les projets, des détails sur le financement et des rapports de gestion.

En outre, le PSCM a soumis deux questionnaires aux bénéficiaires du programme de 2009­2010 et de 2010­2011, en 2012 et en 2013, respectivement. Ces questionnaires visaient à jauger l’incidence sur les activités financées. Le taux de réponse général aux questionnaires était d’environ 50 %, ce qui offre un degré élevé de confiance (95 %) dans l’exactitude des représentations fournies.

Les données produites à partir de ces questionnaires, auxquelles s’ajoutent les données sur le rendement consignées dans les systèmes de suivi du rendement du programme, représentaient, pour les évaluateurs, un riche ensemble de renseignements quantitatifs et qualitatifs sur le rendement. Les résultats de l’enquête et la documentation connexe ont été présentés aux évaluateurs, tout comme un accès direct aux systèmes administratifs des sous­programmes ICIC et OMA. Par conséquent, les évaluateurs se sont fiés principalement à l’information contenue dans ces dépôts de données pour faire état du rendement du PSCM sur le plan de l’obtention des résultats prévus.

4.2.3 Contraintes de la méthodologie

Les méthodologies présentées dans le présent document comportent plusieurs contraintes et risques. Ces contraintes et risques, ainsi que les stratégies proposées pour les atténuer, sont brièvement décrits ci­dessous.

Systèmes administratifs du programme

Bien que les sous­programmes ICIC et OMA possèdent des sites intranet présentant des données financières et de programme, les données financières et de programme du sous­programme VMI ne sont pas regroupées dans un dépôt de données, ce qui limite la capacité des évaluateurs d’avoir accès aux principales données sur le programme et le rendement. Afin de tenir compte de cette contrainte et de ce risque, les évaluateurs ont collaboré avec le personnel du programme pour regrouper les principales données sur le programme et le rendement dans un format utilisable.

Sélection des bénéficiaires informateurs

On a demandé aux employés du programme de constituer un échantillon représentatif des bénéficiaires d’un financement pour leurs sous­programmes respectifs, en prévision des interviews. Même si les évaluateurs n’avaient aucune raison de penser que la liste des bénéficiaires n’était pas représentative, il y a toujours un risque que l’échantillon soit perçu comme étant biaisé. Pour tenir compte de ce risque, les évaluateurs ont proposé de compléter la liste des bénéficiaires présentée par le personnel du programme par un nombre de bénéficiaires additionnels déterminés au hasard.

Données de résultats

Un examen des données sur le rendement des trois sous­programmes a révélé une incohérence dans la façon dont certains indicateurs de rendement sont interprétés et consignés au sein des sous­programmes et entre ceux­ci. Dans certains cas, cela donne lieu à un double compte. En outre, les données sur les extrants et les résultats liées au même indicateur diffèrent selon la source et le contexte. Pour tenir compte de cette contrainte et atténuer le risque de présentation et d’interprétation erronées des données de résultats, les évaluateurs ont collaboré avec les employés du programme pour rapprocher les incohérences mises en évidence. De plus, les données de résultats tirées des systèmes du programme ont été triangulées avec des données de résultats obtenus à partir d’autres sources de données.

5. Constatations découlant de l’évaluation

5.1 Pertinence : ICIC

5.1.1 ICIC : Nécessité de reconduire le sous­programme

Constatation 01 : À l’échelle du Canada, les communautés ont besoin de soutien pour renforcer leur capacité d’attirer et de maintenir l’IED.

Même si l’IED comporte un risque de déplacement des producteurs nationaux, la documentation laisse supposer que les économistes sont généralement d’accord pour affirmer que les avantages généraux de l’IED l’emportent de loin sur les risques possibles qu’il présente. Les avantages économiques communs de l’IED comprennent sa contribution à 1) la formation de capital, 2) la création d’emplois, 3) l’augmentation des recettes fiscales et 4) l’augmentation de la productivité.

Au­delà de la généralité de ce qui précède, l’IED peut faire augmenter l’accès à de nouvelles techniques de production et de gestion autrement inaccessibles aux producteurs nationaux. L’IED peut faciliter le meilleur accès aux marchés étrangers grâce à des réseaux de distribution établis (comme les CVM), ce qui se traduit par de plus grandes économies d’échelle. En outre, l’IED peut servir à stimuler l’activité économique auxiliaire en créant des marchés pour les fournisseurs locaux de produits et services (entraînement en amont), qui agissent comme fournisseurs de produits et services intermédiaires auprès des entreprises locales (entraînement en aval). Enfin, l’IED peut contribuer à augmenter la concurrence, laquelle, à son tour, stimule l’innovation et les économies de production et, en définitive, fait baisser le prix des produits et services, ce qui profite aux consommateurs.

À la lumière de ce qui précède, les nations, aujourd’hui, se livrent une énorme concurrence pour attirer l’IED. Les facteurs qui influent sur l’IED sont variés et complexes, et comprennent les suivants, sans s’y limiter : le potentiel en ressources naturelles de la nation; l’accès aux marchés; l’accès à une main­d’œuvre qualifiée et mobile; l’état de l’infrastructure économique de la nation (p. ex. transport, communications, etc.); la présence d’un système juridique et judiciaire exploité conformément aux normes internationales, particulièrement en ce qui concerne l’application des droits de propriété et du droit contractuel; la présence d’un système bancaire efficace; et les politiques économiques du pays (p. ex. politiques fiscales, monétaires et réglementaires). Tous ces facteurs ont une incidence profonde sur le coût des affaires dans un pays donné et, par conséquent, sur son attrait en tant que destination d’IED.

De façon générale, le Canada fait très bien en ce qui concerne les facteurs qui précèdentNote de bas de page 23. Comme on le fait brièvement remarquer à la section 3.2 du présent rapport et on l’indique plus en détail à l’annexe 1 : Contexte économique, le rendement récent du Canada pour attirer l’IED est positif, car le pays a affiché une augmentation de 7 % des influx d’IED au cours de la période de référence de l’évaluation. Cela dit, la part de l’IED mondial du Canada est demeurée relativement statique pendant plus d’une décennie, ce qui a amené certains économistes à faire remarquer que le Canada doit en faire davantage pour attirer un IED nouveauNote de bas de page 24. Outre l’utilisation d’instruments macroéconomiques pour rehausser l’attrait du Canada comme destination d’IED, qui est hors de la portée de la présente évaluation, les économistes ont fréquemment fait référence à l’importance de promouvoir l’investissement comme moyen efficace d’encourager l’IED entrant, particulièrement à l’échelle locale, une fonction communément exécutée par les agences de promotion des investissements.

En général, les agences de promotion des investissements exécutent quatre fonctions, soit 1) la défense des politiques, qui comprend la recherche et l’élaboration de propositions stratégiques conçues pour améliorer l’environnement d’investissement; 2) le marketing, qui sous­tend des activités telles que la publicité et les événements de relations publiques conçues pour créer une image positive du lieu; 3) la création d’investissements, qui comprend le ciblage de secteurs précis ou d’entreprises dans lesquelles investir; et 4) les services aux investisseurs, qui englobent une gamme de services conçus pour aider les investisseurs potentiels à mettre sur pied une entreprise, ce qui comprend les processus d’approbation accéléréeNote de bas de page 25. Aujourd’hui, les agences de promotion des investissements exécutent la majorité, voire la totalité, des fonctions susmentionnées et peuvent être présentes à presque tous les ordres de gouvernement (national et provincial et administration municipale) au Canada. Toutefois, la capacité de ces entités d’exécuter les fonctions ci­dessus varie selon les circonscriptions qu’elles représententNote de bas de page 26.

Constatation 02 : Le sous­programme ICIC répond aux besoins des communautés du Canada, tant sur le plan de la conception que de la mise en œuvre

Le sous­programme ICIC est particulièrement conçu pour combler les déficits de capacité institutionnelle dont il est question dans la constatation précédente. Pour ce faire, il prévoit l’offre d’une aide financière aux municipalités pour 1) entreprendre des recherches (p. ex. analyses FFPM) afin de comprendre les forces et les faiblesses des communautés et d’élaborer des profils d’investissement; 2) élaborer des stratégies d’investissement ciblées afin d’identifier et de joindre les investisseurs potentiels; 3) concevoir des instruments permettant de « vendre » et de promouvoir les communautés; et 4) former du personnel afin d’exécuter ce qui suit et d’offrir des services aux investisseurs.

Sans égard à ce qui précède, le sous­programme ICIC ne couvre pas toutes les dépenses relatives aux activités susmentionnées. D’ailleurs, cela a posé un défi à certains des bénéficiaires du sous­programme. Par exemple, bien que la mise à disposition du matériel de formation soit réputée une dépense admissible du sous­programme, les coûts liés aux services d’un facilitateur de formation ne représentent pas une dépense admissible, pas plus, dit­on, que les coûts associés à l’utilisation de l’équipement audiovisuel servant à la formation. Le sous­programme ICIC couvre les coûts de la conception des documents promotionnels, mais pas les coûts de production de ces documents.

Étant donné la matérialité des plaintes susmentionnées, il est important de se rappeler qu’on s’attend à ce que les bénéficiaires affectent une partie de leurs propres ressources aux activités financées. De façon générale, les bénéficiaires du sous­programme ICIC ont compris la justification de partage des coûts et n’ont pas remis en question les mérites de cette approche. Les motifs de leur plainte semblent liés à la perspective selon laquelle les coûts associés à la réalisation de certaines activités ne peuvent être facilement séparés et la pratique consistant à couvrir certains coûts et pas d’autres ajoute un élément de complexité au processus comptable, ce qui augmente le fardeau administratif. En bref, mis à part les problèmes susmentionnés, les bénéficiaires, de façon générale, étaient d’avis que la conception du sous­programme répondait à leurs besoins.    

Constatation 03 : Dans la mesure où le sous­programme ICIC demeure axé sur le renforcement de la capacité dans les communautés afin de préparer celles­ci à l’investissement, il continue de combler un déficit de financement dans le domaine de la promotion de l’IED.

Bien que les communautés, à l’échelle du Canada, aient accès à diverses sources de financement fédérales et provinciales pour soutenir le développement économique local, ce qui comprend certains aspects de la promotion de l’IED entrant, aucune communauté ne présente précisément la gamme des activités appuyées par le sous­programme ICIC. Par exemple, même si les organismes de développement économique provinciaux mettent des fonds à la disposition des communautés, ils le font principalement pour des projets d’infrastructure qui sont connexes à la promotion de l’IED, mais accessoires. Bien que des organismes de développement régional fédéraux comme Diversification de l’économie de l’Ouest (DEO) et l’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) aient historiquement versé des fonds pour promouvoir l’IED, ils l’ont fait pour soutenir des activités se situant à l’extrémité du continuum de l’IED, notamment en facilitant des rencontres entre des représentants et des entreprises communautaires et des investisseurs étrangers potentiels. On signale que les organismes de développement régional fédéraux n’offrent plus ce type de soutien. En bref, le sous­programme ICIC comble un déficit de financement dans la mesure où il demeure axé sur le renforcement de la capacité dans les communautés, afin de préparer celles­ci à l’investissement.

5.1.2 ICIC : Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Constatation 04 : La conception et le fonctionnement du sous­programme ICIC correspondent tout à fait aux priorités du gouvernement du Canada et du Ministère.

Dans son Plan d’action sur les marchés mondiaux : la stratégie commerciale pour créer des emplois et des occasions pour les Canadiens (2013), le gouvernement du Canada affirme qu’il s’engage à « s’attaquer aux obstacles aux échanges commerciaux et à l’investissement grâce à des mesures ciblées de défense des intérêts canadiens et de règlement des problèmes et des différends, en particulier ceux qui existent sur les marchés établis et sur les marchés émergents prioritaires »Note de bas de page 27. En outre, la promotion de l’IED figure au nombre des quatre objectifs de base de la SCM du MAECD, dans laquelle le Ministère déclare son engagement « à faire du Canada un pôle d’attraction pour les investissements étrangers »Note de bas de page 28. Comme l’expose la stratégie sur l’IED du MAECD, le Ministère vise à atteindre cet objectif de niveau supérieur 1) en rehaussant la sensibilisation aux problèmes ayant une incidence sur l’IED, afin d’encourager les intervenants à défendre les changements stratégiques; 2) en rehaussant la visibilité du Canada en tant que lieu d’investissement concurrentiel, grâce à la mise au point et à l’utilisation d’outils de marketing propres aux secteurs; 3) en appliquant des stratégies d’attraction proactives dans les secteurs et les marchés prioritaires; et 4) en collaborant avec les partenaires afin d’offrir des services de suivi aux principaux investisseurs, grâce à des initiatives de renforcement de la capacité.

Comme on l’indique dans la constatation précédente, la conception du sous­programme ICIC correspond bien à tous ces objectifs. Par exemple, les fonds versés dans le cadre du sous­programme pour mener de la recherche aident à mettre en évidence les enjeux stratégiques à l’échelle municipale, qui doivent être pris en compte pour améliorer l’attrait pour l’investissement. Les fonds fournis dans le cadre du sous­programme pour élaborer des outils promotionnels, afin de vendre une communauté comme étant une destination attrayante de l’IED, servent à augmenter la visibilité du Canada en tant que destination d’investissement concurrentielle. Les fonds versés aux communautés dans le cadre du sous­programme pour élaborer des stratégies d’IED aident à canaliser l’IED issu des marchés prioritaires dans les secteurs prioritaires. Enfin, les fonds mis à disposition dans le cadre du sous­programme pour appuyer la formation aident à offrir des services de suivi.

En ce qui concerne l’harmonisation des programmes ICIC avec les secteurs prioritaires déclarés, plus de 91 % des activités soutenues grâce au programme sont harmonisées avec ces secteursNote de bas de page 29. Comme le montre le tableau C (Répartition des projets du programme ICIC par secteur prioritaire) de l’annexe 4, presque 20 % des activités de promotion de l’IED concernent les technologies propres, suivis de 19 % pour les TIC, 15 % pour la fabrication de pointe, 12,5 % pour les sciences de la vie et 12 % pour les entreprises et les services financiers. Le pourcentage qui reste est réparti entre l’agroalimentaire (transformation des aliments) et les matières plastiques et produits chimiques. Un degré élevé d’harmonisation avec les activités des secteurs prioritaires est assuré par le fait que les demandeurs du sous­programme ICIC doivent démontrer, dans leur demande, que les activités proposées se rapportent à ces secteurs prioritaires.

En ce qui concerne les marchés prioritaires d’IED, plus de 95 % des bénéficiaires du sous­programme ICIC orientent leurs activités promotionnelles vers ces marchés. En ordre décroissant d’importance, environ 65 % des bénéficiaires du sous­programme ICIC désignent l’Europe comme leur marché privilégié pour l’IED, 35 % désignent l’Asie et la région du Pacifique comme leur marché privilégié et environ 20 % indiquent que les Amériques sont leur marché privilégié pour l’IED (voir le tableau D : Nombre d’activités par marché indiqué de l’annexe 4). 

Outre ce qui précède, le gouvernement du Canada, dans son Plan d’action sur les marchés mondiaux : la stratégie commerciale pour créer des emplois et des occasions pour les Canadiens (2013), déclare qu’il s’engage à collaborer avec « la Fédération canadienne des municipalités pour s’assurer que les collectivités canadiennes de toutes tailles collaborent avec le gouvernement du Canada et contribuent à la réalisation d’objectifs communs, et en tirent avantage »Note de bas de page 30. Le sous­programme ICIC, de façon semblable, s’efforce de conserver un élément d’équité dans son approche, grâce à une affectation théorique annuelle de ressources de sous­programme aux provinces et aux territoires, selon une formule prédéterminée. Bien que, comme le montre le tableau B (Répartition des fonds engagés par le programme ICIC dans les provinces et les territoires) de l’annexe 4 du présent rapport, les communautés de l’Ontario et du Québec représentent près de 60 % des déboursements du sous­programme, en moyenne, les communautés de tout le pays, grandes et petites, sont admissibles à un financement du sous­programme ICIC.

Bien que l’attention accordée pour assurer que les fonds du sous­programme sont accessibles à toutes les provinces et aux petites communautés corresponde clairement à la politique du gouvernement du Canada, certains intervenants interviewés dans le cadre de cette évaluation ont remis en question les mérites de cette approche, en laissant sous­entendre que les fonds du programme seraient plus susceptibles de produire des résultats, et seraient donc mieux dépensés, si on ciblait des communautés et des régions géographiques dans lesquelles la capacité d’attirer l’IED est déjà grande. Une telle approche, si on l’adoptait, ferait presque certainement en sorte de concentrer les fonds du sous­programme dans les grandes villes métropolitaines du Canada où, en fait, les fonds sont moins susceptibles d’être nécessaires. En outre, si le sous­programme ciblait principalement les communautés dans lesquelles il y a déjà une capacité, il ne respecterait pas, dans les faits, sa priorité de renforcement de la capacité. Par conséquent, la priorité actuelle du sous­programme accordée au renforcement de la capacité dans les communautés demeure adéquate.

Sans égard à ce qui précède, on reconnaît que le soutien offert aux petites communautés présente un risque d’échec élevé, mais qui est en partie atténué par l’approche étalonnée du financement, qui tient compte de la place occupée par un demandeur sur le continuum de l’IED. Cela permet de s’assurer que les demandeurs sont en mesure d’atteindre des objectifs réalistes et réalisables. En outre, les responsables du sous­programme déploient des efforts pour encourager les communautés d’une région géographique à collaborer et à adopter une approche régionale pour les stratégies d’attraction de l’IED, approche qui tire pleinement profit des atouts collectifs de toutes les communautés représentées comme moyen d’améliorer les chances de succès.

5.1.3 ICIC : Rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation 05 : Dans la mesure où le sous­programme ICIC continue de combler un déficit de financement dans le domaine de la promotion de l’IED, le sous­programme et les activités qu’il soutient sous-tendent un rôle adéquat pour le gouvernement fédéral.

Comme on le remarque dans les constatations précédentes, le sous­programme ICIC comble un déficit de financement dans le domaine de la promotion de l’IED et respecte les priorités du gouvernement du Canada et du Ministère, ce qui laisse supposer que la promotion de l’IED constitue un rôle adéquat pour le gouvernement fédéral. Toutefois, il est quand même quelque peu contre-intuitif que le MAECD verse des fonds pour les activités de renforcement de la capacité d’IED communautaire locale, alors que les provinces et les municipalités orientent des ressources vers les activités internationales d’attrait de l’IED. Étant donné le mandat international du MAECD et ses compétences uniques dans le domaine de l’IED, on s’attendrait à ce que les rôles soient inversés, c.­à­d. que les provinces et les municipalités se concentrent sur le renforcement de la capacité locale et que le MAECD, grâce à son réseau en place à l’étranger, se concentre à attirer et à faciliter l’IED pour ces communautés.

Cependant, le fait demeure : aucune autre source de financement ne soutient l’ensemble des activités actuellement appuyées par le sous­programme ICIC. De plus, le financement direct des communautés par le gouvernement fédéral aide à rehausser le profil de l’IED comme instrument de développement économique local tout en représentant une mesure incitative permettant aux communautés de renforcer leur capacité afin de saisir les possibilités. En outre, l’engagement direct du gouvernement fédéral auprès des communautés offre au gouvernement la possibilité d’influencer et de concevoir les activités de promotion de l’IED des communautés d’une façon conforme aux politiques et aux priorités du gouvernement du Canada et du Ministère. Enfin, l’engagement du gouvernement fédéral auprès des communautés permet à ce dernier d’assumer un important rôle de coordination, ce qui réduit la probabilité de chevauchement et le risque d’incohérence des messages. En bref, dans la mesure où le sous­programme ICIC tient compte des enjeux susmentionnés, il demeure une des responsabilités pertinentes du gouvernement fédéral.

5.2 Pertinence : OMA

5.2.1 OMA : Nécessité de reconduire le sous­programme

Constatation 06 : Les PME canadiennes ont besoin de soutien pour bien tirer profit des possibilités commerciales mondiales et le sous­programme OMA, tant par sa conception que par son fonctionnement, répond dans une large mesure à ces besoins.

Les petites et moyennes entreprises (PME) sont des établissements commerciaux comptant un à 499 employés rémunérés et affichant des ventes annuelles se situant entre moins de dix millions de dollars pour les petites entreprises et entre 10 et 50 millions de dollars pour les entreprises moyennesNote de bas de page 31. En 2012, les PME représentaient près de 99,8 % de tous les établissements commerciaux comptant des employésNote de bas de page 32, ce qui représente 39 % du PIB du Canada et 89,9 % de tous les emplois dans le secteur privéNote de bas de page 33. Sur le plan de la création d’emplois au Canada, les PME représentaient plus de 90 % de tous les emplois privés créés entre 2002 et 2012Note de bas de page 34.

Les PME sont essentielles à l’amélioration du rendement commercial économique du CanadaNote de bas de page 35. Cependant, en 2011, seulement 10,4 % des produits et services exportés par les PMENote de bas de page 36 représentaient 40,1 % (ou environ 150 milliards de dollars) de la valeur totale des exportations de toutes les entreprises canadiennes, soit 373 milliards de dollarsNote de bas de page 37. Ces chiffres laissent supposer que la croissance des exportations parmi les PME canadiennes peut être bien plus forte et offrir des avantages économiques considérables.

De récentes recherches laissent supposer que l’exportation gonfle les profits et les ventes des PME, indépendamment de la taille de l’entreprise, des salaires moyens, du nombre de destinations à l’exportation et de l’effet de multiplicationNote de bas de page 38. Selon l’OCDE, les PME affichant des possibilités de forte croissance peuvent réaliser leur potentiel en intégrant des marchés mondiaux qui offrent une gamme de possibilités commerciales dans des marchés à créneaux plus vastes et nouveaux, présentent un potentiel accru de modernisation de la capacité technologique et aident à réaliser des économies en exploitant les économies d’échelleNote de bas de page 39. La recherche laisse également supposer que l’intégration aux marchés mondiaux augmente l’exposition à divers produits et services grâce à des relations officielles avec des partenaires étrangers et que la pression de la concurrence accrue des entreprises étrangères peut aussi encourager la productivité et l’innovation des PMENote de bas de page 40. Les accords officiels conclus avec des partenaires étrangers, tels que les fournisseurs spécialisés de multinationales, ou dans des réseaux mondiaux informels peuvent également offrir un certain nombre d’avantages aux PME, dont l’accès à des ressources financières, les efforts de recherche mis en commun, le développement de produits et l’élargissement des canaux de distributionNote de bas de page 41. Par conséquent, les PME canadiennes tirent des avantages concrets en accédant aux marchés mondiaux et il est nécessaire que le gouvernement fédéral facilite cette intégration.

Les PME canadiennes sont bien positionnées pour intégrer le marché mondial grâce à l’émergence des CVM, soit le modèle qui prévaut pour la production des produits et servicesNote de bas de page 42, particulièrement dans le cas des PME qui mènent déjà des activités commerciales interprovincialesNote de bas de page 43. Comme on l’indique à la section 3.1, la fragmentation et la dispersion internationale du processus de production inhérent aux CVM permettent aux petites entreprises de se spécialiser, de tirer profit de leurs compétences et de leurs produits uniques, et de croître. Les entreprises canadiennes peuvent exporter leurs produits à un partenaire étranger pour les mettre en production et les assembler à l’étranger (participation en aval) ou importer des pièces étrangères pour les intégrer aux produits canadiens à l’exportation (participation en amont). En 2009, la participation en aval s’établissait à 14 % et la participation en amont, à 20 %Note de bas de page 44.

Selon l’OCDE (2013), l’entrée dans une CVM est avantageuse pour les petites entreprises qui peuvent exploiter leur souplesse et leur vitesse dans de nouveaux créneaux, en prévision de l’approvisionnement en nouveaux produits et services, sans devoir mettre en place une chaîne de valeur complète pour leurs produits. La recherche laisse supposer que ces avantages peuvent être optimisés par l’intégration à des marchés à croissance rapide, comme ceux de la Chine, du Brésil et de l’Inde, dans lesquels les entreprises les plus performantes doublent presque leurs ventes annuelles et les moins performantes quittent en moins d’un anNote de bas de page 45. Dans ces marchés, les chances de « survie » des PME du Canada dépendent de leur capacité à établir un avantage technologique novateur, de leur connaissance des marchés étrangers sélectionnés et de leur entrée stratégique sur ces marchés, de leur réputation internationale en tant que bon partenaire mondial et de leur capacité de conclure des accords ou d’établir des relations avec des partenaires étrangers potentielsNote de bas de page 46.

Comparativement aux grandes sociétés, les PME canadiennes ne bénéficient souvent pas des ressources internes et des réseaux internationaux de DCM, et sont davantage tributaires des services et des programmes offerts par les organismes gouvernementaux, les associations commerciales et d’autres partenaires externes pour le financement, l’information commerciale, l’identification de partenaires étrangers potentiels et la navigation parmi les obstacles réglementaires, et pour relever tous les autres défis liés à l’expansion au-delà des marchés nationauxNote de bas de page 47. L’environnement d’affaires de chaque marché étranger cible est unique et complexe, car il comporte ses propres cadres réglementaire, administratif, stratégique et culturel, dans lesquels les PME canadiennes doivent réussir à évoluer. Les PME ont les mêmes besoins que les grandes sociétés sur le plan de la recherche et de la préparation à l’entrée sur les marchés mondiaux, mais possèdent moins de ressources pour surmonter les difficultésNote de bas de page 48.

Un examen de la documentation et des résultats d’enquête laisse supposer que les obstacles les plus critiques à l’entrée des PME si les marchés mondiaux sont les suivants (classés en ordre d’importance) :

De même, les résultats de l’Enquête sur les enjeux de gestion 2012-2013 de Manufacturiers et Exportateurs du Canada indiquent que 43 % des répondants signalent que le manque d’expertise ou de connaissance des nouveaux marchés représente une contrainte importante de l’expansion du commerce mondial. Cela est suivi de la difficulté de trouver des partenaires, des distributeurs et des agents de vente (38 %), des difficultés dans la détermination des possibilités commerciales (35 %) et du manque d’expertise interne (31 %)Note de bas de page 49.

Par conséquent, il est nécessaire de continuer d’offrir des programmes de financement comme le sous­programme OMA pour aider les PME, étant donné leur difficulté à s’établir dans les CVM, particulièrement dans les marchés à croissance rapide et dans le cas des PME canadiennes de petite taille qui possèdent moins de ressources et dont la capacité d’intégrer le marché mondial est moins grande. Les activités financées dans le cadre du sous­programme OMA permettent d’outiller les PME et de leur faire participer aux marchés mondiaux. En finançant les associations pour faciliter la participation de leurs membres à des événements comme des foires commerciales, le sous­programme OMA peut favoriser l’établissement de contacts directs avec les entreprises étrangères, afin de solidifier les partenariats internationaux des PME canadiennes dans les marchés étrangers prioritaires. Le soutien de la création d’outils de marketing tels que les sites Web et les rapports de recherche peut élargir la portée des associations et renforcer leur information commerciale, au profit de leurs PME membres, particulièrement dans le cas des petites associations. Le sous­programme OMA est nécessaire pour atténuer certaines des difficultés et contribuer à la participation des PME dans les marchés étrangers.

Bien qu’elle réponde aux besoins des PME canadiennes et des associations qui les représentent, la conception du sous­programme OMA, selon certains bénéficiaires et agents de programme, crée également des difficultés. Par exemple, les demandes sont évaluées en fonction du potentiel qu’ont les activités de projet de contribuer à la croissance sectorielle du DCM. Cela laisse supposer que les activités répétées ne sont pas admissibles à un financement, à moins que les demandeurs puissent démontrer comment les activités proposées permettent de progresser dans l’atteinte des objectifs plus généraux. Cela est difficile à démontrer pour certaines associations qui présentent une demande chaque année pour soutenir l’événement commercial majeur que l’industrie organise annuellement à l’intention des principaux intervenants dans le domaine. Ces événements annuels offrent des possibilités qui, pour les PME canadiennes, peuvent ne pas être accessibles ailleurs : ce sont donc des événements permettant d’établir des contacts avec des partenaires étrangers potentiels. Cela laisse supposer que la notion de « progression » doit être plus clairement comprise et définie dans les critères d’évaluation des demandes, afin de tenir compte du contexte des événements commerciaux de l’industrie.

Les bénéficiaires d’un financement font également remarquer que les limites associées aux dépenses admissibles sont parfois contraignantes. Les plafonds de financement, par exemple, limitent le nombre de représentants de PME dont les associations peuvent soutenir la présence au cours des foires commerciales annuelles. Cela oblige les associations à exclure certains membres de PME qui ont le plus besoin de ces événements. Des interviews avec les employés du sous­programme OMA laissent supposer que la hausse des limites pourrait aussi permettre de réduire les déficits de financement du sous­programme OMA, puisque des valeurs plus élevées pourraient servir à mener les activités. Les données d’évaluation démontrent que le sous­programme OMA est encore nécessaire, mais que certains de ses critères d’évaluation et certaines de ses dépenses admissibles pourraient être améliorés pour rehausser sa pertinence pour les entreprises canadiennes.

Constatation 07 : Le sous­programme OMA est unique par rapport aux autres programmes de DCM, car il soutient les associations nationales de l’industrie, ce qui comble un déficit de financement.

Le sous­programme OMA est unique par rapport à d’autres programmes, puisqu’il prévoit un financement des associations canadiennes plutôt qu’un financement direct des entreprises. Le programme Accès aux marchés d’exportation (AME), une initiative d’expansion mondiale de la Ontario Chamber of Commerce appuyée par les gouvernements fédéral et provinciaux, est un exemple typique. À l’instar du sous­programme OMA, le programme AME soutient l’expansion des entreprises canadiennes sur les marchés étrangers grâce aux exportations, mais accorde la priorité particulièrement aux entreprises ontariennes et finance les PME directement plutôt que les associations de leur industrie. Les dépenses admissibles comprennent les activités liées à l’établissement de contacts directs, à la création d’outils de marché et aux études de marché, comme dans le cas du sous­programme OMA, mais également liées aux projets d’appels d’offres étrangers, pour aider les entreprises de services professionnels (p. ex. construction, services-conseils et génie) à être concurrentielles à l’échelle internationale, dans le cadre de projets mis en œuvre à l’étranger.

Les avantages du soutien des associations de l’industrie comprennent la capacité du sous­programme OMA d’appuyer un grand nombre de PME grâce à la vaste base de membres des associations, de renforcer la capacité des associations canadiennes souvent petites et à ressources limitées, et d’agir comme « outil » à effet multiplicateur pour apporter un changement au sein de l’industrie par l’entremise des associations. En outre, comme le sous­programme OMA finance des associations nationales ou des associations régionales ayant une portée nationale plutôt que des entreprises, directement, on observe peu de problèmes de chevauchement avec d’autres programmes de financement. En bref, le sous­programme OMA comble un déficit de financement.

5.2.2 OMA : Harmonisation avec les priorités gouvernementales

Constatation 08 : La priorité actuelle accordée à la multiplication des exportations dans le cadre du sous­programme OMA correspond aux priorités du gouvernement du Canada et du Ministère, ainsi qu’à celles des associations de l’industrie.

Le PSCM a été conçu dans le cadre de l’activité de programme Commerce international de l’architecture des activités de programmes (AAP) du MAECD et produit des résultats servant à appuyer le résultat stratégique du Ministère Services internationaux pour les Canadiens et le résultat ciblé du gouvernement du Canada menant à Un Canada prospère grâce au commerce international. La Stratégie commerciale mondiale (SCM) de 2009 et le Plan d’action sur les marchés mondiaux (PAMM) indiquent les marchés étrangers offrant le meilleur potentiel pour faire progresser les intérêts commerciaux canadiens en général et pour améliorer les occasions particulières qui se présentent aux entreprises canadiennes. Comme on le décrit à la section 3.1, les trois éléments du PSCM se rapportent à un des trois objectifs de base de la SCM, soit Faire du Canada un partenaire de choix pour le commerce international.

Le sous­programme OMA, plus précisément, est harmonisé avec la SCM et le PAMM, car il fait la promotion des liens entre les entreprises canadiennes et les partenaires commerciaux internationaux dans les marchés et les secteurs prioritaires. Toutes les activités financées ne doivent pas nécessairement être menées dans les marchés ou les secteurs prioritaires, puisque le sous­programme OMA répond aux besoins des associations canadiennes, mais les pointages d’adjudication des demandes sont pondérés de façon à privilégier les projets mis en œuvre dans les secteurs prioritaires des pays prioritaires. Comme le décrit le tableau E (Dépenses et nombre d’ensembles du programme OMA par année et par région) de l’annexe 4, presque 90 % des fonds du sous­programme OMA, entre 2010-2011 et 2013­2014, en moyenne, ont été engagés pour des activités ciblant les marchés prioritaires du Canada en Amérique du Nord, en Europe et dans la région de l’Asie­Pacifique. Ces marchés correspondent aussi aux plus importants partenaires commerciaux du Canada, bien que la région de l’Asie­Pacifique l’emporte maintenant sur l’Europe comme destination des exportations canadiennes (voir l’annexe 3 : Contexte économique). En outre, comme le décrit le tableau F (Nombre d’associations et montant réclamé par secteur et par année) de l’annexe 4, environ 69 % des ressources du sous­programme ont été affectées aux associations de l’industrie désignées comme secteurs prioritairesNote de bas de page 50.

Le sous­programme OMA est également harmonisé avec les priorités gouvernementales, car il aide les PME à avoir accès à des CVM, afin de faire progresser les intérêts commerciaux du Canada. Le modèle de CVM offre aux PME des possibilités d’expansion des affaires grâce à l’exportation de biens pour une production à l’étranger ou à l’importation de pièces étrangères à intégrer aux produits nationaux. Les données de l’évaluation indiquent que les associations de l’industrie ont eu tendance à utiliser le sous­programme OMA pour augmenter leur empreinte à l’étranger, principalement grâce aux exportations, même si les critères d’admissibilité peuvent s’appliquer aux exportations et aux importations. Le sous­programme OMA a été conçu pour intégrer une définition plus générale du DCM, afin de permettre les activités commerciales intégrantes autres que les exportations, mais, en pratique, la très grande majorité des associations de l’industrie n’ont pas adopté cette définition.

5.2.3 OMA : Rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation 09 : Étant donné l’actuelle priorité du sous­programme OMA de renforcer la capacité de DCM des associations de l’industrie nationales, le MAECD demeure le « domicile » logique de ce sous­programme.

Les données provenant d’organismes internationaux et d’autres pays démontrent que le gouvernement fédéral assume un rôle et une responsabilité pour soutenir l’intégration des PME à l’économie mondiale. L’OCDE (2004) affirme que les gouvernements doivent jouer un rôle pour abaisser les obstacles qui se dressent devant les entrepreneurs qui souhaitent mondialiser leurs activités. On pense que les gouvernements, en plus de s’assurer que les environnements réglementaire, administratif et stratégique n’entravent pas l’accès des PME aux marchés mondiaux, assument le rôle de veiller à ce que les programmes facilitent l’accès aux réseaux commerciaux internationaux, en mettant en place des réseaux mondiaux d’organismes intermédiaires et en coordonnant les programmes de soutien nationauxNote de bas de page 51,Note de bas de page 52.Les préoccupations du Canada à l’égard de l’accès des PME au marché des exportations sont présentes depuis longtemps. Le premier rapport du Comité parlementaire permanent sur les affaires étrangères et le commerce international (1996) examine le rôle gouvernemental adéquat dans la promotion du DCM dans les PME; le rapport indique que les lacunes liées à l’information commerciale ont été un élément dissuasif pour les PME sur le plan de l’intégration au marché étranger et que le gouvernement fédéral, grâce à ses initiatives, est responsable de combler les lacunes laissées par le secteur privé.

Par conséquent, les gouvernements doivent adopter une approche plus concertée pour aider les PME à relever les défis de détermination et d’évaluation de la valeur commerciale et des risques connexes des possibilités précises qu’offrent les marchés étrangers. Cette approche « doit inclure des tiers comme des associations commerciales et d’autres organisations fournissant des services dans le domaine »Note de bas de page 53 et doit renforcer la capacité, au sein des PME, de surmonter les principaux obstacles, ce qui comprend leur manque d’expertise ou de connaissance des nouveaux marchés et de la détermination des possibilités du marché et des partenaires commerciaux qualifiés. Cette approche a été adoptée par le sous­programme OMA pour se concentrer sur les associations de l’industrie. Étant donné ses mandats et ses objectifs à l’égard du commerce international et le fait qu’il est le domicile du SDC, lequel offre aux entreprises canadiennes présentes dans les marchés étrangers un soutien logistique, des contacts initiaux et de l’information générale sur les marchés et les pays, le MAECD assume le rôle et la responsabilité qui conviennent à l’exécution du sous­programme OMA.

5.3 Pertinence : VMI

5.3.1 VMI : Nécessité de reconduire le sous­programme

Constatation 10 : Les chercheurs universitaires et industriels du Canada ont encore besoin d’une aide pour former des partenariats internationaux, afin d’atteindre leurs objectifs de S et T et de R et D.

La productivité du travail, soit la mesure de l’efficacité de la production des produits et services, est le déterminant le plus important de la compétitivité d’une entreprise et, par extension, un des déterminants les plus importants du revenu par habitant d’une nation. Bien que le Canada affiche un revenu par habitant relativement élevé, principalement en raison de la richesse créée par ses ressources naturelles, la productivité du travail est faible comparativement à celle d’autres pays membres de l’OCDE. Parmi les 16 pays surveillés par l’OCDE, le Canada s’est classé au treizième rang pour la productivité du travail en 2012, rendement qui a poussé de nombreux économistes à déclarer que le Canada doit faire mieux pour améliorer la productivité, si on souhaite maintenir et rehausser les niveaux de vieNote de bas de page 54.

La croissance de la productivité est principalement la fonction de l’innovation, définie par l’OCDE comme étant « la mise en place d’un produit (produit ou service) nouveau ou considérablement amélioré ou d’un processus… ou d’une méthode organisationnelle »Note de bas de page 55. À son tour, l’innovation est très influencée par les dépenses de R et D. Bien que ces dépenses ne soient pas une mesure directe de l’innovation, elles constituent un indicateur important de l’engagement d’une entreprise à l’égard du développement de produits, processus et services nouveaux ou améliorés, ce qui est l’expression définitive de l’innovation. Par exemple, des études ont montré qu’une augmentation soutenue des dépenses de R et D de 0,1 % peut se traduire, toutes choses égales, par une augmentation de 1,2 % du revenu par habitant. Ainsi, cela démontre la corrélation entre les dépenses de R et D, la productivité accrue et la croissance du revenuNote de bas de page 56.

Comme on le mentionne brièvement à la section 3.2 et on le démontre plus en détail à l’annexe 3 : Contexte économique, le Canada a été un joueur médiocre sur le plan des dépenses de R et D, se classant au seizième rang pour le pourcentage du PIB parmi 33 pays surveillés par l’OCDE. Les dépenses des entreprises canadiennes en R et D sont encore pires, plaçant le Canada au quinzième rang, sur 16 nations semblablesNote de bas de page 57. Les raisons expliquant le faible rendement du Canada en R et D sont variées et complexes, mais on a souvent fait allusion à la dépendance constante du Canada vis­à­vis du secteur de l’extraction, pivot de l’économie du pays, qui offre un moins grand nombre de possibilités d’innovation de produits, et au fait que le petit marché intérieur du Canada n’incite pas énormément les entreprises à investir dans l’innovationNote de bas de page 58.

Quelle qu’en soit la raison, les économistes et les décideurs conviennent généralement que la prospérité future du Canada dépend des efforts soutenus et renouvelés fournis pour développer et renforcer son bassin de talents, et encourager l’investissement dans les technologies de pointe, une perspective exprimée dans la stratégie de S et T de 2007 du gouvernement du Canada, qui indique que « le Canada peut et doit en faire davantage pour transformer nos idées en innovations qui apportent des solutions aux enjeux de l'environnement, de la santé et d'autres problèmes importants, et pour améliorer notre compétitivité économique »Note de bas de page 59.

Au cours de cette même année, le gouvernement du Canada a chargé le Conseil des académies canadiennes (CAC) d’entreprendre une étude sur le rendement des entreprises canadiennes en matière de rendement. En 2009, la CAC a publié son rapport, intitulé Innovation et stratégies d’entreprise : pourquoi le Canada n’est pas à la hauteur, qui formulait notamment la recommandation suivante : « Le Canada doit encourager le financement des nouvelles entreprises et la commercialisation de l’innovation; il doit aussi intensifier ses efforts pour que la recherche universitaire déjà forte se transforme en produits commercialement viables. »Note de bas de page 60

Les défis associés à l’atteinte de ces objectifs de niveau supérieur ne sont pas négligeables. Les activités de R et D scientifiques et techniques sont coûteuses et comportent de nombreux risques, particulièrement, comme on l’a mentionné plus tôt, au Canada, où le petit marché intérieur constitue un élément dissuasif pour les entreprises qui souhaiteraient investir des ressources limitées en R et D. Toutefois, ces coûts et ces risques peuvent être réduits grâce à des partenariats, à savoir des partenariats entre établissements universitaires, entre établissements universitaires et entreprises privées, entre entreprises et, bien entendu, entre établissements universitaires, entreprises privées et établissements de recherche financés par le gouvernement. C’est en raison des avantages de partager les coûts et les risques en R et D, ce qui comprend le fait que les ententes de collaboration entre les chercheurs servent souvent de catalyseur de soutien financier additionnel, que les gouvernements de partout dans le monde ont institué des politiques et des programmes spécialement conçus pour favoriser les partenariats du type mentionné ci­dessusNote de bas de page 61.

Bien que les partenariats représentent un moyen efficace de surmonter certains des obstacles en R et D, la formation de tels partenariats sous­tend son propre lot de coûts et de risques, particulièrement lorsque ces alliances font intervenir des parties provenant de différentes compétences. La R et D, à l’instar de tous les aspects du processus de conception, de production et de distribution, est aujourd’hui de plus en plus internationale et on tente de conclure des ententes de collaboration avec des partenaires potentiels là où on trouve les ressources et l’expertise requises. Tout comme les PME canadiennes qui cherchent à trouver leur place dans les CVM, les chercheurs canadiens qui souhaitent conclure des ententes de collaboration avec des partenaires à l’étranger se heurtent à un certain nombre de questions et de défis liés aux coûts. Voici les principales questions auxquelles les chercheurs doivent répondre :

Voici les difficultés directes associées aux coûts d’établissement de relations avec des partenaires en R et D :

Comme on le fait remarquer à la section 1.7.3 du présent rapport, le sous­programme VMI a été spécialement conçu pour aider les chercheurs universitaires et du secteur privé du Canada à répondre à un grand nombre des questions susmentionnées, ainsi qu’à assumer les coûts directs de la négociation et de la conclusion d’une entente de partenariat, ce qui comprend l’offre des services d’un avocat, qui donnera son soutien. Bien que les représentants du sous­programme VMI s’attendent à ce que les demandeurs désignent leurs partenaires potentiels avant une mission à l’étranger et, par extension, le marché sélectionné, afin de décourager les « expéditions de pêche », les fonds versés pour assumer les coûts de déplacement aident les chercheurs canadiens à confirmer, par un contact direct avec les partenaires potentiels et d’autres intervenants compétents, si les partenaires désignés et l’environnement dans lequel ils évoluent permettront d’atteindre les objectifs industriels de S et T et de R et D du bénéficiaire. Les bénéficiaires du sous­programme VMI interviewés dans le cadre de cette évaluation ont confirmé que le sous­programme réduit considérablement les coûts et les risques associés à l’examen des possibilités de collaborations en S et T et en R et D avec des partenaires de l’étranger, ce qui aide ces derniers à former des partenariats de R et D adéquats et durables.

Bien que les bénéficiaires du sous­programme VMI valorisent les fonds mis à leur disposition dans le cadre du sous­programme, ils ont, tout comme les bénéficiaires des autres sous­programmes du PSCM, fait part d’une certaine frustration à l’égard des limites liées à ce que couvre le sous­programme. Par exemple, certains bénéficiaires, tout en reconnaissant qu’il est justifié d’imposer un seuil minimal dans la demande de fonds, ont également fait remarquer que ce seuil est trop élevé, ce qui exclut quelques ADP utiles. D’autres ont mentionné les contraintes relatives à ce qui constitue une dépense admissible, en faisant référence à l’interdiction associée aux dépenses engagées dans l’acquisition des documents relatifs aux déplacements, qui pose problème, tandis que d’autres se sont plaints des restrictions quant à la fréquence à laquelle un bénéficiaire peut présenter une demande dans le cadre d’un sous­programme (question d’« apport différentiel »), qui pose problème, étant donné que le développement de partenariats se déroule sur une longue période et comprend de nombreuses étapes. Cependant, ces plaintes ont été jugées d’une importance marginale et ont été compensées par les avantages considérables du sous­programme.

Il importe aussi de souligner que les employés du SDC en poste dans les missions canadiennes à l’étranger doivent également soutenir la stratégie de S et T internationale du Canada; en fait, ils sont tenus de faire état des activités appuyant la stratégie en fonction des indicateurs de rendement clés (IRC). À cet égard, le sous­programme VMI a présenté un des quelques instruments de financement mis à la disposition de la communauté du SDC pour réaliser cet aspect du mandat. Le SDC a été entièrement intégré à la planification et à l’exécution du sous­programme VMI. Il a contribué à l’évaluation des propositions de projet, a facilité l’exécution des ADP approuvées et a effectué un suivi de la mise en œuvre après les ADP. Les bénéficiaires du sous­programme VMI interviewés dans le cadre de cette évaluation ont fait des remarques sur la valeur du soutien offert par le SDC à la mission. À leur tour, les employés du SDC interviewés pour les besoins de l’évaluation ont fait des remarques sur l’importance du sous­programme VMI comme instrument de soutien de la mise en place de collaborations en S et T et en R et D.   

Constatation 11 : Même si le sous­programme VMI comble un déficit de financement, le créneau qu’il occupe est très étroit et fragile.

Les chercheurs canadiens ont accès à un vaste éventail de sources de financement qui soutiennent la R et D. Cela comprend notamment des programmes d’incitation fiscale à l’échelle fédérale (p. ex. programme d’encouragements fiscaux pour la recherche scientifique et développement expérimental (RS&DE) et à l’échelle provinciale (p. ex. programme des dépenses de recherche et développement de l’Ontario), ainsi qu’une foule d’autres programmes, encore une fois à l’échelle fédérale (p. ex. Programme d'aide à la recherche industrielle [PARI], administré par le Conseil national de recherches du Canada (CNRC)Note de bas de page 62 et à l’échelle provinciale (p. ex. Fondation de l’innovation du Nouveau­Brunswick), qui finance directement des initiatives et des ententes de collaboration en R et D.

Toutefois, ces sources de financement direct et indirect varient considérablement sur le plan des objectifs et des modes d’assistance. Par exemple, les programmes de déductions et de crédits d’impôt visent principalement à encourager l’investissement en R et D à l’échelle nationale. Certains programmes de financement direct ciblent exclusivement le milieu universitaire, tandis que d’autres ne ciblent que le secteur commercial privé. Par ailleurs, d’autres programmes offrent un financement des activités de R et D propres à un secteur, comme la santé, l’énergie, les TIC ou les sciences de l’environnement. Bien que la majorité des programmes soient conçus pour appuyer des initiatives de R et D permanentes, quelques­uns soutiennent également la formation de partenariats. Là encore, les objectifs et les modes d’assistance varient. Certains programmes de formation de partenariats ciblent principalement le soutien des partenariats nationaux, tandis que d’autres ont une portée internationale, comme le PARI du CNRC. Bien que le PARI soutienne la formation de partenariats avec des chercheurs étrangers, sa clientèle est exclusivement composée d’entreprises du secteur commercial privé.  

Outre la priorité accordée à la promotion des partenariats internationaux, voici ce qui distingue le sous­programme VMI de ces autres programmes : il dessert les communautés de recherche tant du milieu universitaire que du secteur commercial privé, il n’est associé à aucun secteur précis et, comparativement à d’autres programmes d’ADP, il accepte davantage de bénéficiaires de différentes « tailles ». Dans les limites des paramètres généraux des priorités du sous­programme, les bénéficiaires du sous­programme sont plus ou moins libres de déterminer eux­mêmes le domaine de R et D à explorer et les partenaires avec lesquels ils souhaitent collaborer. Cette mesure de souplesse intégrée au sous­programme, qui correspond davantage aux intérêts particuliers de la communauté de S et T et de R et D industrielle du Canada, a été citée par les bénéficiaires du sous­programme VMI interviewés dans le cadre de cette évaluation comme étant une des caractéristiques les plus intéressantes du sous­programme. En outre, les bénéficiaires du sous­programme ont remarqué que puisque les ADP sont en grande partie auto­dirigées dans le cadre du sous­programme VMI, elles sont généralement plus ciblées et, par conséquent, plus susceptibles de produire des résultats.

Sans égard à ce qui précède, il existe un autre programme administré par le MAECD qui appuie les ADP – le Programme de partenariats internationaux en science et technologie (PPIST) du MAECD. Bien que le PPIST ait reçu le mandat de financer des projets de R et D précis dans quatre marchés prioritaires désignés (Brésil, Chine, Inde et Israël), son pouvoir de financement a permis d’utiliser des ressources de programme pour les ADP. Une évaluation du PPIST a été effectuée en 2010, qui a permis de remarquer qu’une somme plus élevée de fonds du programme a servi à appuyer les ADPNote de bas de page 63. Cette observation, combinée au nombre peu élevé de preuves indiquant que ces ADP ont donné lieu à des projets de R et D, principalement en raison du fait que la grande majorité des fonds affectés aux ADP ont servi à assurer la présence de bénéficiaires à des événements de réseautage tels que des conférences et des séminaires, a poussé le MAECD (le MAECI à l’époque) à s’engager à soumettre les propositions d’ADP à un examen et à une supervision plus rigoureux. Depuis 2010, on signale que le nombre d’ADP soutenues par le PPIST a diminué considérablement, même si le programme conserve le pouvoir de financer des ADP dans les limites de l’ensemble des pays prioritaires du programme.

Par conséquent, il y a chevauchement entre le sous­programme VMI et le PPIST, mais seulement dans les pays prioritaires où le PPIST a le mandat d’être exécuté, notamment au Brésil, en Chine, en Inde et en Israël. L’engagement du sous­programme VMI à l’égard de ces pays représente plus d’un tiers des ADP financées au cours de la période de référence de l’évaluation. En outre, seules les entreprises privées en vertu du PPIST sont admissibles à un financement des ADP, tandis que dans le cadre du sous­programme VMI, tant les entreprises privées que les établissements universitaires sont admissibles. De plus, alors que les montants dépensés pour le soutien d’un avocat dans la négociation d’une entente de partenariat constituent une dépense admissible dans le cas du sous­programme VMI, les mêmes montants ne sont pas admissibles dans le cadre du PPIST. Là encore, il y a une possibilité de chevauchement, puisque ces deux programmes du MAECD peuvent être utilisés pour appuyer des activités semblables avec des partenaires du même pays.

À la lumière de ce qui précède, il est manifeste que le déficit de financement que le sous­programme VMI comble est très minime et fragile, si on peut dire que le sous­programme comble bien un tel déficit. Plus précisément, des modifications mineures apportés aux critères d’admissibilité de certains autres programmes qui soutiennent les ADP seraient susceptibles de rendre le sous­programme VMI redondant. Cela étant, certains intervenants interviewés dans le cadre de cette évaluation se sont demandé si le modèle de financement direct (financement des promoteurs de projet individuels) représente l’instrument le plus adéquat pour joindre la communauté de S et T et de R et D du Canada et pour soutenir ses objectifs de collaboration en S et T et R et D. (dernière phrase du paragraphe supprimée)  

5.3.2 VMI : Harmonisation avec les priorités gouvernementales et ministérielles

Constatation 12 : La conception et le fonctionnement du sous­programme VMI correspondent bien aux priorités du gouvernement du Canada et du Ministère.

Le gouvernement du Canada met actuellement à jour sa stratégie des sciences, de la technologie et des innovations. Bien que le rôle que jouera le développement de partenariats internationaux dans cette nouvelle stratégie soit spéculatif pour le moment, il serait juste de présumer qu’il occupera une place dominante, étant donné que le Plan d’action sur les marchés mondiaux : la stratégie commerciale pour créer des emplois et des occasions pour les Canadiens du gouvernement du Canada (2013) réitère expressément l’engagement permanent du gouvernement de soutenir la participation des entreprises canadiennes novatrices aux initiatives internationales de partenariat commercial et de recherche.

Comme on le fait remarquer à la section 3.1 du présent rapport, le fait d’établir des liens plus solides entre la communauté de la science et de la technologie du Canada et les réseaux d’innovation internationaux demeure un des quatre objectifs de base de la SCM du gouvernement du Canada. Dans ces énoncés stratégiques sur la R et D, l’accent est clairement mis sur le soutien des ententes de partenariat en R et D et est renforcé par la priorité accordée aux activités entre les entreprises. Même si la commercialisation de la technologie découlant des initiatives de R et D constitue le résultat définitif du sous­programme VMI, si les propositions de projet de R et D sont évaluées en fonction de leur potentiel commercial et si, comme le montre le tableau G (Projets financés par type de bénéficiaire – sous­programme VMI) de l’annexe 4 du présent rapport, plus de 64 % des bénéficiaires du sous­programme, en moyenne, sont vraiment des entreprises commerciales, le fait que plus d’un tiers des bénéficiaires du sous­programme étaient des établissements universitaires et des organismes sans but lucratif peut laisser supposer un manque d’harmonisation des ressources du sous­programme utilisées avec les priorités déclarées du gouvernement du Canada et du Ministère.

Cependant, une telle interprétation, de l’avis des évaluateurs, donne une fausse idée de l’importante relation établie entre la recherche universitaire et la recherche commerciale. Les instituts de recherche universitaire sont souvent les incubateurs de nouvelles technologies dont le potentiel commercial est examiné et développé par des chercheurs du secteur privé. Voilà pourquoi les grandes sociétés privées financent souvent la recherche universitaire et établissent des relations de collaboration dans le cadre de cette recherche. De plus, les bénéficiaires du milieu universitaire invitent souvent, grâce à leurs contacts dans le secteur commercial privé, des représentants au cours de leurs missions à l’étranger, ce qui peut réduire l’importance du soutien réel du sous­programme au secteur commercial privé du Canada.

En ce qui concerne l’harmonisation avec les priorités sectorielles déclarées, environ 87 % des projets du sous­programme VMI mis en œuvre au cours de la période de référence de l’évaluation (voir le tableau I : Nombre de projets approuvés par secteur de l’annexe 4) se rapportent aux priorités sectorielles du Ministère déclarées, notamment les suivantes : la science et la technologie de l’environnement, la santé et les sciences de la vie, les ressources naturelles et l’énergie, et les TIC. Parmi ces secteurs, les activités de développement de partenariats associées au secteur de la santé et des sciences de la vie représentaient le secteur le plus important soutenu par le sous­programme VMI, suivi de la science et la technologie de l’environnement, des ressources naturelles et de l’énergie. Là encore, la forte harmonisation entre les ADP appuyées par le sous­programme VMI et les priorités sectorielles est plus ou moins assurée, étant donné que les demandes sont évaluées en fonction de ces priorités.

En outre, les données démontrent une harmonisation relativement forte entre les partenaires du pays désigné par les bénéficiaires du sous­programme VMI et les marchés prioritaires. En moyenne, au moins 77 % des pays désignés par les bénéficiaires du sous­programme VMI en prévision d’un partenariat (voir le tableau J : Répartition des régions ciblées pour la collaboration de l’annexe 4) correspondent aux pays des premier et deuxième paliers désignés comme marchés prioritaires par le MAECD. Ce pourcentage est probablement plus élevé, étant donné que le sous­programme VMI a soutenu des ADP dans un grand nombre de pays d’Europe, d’Amérique latine et d’Asie qui, quoiqu’ils correspondent aux grandes priorités du Ministère, ne figuraient pas sur la liste des 20 principaux pays visés par le sous­programme. En somme, le sous­programme VMI correspond aux priorités du gouvernement du Canada et du Ministère, étant son mandat de soutien des relations de collaboration internationale en R et D.

5.3.3 VMI : Rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation 13 : Bien que le soutien des collaborations internationales en S et T et en R et D représente un rôle qui convient au gouvernement fédéral et que le MAECD doive disposer d’un instrument de financement pour atteindre ses objectifs de collaboration en S et T et en R et D, certaines questions demeurent sur le plan de la capacité du sous­programme VMI, dans sa configuration actuelle, d’atteindre ces objectifs, selon son positionnement.

Selon la constatation précédente, la conception et le fonctionnement du sous­programme VMI correspondent aux priorités du gouvernement du Canada et du Ministère, ce qui laisse supposer que le sous­programme est conforme aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral. L’interface et la dépendance mutuelle entre le sous­programme et la communauté du SDC prouvent également que les ADP appuyant la collaboration internationale dans les domaines de la S et T et la R et D constituent un rôle convenable pour le MAECD. Le SDC a misé énormément sur le sous­programme VMI comme instrument de financement pour renforcer la collaboration bilatérale dans les domaines de la S et T et de la R et D industrielle, et le sous­programme en soi a tiré profit des connaissances et de l’expertise du SDC dans l’évaluation des propositions de projet, dans la facilitation de la mise en œuvre des ADP et dans l’exécution du suivi de la mise en œuvre postérieure aux ADP.

Toutefois, comme on l’a déjà fait remarquer, le créneau dans lequel est exécuté le sous­programme VMI, parmi la panoplie des sources de financement fédérales et provinciales offertes pour appuyer les ADP, est étroit et fragile. Par conséquent, la question est moins de savoir si le soutien des ADP représente un rôle adéquat pour le gouvernement fédéral que de savoir si le MAECD est le plus en mesure d’administrer le sous­programme. (dernière phrase du paragraphe supprimée)

5.4 Rendement : Atteinte des résultats escomptés

5.4.1 ICIC : Atteinte des résultats escomptés

Constatation 14 : La centralisation à l’AC du processus d’examen des demandes du programme ICIC à la suite de la fermeture de plusieurs bureaux régionaux du MAECD a entraîné une réduction de la qualité des demandes. Cela a eu initialement une incidence négative sur le nombre de projets ICIC financés, mais depuis la situation s’est stabilisée.

Le tableau 7 (Demandes et projets ICIC approuvés) donne un aperçu du nombre de demandes et d’approbations pour la période de référence. Selon les données, le nombre de collectivités qui ont demandé des fonds au programme ICIC a augmenté de 7,4 % durant la période de référence, ce qui représente en moyenne près de 113 demandes par année; de ce nombre, 70 % ont été entièrement financées; 17 % ont obtenu un financement partiel et 13 % n’ont pas été financées. Le tableau 7 montre également qu’en dépit d’une augmentation du nombre de demandes en 2011, la proportion de demandes qui ont été entièrement financées a connu un déclin assez spectaculaire et une baisse similaire de la proportion de demandes qui ont obtenu un financement partiel ou aucun financement. En 2012, on a constaté une hausse du nombre de demandes accompagnée d’une augmentation du nombre de demandes entièrement financées. La raison de la baisse du nombre de demandes qui ont été partiellement financées en 2012 (zéro) demeure incertaine.

Tableau 7: Demandes et projets ICIC approuvés (2010 à 2012)
CatégorieAnnéeTotal
201020112012

a. Le nombre total de demandes reçues inscrit dans les registres de l’UAC diffère du total disponible dans le système administratif ICIC. Selon l’UAC, 140 demandes ont été reçues en 2010, 131, en 2011 et 135 en 2012.
Remarque : l’UAC se fonde sur l’information fournie par le sous-programme.
Source: ICCI Administrative System

Nbre de demandes1139886297
Nbre total de demandes reçues[a]103126111340
Nbre de projets financés en entier73 (70,9 %)70 (55,6 %)95 (85,6 %)238
Nbre partiellement financés21 (20,4 %)36 (28,6 %)0 (0 %)57
Nbre non financés9 (8,7 %)20 (15,9 %)16 (14,4 %)45

Avant 2011, le réseau de bureaux régionaux du Ministère remplissait un rôle important dans l’administration du sous-programme en aidant les collectivités à préparer leur demande, en fournissant des commentaires sur le processus d’approbation et en surveillant la mise en œuvre du projet. Après la fermeture de certains bureaux régionaux par le Ministère en 2011 (les BR ont été maintenus dans seulement cinq des principales villes du pays) et la centralisation du service à la clientèle à l’AC, les responsables du sous-programme ont constaté une détérioration considérable de la qualité des demandes, ce qui a entraîné la diminution mentionnée du nombre de demandes entièrement financées ainsi qu’une montée subite correspondante du nombre de demandes qui ont reçu un financement partiel ou aucun financement. Cependant en 2012, le nombre de demandes entièrement financées a augmenté, ce qui permet de croire que la perturbation initiale causée par la réorganisation ministérielle s’est résorbée.

Constatation 15 : Même si le volume d’extrants et de résultats a connu une baisse globale durant la période de référence de l’évaluation, le programme ICIC continue de générer des résultats positifs.

Bien que BIS tienne un registre de toutes les activités réalisées par les bénéficiaires de fonds ICIC, il ne consigne pas de manière systématique les extrants de ces activités ou leur contribution précise aux résultats du projet. Par exemple, BIS tient un registre du nombre de personnes ayant suivi une formation sur les IED grâce au financement, mais il ne consigne pas les extrants correspondants concernant la recherche et l’élaboration de plan stratégique ou le développement d’outils de marketing et de promotion. Les extrants de ces activités sont considérés comme étant équivalents à l’exécution de l’activité elle-même, qui est exprimée numériquement par le nombre de collectivités qui réalisent ces activités ou le nombre de projets comportant ces activités. Ces valeurs numériques sont résumées dans le tableau 8 (Extrants du programme ICIC) ci-dessous.

Tableau 8 : Extrants du programme ICIC
Indicateurs des extrantsAnnée
201020112012Total

Source: Système administratif ICIC, rapports de gestion

Nbre de collectivités qui ont entrepris des projets comportant un volet de formation3328s.o.61
Nbre de personnes formées2852205731 078
Nbre de personnes formées dans chaque collectivité8,67,9s.o.--
Nbre de collectivités qui ont élaboré des plans stratégiques ou des rapports de recherche9074s.o.164
Nbre de projets/d’activités ayant fait appel à une planification stratégique ou à la recherche20817079457
Nbre de projets/d’activités ayant fait appel à une planification stratégique ou à la recherche dans chaque collectivité2,32,3s.o.--
Nbre de collectivité qui ont créé des outils de marketing4843s.o.91
Nbre de projets/d’activités dans le cadre desquels des outils de marketing ont été créés768884248
Nbre d’organisations jointes grâce à la documentation promotionnelle97 369246 811491 335835 515
Nbre de projets d’élaboration d’outils de marketing dans chaque collectivité1,62,0s.o.--
Nbre d’organisations jointes dans chaque collectivité2 0285 739s.o.--
Nbre de personnes assistant à des réunions ou des activités de réseautage32320036559
Nbre de projets/d’activités comportant des réunions ou des activités de réseautage67518
Nbre de participants par activité54297--

Comme le tableau 8 permet de constater, le volume des extrants des activités, sauf celles de formation du personnel et d’organisations jointes à l’aide de la documentation promotionnelle, a diminué durant la période de référence de l’évaluation. Cette observation est conforme aux tendances relevées à la constatation 13, dans laquelle la réorganisation du Ministère a eu une incidence négative sur le nombre de projets approuvés. La hausse observée relativement au nombre d’employés formés et d’organisations jointes durant la période de référence peut être partiellement expliquée par l’augmentation rapportée du nombre de projets financés comportant de la formation et la création d’outils de marketing. (voir le tableau A : Nombre d’activités par type à l’appendice 4).

Les activités financées contribuent toutes, à divers degrés, à l’atteinte d’un ensemble de résultats immédiats tirés des rapports soumis à la fin du projet (rapports que les bénéficiaires du programme ICIC doivent présenter à la fin du projet) et qui sont résumés au tableau 9 (Résultats immédiats du programme ICIC).

Le tableau 9 montre que le sous-programme avait aider les bénéficiaires à trouver plus de 216 000 investisseurs éventuels durant la période de référence de l’évaluation, ce qui a permis de générer environ 12 466 leads et 5 411 investisseurs potentiels. Conformément aux observations faites à l’égard du tableau 8 (Extrants du programme ICIC), le tableau 9 montre une baisse du nombre de leads et d’investisseurs potentiels. Encore une fois, cette tendance peut être en partie attribuée aux problèmes auxquels le sous-programme a été confronté après la réorganisation ministérielle. Cela étant dit, le nombre d’entreprises étrangères qui ont exprimé un intérêt à investir dans les collectivités bénéficiant du soutien du programme ICIC à la fin du projet était de 14, ce qui représente une hausse par rapport aux 10 entreprises signalées en 2010.

Tableau 9 : Résultats immédiats du programme ICIC
AnnéeCibles atteintes[a]Nbre de leads[b]Nbre d’investisseurs potentiels[c]Nbre d’investisseurs étrangers[d]

a. Les cibles atteintes correspondent au nombre total d’entreprises étrangères que les bénéficiaires de projets ICIC ont identifié dans les rapports de fin de projet comme étant des entreprises étrangères ayant le potentiel d'investir à l'étranger.
b. Nbre de leads correspond au nombre d’entreprises étrangères qui ont été identifiées par les bénéficiaires du programme ICIC comme ayant l’intérêt et la capacité d’investir à l’étranger. Le nombre de leads par rapport aux cibles identifiées est exprimé en pourcentage et indiqué entre parenthèses.
c. Nbre d’investisseurs potentiels correspond au nombre d’entreprises étrangères identifiées par les bénéficiaires du programme ICIC qui ont exprimé un intérêt à investir à l’étranger et qui ont inscrit le Canada sur leur courte liste de pays. Le nombre d’investisseurs potentiels par rapport aux cibles identifiées est exprimé en pourcentage et indiqué entre parenthèses.
d. Nbre d’investisseurs étrangers correspond au nombre d’entreprises qui ont exprimé un intérêt à investir dans la collectivité du bénéficiaire. Le nombre d’investisseurs étrangers par rapport aux cibles identifiées est exprimé en pourcentage et indiqué entre parenthèses.
Source: Système administratif ICIC, Rapports de gestion

2010144 4534 874 (3,4 %)3 738 (2,3 %)10 (6,9-5 %)
201143 4814 016 (9,2 %)719 (1,7 %)24 (5,5-4 %)
201228 2763 576 (12,6 %)954 (3,4 %)14 (4,9-4 %)
Total216 21012 466 (5,8 %)5 411(2,5 %)48 (2,2-4 %)

Tel que mentionné ci-dessus, le PSCM a administré deux questionnaires successifs aux bénéficiaires des sous-programmes; le premier ciblait les bénéficiaires de l’AF 2009-2010 et le second, les bénéficiaires de l’AF 2010-2011 en vue de déterminer l’incidence à long terme des activités financées sur eux. Le taux de réponse aux deux questionnaires par les bénéficiaires du programme ICIC était de 41 % pour 2009-2010 et 39 % pour 2010-2011. Le tableau 10 (Résultats du questionnaire – Capacité améliorée) ci-dessous résume les réponses des bénéficiaires aux questions posées sur la volonté d’investissement.

Les résultats des questionnaires du PSCM démontrent que la majorité des bénéficiaires du programme ICIC ont constaté une amélioration de leur capacité à la suite du sous-programme. Tel que présenté au tableau 10, au moins 93 % des bénéficiaires de 2009-2010 et de 2010-2011 ont indiqué que leur capacité à servir les investisseurs avait augmenté dans une grande mesure ou dans un certaine mesureNote de bas de page 64 à la suite de leur participation au sous-programme. De même, environ 92 % des répondants ont déclaré que les activités financées leur avaient permis de mieux comprendre comment attirer les investisseurs, car au moins 90 % d’entre eux ont déclaré que la participation au programme avait amélioré leur capacité à répondre aux demandes en matière d’investissement dans un délai convenable. De plus, au moins 86 % des répondants ont déclaré que les activités financées avaient amélioré leurs partenariats dans la collectivité et avec d’autres collectivités, une pratique encouragée par le sous-programme, et au moins 87 % des bénéficiaires ont déclaré avoir amélioré leurs connaissances des occasions permettant d’attirer des investissements.

Tableau 10 : Résultats du questionnaire – Capacité améliorée
QuestionsBénéficiaires de 2009-2010Bénéficiaires de 2010-2011
Dans une grande mesureDans une certaine mesurePas du toutNe sais pas/sans objetTotalDans une grande mesureDans une certaine mesurePas du toutNe sais pas/sans objetTotal

Source: Questionnaire du PSCM administré en ligne aux bénéficiaires des programmes (2009-2010 et 2010-2011)

Capacité accrue de servir les investisseurs potentiels31 (82 %)7 (18 %)0 (0 %)0 (0 %)3822 (73 %)6 (20 %)0 (0 %)2 (7 %)30
Meilleure compréhension des façons d’attirer des investisseurs25 (66 %)10 (26 %)1 (3 %)2 (5 %)3818 (60 %)10 (33 %)1 (3 %)1 (3 %)30
Capacité améliorée de répondre aux demandes en matière d’investissement dans un délai raisonnable25 (66 %)13 (34 %)0 (0 %)0 (0 %)3819 (63 %)8 (27 %)0 (0 %)3 (10 %)30
Partenariats renforcés dans la collectivité et avec les autres collectivités23 (61 %)13 (34 %)2 (5 %)0 (0 %)3813 (43 %)13 (43 %)3 (10 %)1 (3 %)30
Connaissance accrue des occasions permettant d’attirer des investissements24 (63 %)14 (37 %)0 (0 %)0 (0 %)3812 (40 %)14 (47 %)1 (3 %)3 (10 %)30

Les répondants ont souvent mentionné l’importance des fonds fournis par le programme ICIC pour mener des recherches sur les atouts de la collectivité (points forts) de même que sur les désavantages (points faibles), ce qui constitue un élément essentiel de l’élaboration de toute stratégie efficace visant à promouvoir une collectivité en tant que destination attrayante pour les IED. Les fonds offerts par l’intermédiaire du sous-programme pour mener des recherches à l’étranger sur les partenaires potentiels pour les IED ont également été mentionnés comme étant très appréciés, non seulement pour la détermination des leads, mais également pour calibrer l’approche et les outils de marketing pour joindre ces investisseurs. Les répondants ont également cité les fonds offerts par l’intermédiaire du sous-programme pour donner de la formation sur les IED comme étant un catalyseur important qui permet aux collectivités de mieux desservir les investisseurs potentiels.

En termes de résultats, le tableau 11 (Résultats du questionnaire – Résultats du programme ICIC) ci-dessous montre que les bénéficiaires du financement ont constaté des répercussions positives sur les IED dans leur collectivité en raison du programme ICIC. 74 % des bénéficiaires de 2009 et 65 % des bénéficiaires de 2010 ont déclaré que les activités financées avaient entraîné directement ou indirectement la détermination de leads pour les IED. La participation au programme ICIC a également aidé les bénéficiaires (84 % des bénéficiaires de 2009 et 73 % des bénéficiaires de 2010) à trouver des investisseurs potentiels pour leur collectivité. Ces investisseurs étaient « sérieux », ce qui signifie qu’ils avaient présenté des demandes d’information approfondie, planifiaient des visites des lieux ou avaient présenté des propositions d’investissement réel.

De plus, les activités financées ont également amélioré la capacité d’IED des collectivités canadiennes. 58 % des bénéficiaires de 2009 avaient déclaré que les projets ICIC avaient contribué à accroître la capacité de leur collectivité à augmenter les IED, et 45 % avaient déclaré que leur participation au sous-programme avait renforcé leur capacité de maintien des IED. Même si aucune donnée n’est disponible sur l’accroissement des IED, plus de la moitié des bénéficiaires de 2010 ont mentionné que leur capacité de maintien des IED avait augmenté à la suite de leur participation au programme ICIC. 76 % et 62 % des projets financés en 2009 et en 2010, respectivement, ont entraîné la création de nouveaux IED environ trois ans après la fin des projets et parmi ces projets, la majorité des projets de 2009 ont entraîné la création ou le maintien d’emplois pour les Canadiens. Environ un quart des bénéficiaires ont dit qu’entre 1 et 25 emplois avaient été créés ou maintenus dans leur collectivité à la suite des activités financées par le programme ICIC, et qu’entre 26 et 100 emplois avaient été créés ou maintenus chez 41 % des bénéficiaires de 2009 et plus de 100 emplois avaient été créés ou maintenus pour 17 % des bénéficiaires. Ces résultats illustrent les différentes contributions des projets financés par ICIC dans les collectivités canadiennes relativement au renforcement de la capacité en matière d’IED ainsi que leurs répercussions positives sur l’emploi.

Tableau 11 : Résultats du questionnaire – Résultats du programme ICIC
 Bénéficiaires de 2009Bénéficiaires de 2010
OuiNons.o.TotalOuiNons.o.Total

a. Les résultats des bénéficiaires de 2010 n’étaient pas disponibles.
b. La question porte sur les nouveaux IED générés environ trois ans après la fin du projet.
c. Nombre d’emplois créés pour les projets financés par le programme ICIC qui génèrent encore de nouveaux IED au moment de la réponse au questionnaire. N=29 pour les bénéficiaires de 2009; 3 (10 %) ont déclaré ne pas savoir ou ont répondu sans objet. Les données concernant les bénéficiaires de 2010 n’étaient pas disponibles.
Source: Questionnaire du PSCM administré en ligne aux bénéficiaires du programme (2009-2010 et 2010-2011)

Production de leads28 (74 %)10 (26 %)--3817 (65 %)9 (35 %)--26
IED sérieux32 (84 %)6 (16 %)--3819 (73 %)7 (27 %)--26
Capacité accrue d’accroître les IED[a]22 (58 %)7 (18 %)9 (24 %)38--------
Capacité accrue de maintenir les IED17 (45 %)7 (18 %)14 (37 %)3814 (54 %)5 (19 %)7 (27 %)26
Nouveaux IED générés[b]29 (76 %)9 (24 %)--3816 (62 %)10 (38 %)--26
Nombre d’emplois créés ou maintenus[c]01-2526-100100+01-2526-100100+
2 (7 %)7 (24 %)12 (41 %)5 (17 %)--------

Figurent parmi les exemples de projets dignes de mention financés par ICIC mentionnés par les répondants, qui ont contribué à la fois à accroître les IED dans leur collectivité et à créer des emplois, les projets suivants : cinq investissements dans la région du Grand Toronto évalués à 800 millions de dollars qui auraient créé près de 850 nouveaux emplois dans la région; deux investissements dans la région de Niagara en Ontario évalués à 25 millions de dollars qui auraient créé environ 300 emplois; un investissement de 10 millions de dollars, également dans le sud de l’Ontario, qui aurait créé 280 emplois dans cette collectivité et un investissement de 130 millions de dollars au Québec, pour lequel le nombre d’emplois créés ou maintenus n’a pas été divulgué.

En résumé, malgré la baisse globale du volume d’extrants et de résultats générés par le programme ICIC durant la période de référence de l’évaluation, le sous-programme a donné des résultats impressionnants. Les bénéficiaires apprécient vraiment le sous-programme, comme le démontrent les réponses positives aux questions portant sur la capacité institutionnelle et les réponses positives aux questions relatives au nombre d’investisseurs potentiels joints et qui ont exprimé leur intérêt à investir dans les collectivités. Même si le nombre réel d’investissements réalisés qui peut être attribué au programme ICIC se compte dans les deux chiffres (bas de fourchette), il est important de se souvenir que même un seul investissement peut se chiffrer dans les dizaines de millions de dollars, comme l’illustrent les exemples énumérés au paragraphe précédent.

5.4.2 OMA : Atteinte des résultats escomptés

Constatation 16 : Même si la majorité des projets OMA ont été achevés, les activités non terminées dans chaque ensemble peuvent expliquer la péremption des fonds affectés à ce sous-programme.

Les propositions de projets OMA sont fondées sur des activités et des ensembles d’activités; dans chaque demande, un demandeur peut présenter jusqu’à cinq activités par ensemble et jusqu’à cinq ensembles d’activités. Tel qu’illustré au tableau 5 (Données financières selon le sous-programme) de la section 1.5, le programme OMA a désengagé en moyenne 36,9 % des fonds du programme durant la période de référence de l’évaluation et en moyenne n’avait pas utilisé 28,9 % de son allocation annuelle de fonds, malgré un taux d’achèvement minimal de 90 % des ensembles approuvés dans le cadre de projets en 2011-2012 et 2012-2013, tel qu’illustré au tableau 12 (Profil des demandes du programme OMA) ci-dessous. Même si le taux d’achèvement des projets OMA approuvés dépassait 93 % en moyenne pour toutes les années, les activités individuelles dans chaque ensemble ne se sont pas déroulées comme prévu, notamment 44,4 % des activités n’auraient pas été terminées, ce qui semble être la principale raison de la non-utilisation de la majorité des fonds OMA.

Tableau 12 : Profil des demandes du programme OMA (2010-2011 à 2012-2013)
  StatutAnnée
2010-112011-122012-13

a. Le pourcentage de demandes ou d’ensembles qui ont été approuvés est indiqué entre parenthèses.
b. Dans le système administratif OMA, cette mesure est appelée « nombre de demandes terminées ». On suppose que cette mesure permet de saisir le « nombre de projets terminés ».
c. Le pourcentage de projets, d’ensembles ou d’activités approuvés qui ont été achevés est indiqué entre parenthèses.
d. Les chiffres indiqués dans le tableau proviennent de rapports de gestion du système administratif OMA.
e. Les données sur le rendement fourni par le programme OMA comportent des écarts. Selon les données sur le rendement, 100 % des ensembles approuvés ont été achevés, mais 9,6 % (10 ensembles) ont été annulés. Cet écart serait attribuable à l’introduction de nouveaux ensembles en 2011-2012.
f. Le pourcentage des ensembles approuvés qui ont été annulés est indiqué entre parenthèses.
Remarque : Les données de 2010-2011 sur les ensembles et les activités n’étaient pas disponibles. Les données fournies par l’UAC ont été validées par agents du programme OMA.
Source: Rapports de gestion du système administratif OMA 2010-2011 à 2012-2013 suivants : « Demandes en cours de traitement », « Financement demandé et approuvé – détails par association » et « Dépenses par région » et les données « Mesures des résultats » fournies par les agents du programme OMA.

DemandesNbre présentées314046
Nbre approuvées[a]30 (96,8 %)38 (95,0 %)45 (97,8 %)
Nbre terminées[b,c]28 (93,3 %)36 (94,7 %)41 (91,1 %)
Ensembles[d]Nbre présentés106139169
Moyenne par demande--3,53,7
Nbre approuvés[a]98104 (74,8 %)110 (65,1 %)
Moyenne par projet approuvé--2,72,6
Nbre terminés[c]86104 (100,0 %)[e]99 (90,0 %)
Nbre annulés[f]--10 (9,6 %)11 (10,0 %)
ActivitésNbre approuvéess.o.264304
Moyenne par ensemble--2,52,8
Nbre terminées[c]142171 (64,8 %)141 (46,4 %)

Constatation 17 : Selon les résultats mesurant l’atteinte des résultats à long terme, le programme OMA contribue au renforcement de la capacité de DCM des PME canadiennes.

Les extrants du programme OMA portent principalement sur la portée des activités financées et des livrables dans trois types d’activités du programme OMA : Outils et documents de promotion et de marketing, Contacts directs et Recherche. Comme il a été décrit à la section 1.7.2, les fonds destinés aux outils et documents de promotion et de marketing sont destinés à la création d’outils de communication comme des brochures ou des CD-ROM et des DVD ainsi qu’à la création de nouveaux sites et outils Web ou au développement de sites ou outils existants. Les Contacts directs renvoient aux activités financées qui facilitent les interactions en personne, comme les missions menées au Canada par les partenaires étrangers potentiels ou dans les marchés étrangers par les entreprises canadiennes, la participation aux foires, les réunions ciblées ou les activités de jumelage individuel ou les séminaires ou des séances d’information organisées par l’association. Les activités de recherche comprennent les études de marché ou la collecte de renseignements effectués par les associations.

Les trois types d’activités admissibles au financement sont présentés au tableau 13 (Activités approuvées et terminées par type) ci-dessus en fonction du nombre d’activités approuvées et terminées accompagné du taux d’achèvement respectif pour 2011-2012 et 2012-2013Note de bas de page 65. Ces chiffres montrent que pour les deux exercices, la majorité des activités du programme OMA (au moins 80 %) comprenaient des contacts directs comme des salons professionnels, des rencontres de réseautage, des réunions, des visites de marchés et qu’un pourcentage plus élevé de ces activités avait été complété avec succès comparativement aux deux autres types d’activités. Le pourcentage d’activités financées qui facilitaient les contacts en personne avec des partenaires potentiels pour le DCM (68,7 % en 2011-2012 et 52,3 % en 2012-2013) était supérieur au taux d’achèvement des activités de développement d’outils promotionnels ou de recherche (taux d’achèvement d’environ 50 % pour les deux activités en 2011-2012 et d’environ 10 à 15 % en 2012-2013).

Tableau 13 : Activités approuvées et terminées par type (2011-2012 et 2010-2011)
Type d’activitésAnnée
2011-122012-13
Activités approuvéesActivités terminées % terminéActivités approuvéesActivités terminées % terminé

Remarque : Le pourcentage des activités approuvées et le pourcentage des activités terminées pour chaque type d’activités sont indiqués entre parenthèses. Les données de 2010-2011 sont consignées ailleurs.
Source: Mesures des résultats du programme OMA pour 2011-2012 et 2012-2013, fournies par BBI

Salons professionnels, rencontres de réseautage, réunions, visites de marchés214 (81,1 %)147 (85,.9 %)68,7 %256 (84,2 %)134 (95 %)52,3 %
Outils et documents de promotion et de marketing29 (10,9 %)14 (8,2 %)48,3 %30 (9,9 %)5 (3,5 %)16,7 %
Outils et documents de promotion et de marketing21 (7,9 %)10 (5,8 %)47,6 %18 (5,9 %)2 (1,4 %)11,1 %
Total26417164,8 %30414146,4 %

Les résultats des projets OMA démontrent que le financement de ces trois types d’activités a contribué à l’atteinte de résultats positifs pour le Canada. Selon les documents du programme, plus de 64 000 entités (tant des utilisateurs individuels que des entreprises membres des associations) ont été jointes pendant les deux années de la période de référence grâce à ces documents et ces outils. Les outils comprennent la création de nouveaux outils ou sites Web et l’amélioration d’outils ou de sites Web existants de même que la création de documents et d’outils promotionnels comme des brochures, des CD-ROM et des DVD. De même, dans le cadre des activités de recherche financées, les bénéficiaires du programme OMA ont déclaré que les études de marché ou les rapports sur la situation des marchés produits avaient permis de joindre plus de 74 000 membres de l’industrie (probablement des entreprises membres des associations). Ces résultats laissent croire que le programme OMA a aidé les PME canadiennes et leurs partenaires étrangers de mieux connaître les occasions de DCM. Toutefois, les discussions avec les administrateurs du programme OMA ont permis de déterminer que l’utilité de ces produits ou de leur distribution évolue en fonction des progrès technologiques et des manières dont les associations et leurs partenaires étrangers font des affaires. Les associations sont moins enclines à produire des copies papier des outils et des rapports de promotion ou de marketing et se fient davantage à l’information pertinente ou aux versions électroniques des rapports sur le marché publiés sur les sites Web des associations pour mieux faire connaître et encourager le DCM. Cette situation pourrait nuire à la capacité des intervenants de suivre l’incidence des activités financées par le programme OMA si le suivi du nombre d’utilisateurs des sites Web ou le nombre de téléchargements des rapports n’est pas effectué.

Dans l’ensemble, les événements de contacts directs et leurs activités connexes (y compris la distribution de documentation à ces événements et la création de renseignements sur les marchés ou de rapports après le retour de la mission) ont entraîné au total la création de plus de 96 000 liens avec des entités cibléesNote de bas de page 66. De plus, ces activités de contact direct offrent un meilleur potentiel d’établissement de nouvelles relations avec des partenaires étrangers ou de renforcement des relations existantes avec eux comparativement aux deux autres types d’activités. Les résultats obtenus à la fin des projets indiquent que les activités de contact direct ont facilité les interactions entre les Canadiens et leurs partenaires étrangers potentiels, car elles ont permis de joindre environ trois participants étrangers par participant canadien lors d’événements de contacts directs (environ 22 000 participants canadiens ont établi une relation avec 75 000 participants étrangers pendant les deux exercices). Le tableau 14 (nombre de participants canadiens et de participants étrangers aux événements de contact direct) illustre le nombre de participants canadiens et de participants étrangers qui ont établi une relation lors de ces événements de contact direct.

Tableau 14 : Nombre de participants canadiens et de participants étrangers lors des événements de contact direct par type d’événement (2011-2012 et 2012-2013)
 Nombre de participants canadiens qui ont établi des relations avec des participants étrangers durant cette activitéNombre de participants étrangers qui ont établi des relations avec des participants canadiens durant cette activitéNombre d’événe­ments financés
20112012Total20112012Total20112012

Remarque : Les données concernant les bénéficiaires de 2010-2011 n’étaient pas disponibles. On a demandé aux bénéficiaires de 2012-2013 de n’inscrire que les événements qui avaient été organisés par leur association respective. Cette exigence n’a pas été spécifiée pour les bénéficiaires de 2011-2012.
Source: Renseignements sur le rendement du programme OMA

Salon professionnel6 4111 9078 31854 47542 10996 5846067
Rencontre de réseautage5 3994 0269 42510 1106 73616 8468368
Mission étrangère3 4787 05210 5305621 1961 7581912
Mission à l’étranger3545779315 21911 38116 6002934
Visite des lieux3004577574017741 1756023
Activités de jumelage individuel2 8222 1514 9732 2241 9614 1854850
Réunion(s) ciblée(s)1 1352 8734 0081 6853 4165 1016878
Séminaire / séance d’information2 1233 3465 4693 8736 53710 4106246
Total22 02222 38944 41178 54974 110152 659429378

Tel qu’illustré au tableau 14, les salons professionnels, les rencontres de réseautage et les réunions ciblées représentent le plus grand nombre d’événements de contact direct financés comparativement aux autres types d’événement. Les événements d’exposition consistent en la participation de l’association du bénéficiaire à des événements annuels de l’industrie comme des salons professionnels. Des entrevues menées auprès de bénéficiaires de financement ont permis de démontrer que le programme OMA contribue à rehausser le profil et l’image de marque du Canada à ces salons professionnels. Certaines associations utilisent les fonds du programme OMA pour mettre sur pied un pavillon canadien à ces événements et invitent les entreprises membres à monter leur propre exposition à leurs frais sous cette bannière canadienne.

Selon les bénéficiaires de financement, les partenaires étrangers potentiels peuvent ainsi repérer les PME canadiennes dans une zone du salon professionnel sous une bannière canadienne, ce qui renforce la présence du Canada parmi les intervenants de l’industrie. Une partie des fonds du programme OMA peut également servir à créer un espace de réunion pour les PME canadiennes afin de leur permettre de rencontrer individuellement des partenaires étrangers potentiels afin d’établir ou de renforcer des ententes officielles d’investissement étranger au Canada, car autrement les PME canadiennes se seraient vues dans l’obligation de louer cet espace auprès des organisateurs du salon professionnel. Les événements de réseautage peuvent inclure les frais de location de salle pour les réceptions dans le cadre d’un salon professionnel ou d’une visite de lieu parfois facilitée par les délégués commerciaux en mission, où les PME canadiennes peuvent accueillir les représentants des industries étrangères intéressés dans un cadre informel. Les réunions ciblées sont des rencontres plus formelles entre les représentants d’association, les représentants des entreprises membres et les ministères ou les entreprises étrangères identifiés. Les associations de certains bénéficiaires mentionnent que ces réunions ciblées sont susceptibles de générer un plus grand intérêt de la part d’investisseurs étrangers potentiels, car la discussion vise le renforcement des relations avec l’industrie canadienne et le déplacement d’un nombreux groupe de personnes provenant du Canada pour assister à la réunion signale un grand intérêt de la part des PME canadiennes et la mission canadienne participe généralement à la facilitation de ces réunions.

En ce qui a trait à l’établissement de contacts avec des partenaires étrangers potentiels, les événements de plus grande envergure (p. ex. expositions/salons professionnels, rencontres de réseautage) semblent élargir le réseau des PME canadiennes, car les participants canadiens rencontrent un plus grand nombre de participants étrangers. Toutefois, l’objet de ces événements de contact direct varie, de même que leur probabilité à élargir les occasions de DCM des PME canadiennes. De même, les catégories d’événements de contact direct ne sont pas mutuellement exclusives. Par exemple, les missions étrangères et les missions à l’étranger peuvent être incluses dans les visites de lieux, et la différence entre les réunions individuelles et les réunions ciblées n’est pas évidente. Par conséquent, les bénéficiaires peuvent ne pas savoir comment déclarer les résultats de leur projet, et les résultats des projets OMA peuvent ne pas refléter exactement le rendement du programme. Les agents du programme OMA sont au courant de ces écarts et se préoccupent du fait que les données ne reflètent pas exactement les résultats des projets. Ils ont mentionné qu’il était difficile de s’attaquer convenablement à ces problèmes en raison d’un manque de personnel.

Les résultats de haut niveau du programme OMA sont présentés au tableau 15 (Résultats immédiats du programme OMA). Pour les deux années de référence, les contacts directs ont généré le nombre le plus élevé de leads et ont permis au plus grand nombre d’entreprises canadiennes d’accroître leurs activités de DCM que les autres activités du programme OMA. La catégorie Outils et documents de promotion et de marketing a permis d’identifier le plus grand nombre de partenaires étrangers potentiels en 2012-2013 tandis que les contacts directs ont généré un résultat similaire en 2012-2013. Les activités de recherche du programme OMA ont produit moins de résultats immédiats comparativement aux autres activités du programme OMA pour les deux exercices.

Tableau 15 : Résultats immédiats du programme OMA
Résultats Immédiats2011-122012-13TOTAL
Outils et documents de promotion et de commercialisationRechercheContacts directsTotalOutils et documents de promotion et de commercialisationRechercheContacts directsTotals

a. Les partenaires étrangers comprennent les représentants, les distributeurs et les fournisseurs de services.
Remarque : Les données sur le rendement pour 2010-2011 n’étaient pas disponibles.
Source: Données sur le rendement du programme OMA

Nombre de partenaires étrangers potentiels identifiés7 188444 50911 741704615 9006 66518 406
Nombre de leads générés2 867507 81610 7331 04411212 98414 14024 873
Nombre d’entreprises canadiennes qui élargi ont leurs activités de DCM9997611 88512 960265585 3515 67418 634
Total11 05417024 21035 4342 01323124 23526 47961 913

Les résultats du questionnaire rempli par les bénéficiaires du programme OMA étaient disponibles pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011. Étant donné que les données sur le rendement ne sont pas disponibles pour les bénéficiaires de 2009-2010 ou 2010-2011, il n’a pas été possible de produire un rapport sur le questionnaire concernant l’atteinte des résultats à long terme pour les différentes cohortes de bénéficiaires du programme OMA, ni d’établir un lien direct entre les données sur le rendement du programme OMA les résultats du questionnaire du PSCM. Toutefois, les résultats du questionnaire ont permis de faire des observations générales sur les résultats à long terme du programme OMA.

Les résultats du questionnaire concernant le programme OMA indiquent que les activités financées ont contribué à améliorer la connaissance des occasions de DCM et de la capacité des participants (ou entreprises) canadiens et des associations industrielles en général à tenir des activités de DCM. Comme le montre le tableau 16 (Résultats du questionnaire – Capacité améliorée), au moins 95 % des répondants ont déclaré que les connaissances et la capacité des entreprises canadiennes en matière de débouchés internationaux se sont améliorées dans une certaine ou une grande mesure pour les deux exercices. Les répondants au questionnaire ont mentionné que le financement du programme OMA avait contribué à renseigner les PME canadiennes sur le potentiel des marchés étrangers, à permettre aux entreprises canadiennes à établir des contacts à l’étranger et dans certains cas, à faciliter l’expansion dans des marchés étrangers.

De même, la majorité des répondants au questionnaire (au moins 80 %) ont mentionné que les connaissances et la capacité de leur association en matière de commerce international s’étaient améliorées à la suite des activités financées par le programme OMA. La participation des associations aux événements internationaux ou aux missions à l’étranger les a aidées à préciser leurs objectifs en matière de développement de marché international, par exemple, et à renforcer l’image de leur industrie à l’étranger. Cependant, près de 15 % des répondants de 2009-2010 ont déclaré que les projets OMA n’avaient pas contribué du tout à améliorer la capacité de leur association à faire des affaires à l’étranger. Les données du questionnaire sont peu concluantes sur le contexte sous-jacent à ces résultats concernant les associations, mais les données laissent croire que les projets financés par le programme OMA ont contribué à améliorer la capacité des industries respectives. Plus de 95 % des répondants de 2009-2010 et 2010-2011 ont mentionné que leur projet financé avait contribué à la capacité de leur industrie à commercialiser des produits ou des services sur les marchés étrangers, et plus de 90 % ont dit qu’un plus grand nombre d’entreprises canadiennes de leur industrie font des affaires à l’étranger grâce aux projets OMANote de bas de page 67. 82 % des répondants ont ajouté que les projets financés ont permis directement ou indirectement de réaliser des ventes ou conclure des contrats à l’étrangerNote de bas de page 68, et ont cité des ventes réalisées dans les marchés allemands, italiens, chinois et américains qui avaient été facilitées par les projets financés par le programme OMA.

Tableau 16 : Résultats du questionnaire – Capacité améliorée
IndicateursBénéficiaires de 2009-2010Bénéficiaires de 2010-2011
Dans une grande mesureDans une certaine mesurePas du toutNe sais pas/sans objetTotalDans une grande mesureDans une certaine mesurePas du toutNe sais pas/sans objetTotal

Source: Questionnaire du PSCM administré en ligne aux bénéficiaires du programme (2009-2010 et 2010-2011)

Connaissance améliorée des occasions de DCM chez les participants canadiens17 (77 %)5 (23 %)0 (0 %)0 (0 %)2217 (81 %)3 (14 %)0 (0 %)1 (5 %)21
Compétitivité améliorée sur les marchés étrangers ou capacité améliorée de faire des affaires à l’étranger chez les participants canadiens13 (59 %)8 (36 %)1 (5 %)0 (0 %)2213 (65 %)7 (35 %)0 (0 %)0 (0 %)20
Connaissance améliorée de l’Association sur les occasions de DCM13 (59 %)8 (36 %)1 (5 %)0 (0 %)2214 (67 %)6 (29 %)0 (0 %)1 (5 %)21
Capacité améliorée de l’Association à faire des affaires à l’étranger14 (64 %)4 (18 %)3 (14 %)1 (5 %)2213 (65 %)6 (30 %)1 (5 %)0 (0 %)20
Les projets ont contribué à la capacité de l’industrie du bénéficiaire à commercialiser ses produits ou ses services dans les marchés étrangers16 (73 %)6 (27 %)0 (0 %)0 (0 %)2214 (74 %)4 (21 %)1 (5 %)0 (0 %)19

Les résultats du questionnaire ont également permis de connaître les histoires de réussite de PME membres de certaines associations industrielles, qui ont obtenu du financement du programme OMA. Des entreprises canadiennes de l’industrie des arts et de la culture ont mentionné que le programme OMA avait contribué à accroître les possibilités de commercialisation de leurs produits à l’étranger et avait permis de conclure 97 accords commerciaux avec des partenaires étrangers et de jeter les bases de 229 autres, pour un montant d’environ 2,7 millions de dollars. Les ventes résultant de l’envoi de délégations à l’étranger financées par le programme OMA devraient dépasser 121 millions de dollars pour les entreprises du secteur de la défense et de la sécurité; une seule PME ayant fait des ventes immédiates de 12 millions de dollars grâce à sa participation. Dans le secteur de l’automobile, le Mexique a conclu des contrats d’une valeur de 16 millions de dollars avec des PME canadiennes à la suite de la participation de l’association aux salons professionnels. Dans le secteur de l’énergie renouvelable, à la suite de missions en Chine, un partenariat entre une organisation de la C.-B. et Beijing a été établi pour construire la plus grande usine de granules de biocarburant au Canada pour l’exportation de produits en Europe et en Asie. Dans le secteur de l’éducation, une mission en Inde financée par le programme OMA a permis la signature de plusieurs PE entre les universités indiennes et canadiennes pour appuyer les échanges d’étudiants, la collaboration en recherche et les programmes universitaires conjoints. Ces exemples illustrent certaines des répercussions du programme OMA sur les entreprises canadiennes dans les marchés prioritaires.

En résumé, malgré les difficultés relatives au versement des fonds alloués, le programme OMA a donné des résultats positifs. Les données sur le rendement montrent que le sous-programme a considérablement amélioré la connaissance des PME canadiennes des débouchés à l’étranger, a augmenté leur niveau de participation au DCM et les a aidées à joindre des dizaines de milliers de partenaires commerciaux potentiels. Le fait que plus de 80 % des répondants au questionnaire sur le programme OMA aient indiqué que la participation au sous-programme avait permis de faire des ventes et de conclure des contrats évalués dans les centaines de millions de dollars prouve les avantages du sous-programme.

5.4.3 VMI : Atteinte des résultats escomptés

Constatation 18 : Le taux de projets non achevés du programme est élevé et représente environ un tiers des projets approuvés. Même si l’on considère que ce taux serait normal et inévitable compte tenu des incertitudes associées à l’obtention de fonds de contrepartie et des changements apportés aux plans des projets, une rigueur accrue lors de l’évaluation initiale des propositions aurait permis de réduire ces taux.

Tel que mentionné dans la section 1.7.3 du présent rapport et illustré au tableau 17 (Statut du processus d’approbation des demandes dans le cadre du programme VMI) ci-dessous, le nombre de demandeurs de fonds VMI est demeuré relativement constant durant la période de référence de l’évaluation s’établissant à environ 170 demandeurs en moyenne par année, et le pourcentage des projets terminés était en moyenne environ 64 % des projets approuvés durant les trois années de référence. Le pourcentage de projets VMI approuvés qui ont été annulés était approximativement de 35 % en moyenne, ce qui a entraîné un désengagement considérable des fonds (voir le tableau 5 : Données financières selon le sous-programme).

Tableau 17 : Statut du processus d’approbation des demandes dans le cadre du programme VMI (2010-2011 à 2012-2013)
État des demandes2010-11% du total2011-12% du total2012-13% du total

a. Le pourcentage indiqué entre parenthèses représente le pourcentage de projets approuvés qui ont été achevés.
b. Le pourcentage entre parenthèses représente le % de projets approuvés qui ont été annulés.
c. Aucun rapport définitif n’a été soumis relativement à un projet approuvé.
Remarque : Les chiffres indiqués dans le présent tableau ne correspondent pas à ceux qui figurent dans le rapport annuel de 2010-2011 ou dans le rapport des anciens systèmes établi par la BBT
Source : Compilé à partir des données du compteur d’état des bases de données financières créées par l’UAC.

Projets approuvés et terminés[a]78 (64,5 %)44,3%71 (60,7 %)42,9%81c (67,5 %)46,6%
Projets approuvés, mais annulés[b]43 (35,5 %)19,9%46 (39,3 %)27,4%39 (32,5 %)22,4%
Total partiel : demandes approuvées12164,2%11770,2%12069,0%
Refusées5335,8%5029,8%5431,0%
Nombre total de demandes174100,0%167100,0%174100,0%

Les taux élevés d’inachèvement du programme VMI seraient attribuables aux difficultés que les demandeurs ont éprouvées à obtenir les fonds de contrepartie ou aux changements imprévus dans les plans, ce qui entraîne automatiquement l’annulation du projet. Ces changements peuvent être des changements mineurs, comme la modification des dates de la mission à l’étranger, ou aussi importantes que le retrait d’un ou de tous les partenaires potentiels. Les administrateurs du programme considèrent que ces changements sont inévitables et par conséquent un phénomène normal. Cependant, la fréquence et le maintien des taux élevés d’annulation et de désengagement des fonds auraient pu être réduits, si on avait fait preuve d’une plus grande rigueur dans l’évaluation des propositions.

Constatation 19 : Il y a peu d’exemples de commercialisation d’initiatives de R et D qui sont attribuables à des collaborations résultant du programme VMI. Cela dit, le sous-programme a atteint dans une grande mesure son objectif immédiat, qui était d’appuyer l’établissement de partenariats internationaux dans les domaines des S et T et de la R et D industriel.

Le programme VMI fournit du financement « aux premières étapes » aux chercheurs universitaires et du secteur privé canadien pour les aider à établir et à renforcer des partenariats internationaux avec leurs homologues étrangers en vue de mettre sur pied des initiatives de collaboration en R et D. Par conséquent, les extrants et les résultats du programme VMI sont exprimés comme étant le nombre d’accords établis par activité financée, que les bénéficiaires du programme VMI doivent indiquer dans leur rapport de fin de projet. Le tableau 18 (Nombre d’accords établis par type) ci-dessous résume le nombre d’accords par type déclarés dans les rapports de fin de projet.

Tableau 18 : Nombre d’accords établis par type, par année
Type d'accordAnnée
2010-112011-122012-13

a. La catégorie « autre » comprend les activités suivantes : établissement de projets de collaboration; énoncé des travaux; accords de fabrication exclusive en cours de discussion; approbation de l’entreprise (RMB) en vue de poursuivre le développement technologique, projets de recherche conjoints; ententes de services-conseils; accords de subvention de développement, plan d’action; lettre d’offre indicative de contrat de résidence des investisseurs (NI); contrats de recherche; documents de planification de projets; demandes de la NIH concernant le programme U01 (multiinstitution); ateliers, ententes conclues avec des intermédiaires, accords de transfert de logiciels et demandes présentées au SBIR.

1. Entente de non-divulgation (END)513246
2. Protocole d’entente (PE)243628
3. Accord de collaboration pour la recherche151321
4. Accord de coentreprise (AC)1913
5. Ententes verbales, discussions ou déclaration d’intérêt5212
6. Lettre d’intention (LI)162311
7. Échange d’étudiants/formation2014
8. Accord de transfert de matériel (ATM)113
9. Soutien financier (subvention de recherche)--3
10. Accord de partenariat technologique231
11. Accord de confidentialité/sur la PI5-1
12. Échange de ressources111
13. Contrat de licence1-1
14. Contrat d’achat/de conception371
15. Accord-cadre en recherche/prestation de services2-1
17. Accord de soutien à la recherche et au développement111
18. Autre[a]84822
Total156177170

Les données fournies au tableau 18 montrent que durant la période de référence de l’évaluation, les accords déclarés conclus entre les bénéficiaires du sous-programme et leurs partenaires étrangers ont augmenté de 8,7 %. En tout, environ 503 ententes diverses ont été conclues durant la période de référence, ce qui correspond en moyenne à deux ententes par demandeur. Les accords les plus courants établis immédiatement après la fin du projet comprenaient les END suivies des PE, des LI, des accords en matière de formation et d’échange d’étudiants et les ententes de coentreprise.

Tout comme pour les autres sous-programmes du PSCM, on a demandé aux bénéficiaires du programme VMI de répondre à deux questionnaires en ligne pour déterminer les répercussions à long terme des activités financées. Encore une fois, la population ciblée par ces deux questionnaires était les bénéficiaires de fonds VMI pour les exercices 2009-2010 et 2010-2011; le taux de réponse a été de 46 % pour le premier exercice et de 50 % pour le second. Le tableau 19 (Résultats du questionnaire – Capacité améliorée) ci-dessous résume les réponses aux questions posées concernant les répercussions des activités financées sur la capacité des bénéficiaires.

Tableau 19 : Résultats du questionnaire – Capacité améliorée
IndicateursBénéficiaires de 2009-2010Bénéficiaires de 2010-2011
Dans une grande mesureDans une certaine mesurePas du toutNe sais pas/sans objetTotalDans une grande mesureDans une certaine mesurePas du toutNe sais pas/sans objetTotal

Source : Questionnaire du PSCM administré en ligne aux bénéficiaires du programme (2009-2010 et 2010-2011)

Connaissance accrue des occasions de collaboration internationale en R et D16 (53 %)11 (37 %)3 (10 %)0 (0 %)3013 (33 %)18 (46 %)1 (3 %)7 (18 %)39
Capacité accrue de mener des activités de R et D à l’étranger12 (40 %)12 (40 %)4 (13 %)2 (7 %)3011 (29 %)15 (39 %)9 (24 %)3 (8 %)38
Avancement des objectifs de R et D internationaux de l’entreprise ou commerciaux16 (53 %)14 (47 %)0 (0 %)0 (0 %)3021 (58 %)13 (36 %)2 (6 %)0 (0 %)36

Les résultats figurant au tableau 19 montrent que les activités financées par le programme VMI ont eu des répercussions positives sur la majorité des bénéficiaires. La connaissance des occasions de collaboration internationale en R et D a augmenté chez près de 90 % et près de 80 % des bénéficiaires de 2009-2010 et de 2010-2011, respectivementNote de bas de page 69. De même, au moins 94 % des bénéficiaires de 2009-2010 et de 2010-2011 ont rapporté que le programme VMI avait permis de faire avancer les objectifs de leur entreprise ou de leur commerce en matière de R et D. Les répondants ont constaté que la participation au sous-programme avait contribué à accroître leur compréhension des principales personnes et organisations actives dans une industrie ou un domaine de recherche en particulier, ce qui leur a permis à la fois d’améliorer leur compréhension des occasions de mener de la R et D avec des partenaires étrangers et leur capacité à mener des activités de R et D en collaboration avec ces partenaires.

Une exception notable à cette situation plutôt positive est le pourcentage de répondants (13 % en 2009-2010 et 24 % en 2010-2011) qui ont déclaré que la participation au programme VMI n’avait eu aucune incidence sur leur capacité à mener des activités internationales de R et D. Les raisons pour lesquelles cette situation a été observée ne sont pas claires, mais d’après certains commentaires de bénéficiaires du programme VMI, la capacité accrue de mener des activités de R et D internationales est un résultat de niveau supérieur qui ne peut être observé qu’après la consolidation des partenariats établis grâce au programme VMI. Parmi les bénéficiaires de 2009-2010 qui ont mentionné que le projet de R et D ne résultait pas de l’activité VMI financée, près de 16 % ont indiqué que la relation devait être renforcée avant de former un partenariat d’innovation. À la question qui leur demandait de mentionner la cause principale de l’échec d’un partenariat de R et D, environ un quart des répondants ont mentionné que le manque de fonds était la principale cause.

Par suite aux considérations générales susmentionnées, on a demandé aux anciens bénéficiaires de fonds VMI de choisir parmi une liste d’extrants ou de résultats du sous-programme lesquels pouvaient être directement attribués au sous-programme deux ans après la fin du projet. Les résultats des deux questionnaires sont résumés au tableau 20 (Résultats du questionnaire – Résultats) ci-dessous. Étant donné que les bénéficiaires pouvaient choisir plus d’un accord résultant d’un seul projet, la somme des pourcentages indiqués au tableau 20 peut ne pas être égale à 100 p. cent.

Tableau 20 : Résultats du questionnaire – Résultats
RésultatsAnnée
2009-10 (n=30)2010-11 (n=36)

Remarque : La somme des pourcentages peut ne pas donner 100 % car les répondants pouvaient choisir plus d’un résultat.
Source: Questionnaire du PSCM administré en ligne aux bénéficiaires du programme (2009-2010 et 2010-2011)

Projets de R et D en cours67 %46 %
Échange de connaissances ou transfert technologique50 %41 %
Protocole d’entente (PE)47 %51 %
Échange de ressources43 %36 %
Publications conjointes33 %30 %
END30 %46 %
Accords de partenariats en R et D27 %25 %
Lettre d’intention17 %23 %
Expansion des marchés10 %13 %
Ventes commerciales10 %10 %
Licences7 %5 %
Brevets7 %5 %
Filiale3 %10 %
Concession3 %10 %
Non mentionné3 %7 %

Les données fournies au tableau 20 montrent qu’en dépit d’une baisse du nombre de projets de collaboration en R et D attribués au sous-programme en 2010-2011, plus de la moitié des répondants au questionnaire ont dit que pour les deux années, la participation au sous-programme avait permis la création de projets de collaboration continue. Cela dit, plus de 90 % des répondants des deux années ont indiqué que leur participation au sous-programme avait permis de conclure une entente quelconque. Encore une fois, en ordre descendant, les formes les plus courantes d’accords ont été les PE, les échanges de connaissances/transferts technologiques, les échanges de ressources, les END, les publications conjointes, les ententes de partenariats de R et D et les LI.

En plus de ce qui précède, 46 % des répondants de 2009-2010 et 53 % des répondants de 2010-2011 ont déclaré avoir développé au moins une technologie ou un produit avec leurs partenaires étrangers depuis leur participation au sous-programme. Parmi les exemples cités on compte le développement d’un nouveau test sanguin pour diagnostiquer l’arthrite rhumatoïde, un simulateur de soudage pour la formation, une forme alternative de pasteurisation à l’aide de champs électriques, de l’équipement de laboratoire d’analyse intégrée servant à analyser les contraintes subies par l’acier, une nouvelle technologie pour les écrans d’affichage à cristaux liquides (ACL) des tableaux interactifs utilisés pour la formation, un nouveau système de purification de méthane et le développement d’un drone pour aider les pompiers. De plus, de nombreux répondants ont déclaré que leur participation au programme et les collaborations qui ont été établies par la suite leur ont permis d’obtenir des subventions de recherche évaluées à des dizaines de millions de dollars. Les exemples donnés incluent un projet pour développer une nouvelle technologie de captage du carbone, qui a reçu une subvention de 25 millions de dollars de l’Union européenne (UE); un projet pour créer de nouveaux médicaments à l’aide de matières cellulaires et moléculaires qui a reçu une subvention de 1,5 million de dollars et un projet pour développer des réacteurs biochimiques (nouvelles protéines) à des fins thérapeutiques, qui a reçu un montant total de 400 000 $ en subventions.

En résumé, même si les preuves de commercialisation d’initiatives de R et D résultant de collaborations financées par le programme VMI sont peu nombreuses et en grande partie anecdotiques, le sous-programme a permis dans une mesure considérable à atteindre son objectif immédiat, qui était d’appuyer la formation de partenariats internationaux dans les domaines de la S et T et de la R et D industrielle. Au-delà de la formation de partenariats comme telle, l’indicateur le plus significatif de la solidité de ces collaborations et de leur potentiel de succès est la mesure dans laquelle le partenariat a aidé les parties concernées à obtenir d’autres sources de soutien financier pour leur projet. Le programme VMI n’a pas systématiquement suivi et consigné ce résultat immédiat, ce qui ne donne pas un portrait complet du rendement du programme. Cela dit, les preuves anecdotiques relevées parmi les « réussites » démontrent que les premiers investissements dans l’établissement de partenariats ont été utilisés pour obtenir des fonds additionnels pour la R et D, qui sont évalués dans les dizaines de millions de dollars.

5.5 Rendement : Démonstration de l’efficience et de l’économie

5.5.1 Gouvernance

Constatation 20 : Des mécanismes et des processus de prise de décisions ont été mis en œuvre, et la tenue des réunions du comité directeur a été régularisée pour fournir une orientation stratégique en temps opportun au PSCM. Des séances d’information et des consultations avec la haute direction ont également été organisées au besoin pour faciliter la prise de décisions.

Une structure de gouvernance a été mise sur pied en 2009-2010 et mise à jour en 2013-2014. Dans cette structure de gouvernance, le Comité directeur des DG, les réunions du PSCM au niveau des directeurs et le groupe de travail des directeurs adjoints servent de mécanismes de partage d’information et de discussion sur les questions et les préoccupations. Les sous-programmes doivent présenter aux fins de discussions toute question nécessitant une prise de décision aux réunions des directeurs, puis au Comité directeur des DG et enfin au SMA, au besoin. Les questions nécessitant une attention ou une décision immédiate entre les réunions trimestrielles du Comité directeur doivent être portées à l’attention du DG responsable par courriel par l’intermédiaire du gestionnaire de projet/des finances du PSCM.

Cependant, un examen des documents de l’UAC concernant les réunions du Comité directeur des DG a permis de constater que les réunions du Comité directeur n’avaient pas eu lieu tous les trimestres en 2009-2010 tel que prévu, et que le Comité ne s’est réuni qu’une fois en 2010-2011. Des comptes rendus de décision (CRD) ou les procès-verbaux n’étaient pas toujours dressés après ces réunions. Par conséquent, il est difficile de documenter ou de suivre les décisions stratégiques prises concernant le PSCM au cours des premières années. Le Bureau du dirigeant principal de la vérification du MAECD a fait des observations similaires lors de sa Vérification de la mise en œuvre initiale du Programme de soutien au commerce mondial (2011) et avait recommandé au programme de « réinstaurer [sa] structure de gouvernance afin de renforcer la surveillance et le suivi des priorités principales, des initiatives et des dépenses de fonctionnement... ».

Par conséquent, les réunions du Comité directeur ont officiellement repris en mai 2011 à une fréquence trimestrielle, tel que prescrit dans le CIVR du PSCM. Les participants aux réunions du Comité directeur comprenaient deux DG du PSCM, leurs directeurs hiérarchiques et les directeurs adjoints respectifs, ce qui a permis de mener des discussions plus approfondies sur l’exécution et l’administration du programme afin de faciliter la prise de décisions éclairées. L’UAC a élaboré une présentation pour chaque réunion avec l’aide des responsables des sous-programmes du PSCM, qui fournissaient l’ordre du jour et les documents connexes pour les discussions. Le gestionnaire financier du PSCM présentait toujours des mises à jour financières pour le trimestre et on discutait des affectations ou des réaffectations de fonds aux sous-programmes aux fins de décision à chaque réunion ainsi que des stratégies d’atténuation des risques concernant les fonds non utilisés.

Lors des réunions du Comité directeur, on discutait habituellement du suivi du rendement et des rapports du PSCM (p. ex. rapport annuel sur le rendement du PSCM), des préoccupations opérationnelles (p. ex. problèmes de RH, besoins en TI), des questions organisationnelles (p ex. incidence de l’examen stratégique et fonctionnel) et d’autres questions nécessitant un examen ou une décision. Un compte rendu des décisions (CRD) était dressé pour chaque réunion et approuvé à la réunion suivante; chaque compte rendu comprenait des mesures de suivi indiquant clairement les tâches précises du suivi et les affaires en cours devant être résolues. Cependant, selon la structure de gouvernance du PSCM, des rapports trimestriels devaient être envoyés au SMA aux fins d’information ou de décision. Aucune preuve ne démontre que ces rapports trimestriels ont été produits, mais les documents du programme montrent que des notes de service à l’intention du SMA ont été rédigées lorsqu’une approbation devait être obtenue concernant des questions importantes.

Des consultations et des séances d’information ont également été tenues à l’intention de la haute direction aux étapes clés de l’exécution du programme. Par exemple, le SMA du Développement du commerce international et de l’innovation a été informé et tenu au courant durant l’harmonisation des sous-programmes du PSCM et lorsque des changements étaient nécessaires durant le déploiement du programme. Également, il y a des preuves documentées que des documents d’information ont été fournis aux nouveaux DG BID et BBD pour améliorer leur connaissance du PSCM afin de leur permettre de prendre de meilleures décisions stratégiques dans leur nouveau rôle.

Constatation 21 : Des mécanismes sont en place pour assurer une coordination et une surveillance suffisante du PSCM dans son ensemble. L’UAC joue un rôle important de coordination, car elle facilite le maintien des communications, l’échange d’information et la progression des activités du PSCM.

Conformément au CIVR, les réunions des directeurs devaient se tenir tous les mois pour traiter des préoccupations opérationnelles. Selon les documents du programme, ces réunions ont eu lieu mais sur une base irrégulière durant les premières années du PSCM. Comme pour les réunions du Comité directeur, il y a eu six réunions documentées en 2009-2010, et il n’y a eu qu’une seule réunion documentée pour tout l’exercice 2010-2011, et les décisions prises au niveau des directeurs et les mesures de suivi n’ont pas toujours été documentées. La régularité et le suivi des décisions se sont également améliorés après la vérification du programme qui a eu lieu en 2011. Les réunions des directeurs avaient lieu à tous les mois en 2011-2012 sauf durant l’été et en décembre et environ à tous les trois mois en 2012-2013 et 2013-2014. Les directeurs et les directeurs adjoints des sous-programmes du PSCM ont assisté à chacune de ces réunions, et des comptes rendus de décisions ont été établis après chaque séance. Cependant, il n’y a pas de procès-verbal pour les réunions tenues durant le premier trimestre de 2014-2015, soit d’avril à juillet.

Les discussions des réunions des directeurs ont principalement porté sur des questions opérationnelles, dont les suivantes :

Ces réunions fournissaient une occasion à chaque division responsable de surveiller les dépenses courantes des programmes et d’ajuster les affectations des fonds pour l’ensemble du PSCM afin de gérer les péremptions potentielles de fonds durant l’exercice. Les réunions permettaient également de coordonner les tâches nécessaires au maintien des activités (p ex. les gestionnaires du programme OMA affectés à analyser l’alignement des activités du programme OMA sur l’année civile) et d’améliorer les communications jusqu’à l’échelon de la haute direction (p. ex. l’UAC devait réviser la note de service destinée au SMA concernant les affectations budgétaires). Les preuves recueillies démontrent que les réunions des directeurs ont amélioré la coordination des sous-programmes du PSCM et la surveillance du programme dans son ensemble, et que les points pertinents aux fins de décision ont été transmis au niveau des DG dans le cadre des réunions du Comité directeur et au SMA, au besoin.

L’avantage des réunions régulières des directeurs est sans aucun doute qu’elles permettent d’aborder les préoccupations relatives aux trois sous-programmes du PSCM en temps opportun et de maintenir l’imputabilité pour les tâches assignées jusqu’à leur achèvement. De plus, des réunions mensuelles peuvent faciliter l’intégration au PSCM et le niveau d’engagement concernant chaque sous-programme dans leur ensemble plutôt qu’en isolation. Cela dit, il y a lieu de se demander s’il est nécessaire de tenir une réunion des directeurs chaque mois. Par exemple, les mises à jour financières mensuelles présentées aux réunions des directeurs tenues de septembre à novembre 2012 montrent un écart de seulement 0,58 % dans les engagements de fonds du PSCM pour les trois mois. Selon les procès-verbaux des réunions des directeurs, il faut plus d’un mois pour régler la majorité des mesures de suivi et cela peut être réalisé en majeure partie sans nécessiter de rencontre en personne.

Par exemple, la contribution au rapport annuel du PSCM a été inscrite comme mesure de suivi pendant plusieurs mois, mais les tâches assignées auraient pu être effectuées en dehors de la réunion sans nécessiter de discussion chaque mois. De plus, en 2013-2014, les réunions avaient lieu aux trois mois sans que cela ait eu d’incidence négative importante, et les discussions sur les questions importantes ont été tenues aux réunions trimestrielles du Comité directeur. La réunion des directeurs pourrait être fixée tous les deux ou trois mois, ce qui serait suffisant pour aborder les préoccupations opérationnelles tant que les voies de communication demeurent ouvertes entre les directeurs et leurs adjoints pour tenir des discussions informelles entre les réunions et tant qu’un suivi diligent des mesures de suivi de la réunion précédente est effectué afin de s’assurer que les tâches assignées sont terminées.

Le travail de l’UAC et du gestionnaire des finances/de projet du PSCM revêt une importance primordiale pour le PSCM, étant donné le travail intense d’administration et de coordination que nécessitent les trois sous-programmes. D’après les documents du programme, l’UAC, particulièrement le gestionnaire des finances, a rempli un rôle vital dans l’établissement et le maintien de la surveillance financière du PSCM en exerçant la surveillance financière et en fournissant aux directeurs et à la haute direction des mises à jour sur les risques potentiels de péremption des fonds aux fins de discussions et de prise de décisions. L’UAC est également responsable de la gestion opérationnelle du PSCM. Des preuves montrent qu’un gestionnaire de programme du PSCM coordonnait les questions opérationnelles relatives au programme au début de sa mise en œuvre, tel que décrit dans la structure de gouvernance. Toutefois, cette responsabilité a été transférée au gestionnaire des finances afin que l’UAC devienne le secrétariat du PSCM en plus d’assumer les responsabilités de gestion financière, d’organiser et de coordonner les réunions des directeurs et du Comité directeur et de documenter les décisions et les tâches dans les comptes rendus de décisions et les procès-verbaux. Ce changement apporté à la fonction de coordination est logique, étant donné que la gestion financière et la gestion opérationnelle sont étroitement liées, mais augmente la charge de travail du personnel de l’UAC. De l’information présentée dans les comptes rendus de décision démontre que le problème de ressources de l’UAC a été porté à l’attention du Comité directeur, mais qu’une solution définitive n’a pas été apportée.

Les documents du programme indiquent qu’un groupe de travail des directeurs adjoints (DA) a été mis sur pied et a tenu sa première réunion le 17  octobre 2011. Les réunions sont fixées selon les besoins identifiés lors des réunions des directeurs. Selon les comptes rendus de réunions, le groupe de travail des DA a été affecté à des tâches nécessitant la participation de tous les éléments, notamment l’élaboration d’outils pour le PSCM (p. ex. pour suivre les budgets de fonctionnement et les salaires), la création d’énoncés de confidentialité sur l’utilisation des renseignements personnels recueillis dans le cadre du PSCM et la conception de sondages normalisés pour compiler les résultats à long terme du PSCM. Il n’existe aucun compte rendu de décisions, ni procès-verbal sur les réunions de ce groupe de travail des DA, mais des preuves corroborent les rapports présentés par les directeurs adjoints aux réunions des directeurs concernant la progression des mesures de suivi. Cela semble suffisant, étant donné qu’il existe un mécanisme de suivi des activités du groupe de travail des DA et qu’il faut éviter d’imposer un fardeau administratif additionnel sur les équipes du PSCM.

Constatation 22 : Les rôles et les responsabilités sont définis dans la structure de gouvernance du programme et communiqués de façon appropriée à tous les niveaux. L’imputabilité relative à ces rôles et responsabilités est maintenue de façon appropriée au moyen de la délégation des pouvoirs aux gestionnaires des programmes ICIC, OMA et VMI et au moyen de consultations avec le CE au besoin sur des questions portant sur les autorisations de S et C. On a également constaté une diligence raisonnable lors de vérifications régulières des bénéficiaires responsables de projets financés, qui ont fait l’objet d’un examen par la haute direction.

Les rôles et les responsabilités concernant le PSCM ont été clairement définis dans le CIVR et décrits en détail dans la structure de gouvernance du programme. La structure de gouvernance présente les pouvoirs et les responsabilités concernant le programme dans le contexte ministériel. Tel que mentionné à la section 1.6 du rapport, le SM du Commerce international (DMT) a délégué au SMA du Développement du commerce international, investissement et innovation (BFM) la responsabilité de développement, de mise en œuvre et d’administration du programme au niveau opérationnel. D’autres responsabilités ont été déléguées aux directeurs généraux responsables de l’investissement et de l’innovation et des occasions d'affaires mondiales, et les ressources pour administrer le programme ont été affectées aux directions relevant des directions générales respectives. La responsabilité et la reddition des comptes pour chacun des sous-programmes du PSCM reviennent aux directeurs des directions respectives. En particulier, le programme ICIC est administré par la Direction des services aux investisseurs, le programme VMI par la Direction de la science, technologie et innovation et le programme OMA par la Direction des pratiques multisectorielles.

Le SMA du BFM est responsable de la gestion globale, de l’établissement des priorités et de l’affectation des fonds du PSCM, en consultation avec les DG des directions générales responsables. Les DG des directions générales sont responsables de la mise en œuvre des éléments de leur programme respectif conformément aux modalités et au CIVR, de l’établissement des cibles annuelles du programme et des affectations budgétaires propres à chaque élément en plus du suivi et de l’évaluation des résultats des projets pour assurer qu’ils demeurent harmonisés avec les mandats des directions générales. Les directions sont responsables de la mise en œuvre des programmes, y compris de leur coordination et de leur exécution, de la gestion des risques, de l’évaluation des progrès des projets et des résultats atteints de même que du contrôle des politiques et de la cohérence avec les objectifs stratégiques du programme. L’UAC fournit des services de soutien à chaque sous-programme et est responsable de la gestion financière globale, de l’administration, du contrôle et du suivi du PSCM en plus de la gestion des exigences ministérielles en matière de rapports. Ces rôles et responsabilités sont décrits dans le mandat du Comité directeur et clairement communiqués dans les documents d’information remis à la haute direction. Il existe également des preuves étayées que les réunions ont été coordonnées avec les nouveaux DG et SMA pour leur fournir des renseignements de base, le contexte et des informations à jour sur le PSCM et sur son rendement courant.

Chaque sous-programme du PSCM possède son propre processus d’évaluation des demandes et sa propre structure d’approbation pour évaluer les propositions de projet présentées. Même si les mandats officiels des membres des comités de chaque élément n’étaient pas évidents, les personnes interrogées ont mentionné qu’elles connaissaient leurs rôles et responsabilités parce qu’elles ont participé à leur élément respectif pendant plusieurs années. Dans l’ensemble, les processus de décision sont bien définis et bien documentés et comportent certains points pouvant être améliorés. En ce qui a trait au programme ICIC, les membres du comité externe de sélection ont soulevé l’importance d’une vaste représentation régionale au sein du comité d’évaluation afin de fournir une contribution faisant autorité sur le contexte local lors de l’évaluation des propositions. Certains membres du comité ont déclaré que les formulaires de demandes remplis du programme ICIC contenaient suffisamment de détails sur les capacités des collectivités pour prendre une décision éclairée, tandis que d’autres ont dit que des indicateurs officiels sur le rendement antérieur des demandeurs auraient permis d’améliorer le processus.

Pour le programme OMA, les interlocuteurs ont mentionné que le processus de décision est approprié, et que les bons groupes participent à fournir une gamme de perspectives sur les propositions soumises. Certaines améliorations pourraient être apportées en faisant participer les AM comme Industrie Canada pour fournir des renseignements sur les petites entreprises ou le CNRC pour parler des initiatives multisectorielles; toutefois, on a reconnu que des ressources internes du MAECD pouvaient fournir ces perspectives. Certains interlocuteurs ont également mentionné que le SMA du BFM préside maintenant le comité de sélection du programme OMA et remettent en question la participation d’un cadre supérieur à des activités opérationnelles du sous-programme. Concernant le programme VMI, la sélection des projets était en grande partie effectuée par du personnel du MAECD, bien que des conseils d’experts en la matière de l’extérieur du Ministère aient été demandés au besoin. Certains interlocuteurs interrogés dans le cadre de l’évaluation ont soulevé que la sélection des propositions de projet en vertu du programme VMI, qui étaient de nature technique, aurait pu être améliorée en ayant plus régulièrement recours aux experts en la matière.

D’autres agents ont également participé à la mise en œuvre des sous-programmes du PSCM. Par exemple, les délégués commerciaux des bureaux régionaux de partout au Canada ont mis en œuvre le programme ICIC jusqu’à ce qu’il soit rapatrié à l’AC en 2011. Les entrevues menées auprès des délégués commerciaux qui étaient responsables du programme ICIC laissent penser que les délégués commerciaux pourraient jouer un rôle dans la prestation des conseils et des directives sur le terrain aux collectivités canadiennes qui souhaitent étendre leurs activités à l’échelle internationale. Les organismes de développement régional comme l’APECA et le DEO ont été mentionnés comme étant des sources possibles d’aide, mais leur participation au programme ICIC au-delà du processus de sélection n’a pas été clairement définie. Depuis l’attribution de la responsabilité de l’exécution du programme ICIC à l’AC, la capacité du sous-programme à tirer parti des relations existantes avec les collectivités canadiennes en vue de comprendre et de soupeser les risques des projets potentiels par rapport aux avantages à long terme associés à des rendements élevés des investissements pour le Canada a diminué. Des commentaires similaires ont été faits en ce qui a trait au rôle du personnel du SDC des BR pour l’administration du programme VMI.

Les agents de secteurs agissent à titre d’administrateurs du programme OMA. Lors de la réception des demandes, on identifie les associations industrielles, et les demandes sont ensuite remises au directeur des pratiques sectorielles concerné. Les directeurs de secteur assignent ensuite la gestion de ces demandes aux agents de secteurs de leur direction. Les associations attribuées aux agents de secteurs ne concordent pas toujours avec leur secteur de responsabilité; par exemple, les agents responsables de l’industrie de l’automobile peuvent se voir attribuer une demande OMA d’une association des TIC. Cette mauvaise harmonisation serait inévitable lors de certaines années en raison des contraintes en matière de ressources dans les directions des pratiques sectorielles. Dans ces situations, le programme OMA ne profite pas au maximum de la solide relation des agents de secteur avec leurs associations industrielles, ni de leur compréhension des besoins des associations. Aussi, le programme OMA ne constitue qu’une des responsabilités des agents de secteur. La gestion des priorités concurrentes devient particulièrement difficile durant le processus d’examen des demandes et d’approbation alors que le programme OMA exige entre 80 et 90 % du temps des agents de secteur, selon le nombre de demandes et les besoins de l’association du demandeur. Dans ces circonstances, les agents de secteur se disent déchirés entre s’acquitter de leurs responsabilités envers le directeur de secteur, qui est leur supérieur hiérarchique, et leurs responsabilités envers le BBI (OMA), à qui ils ne rendent pas compte directement.

Tel que décrit à la section 1.7.2, le rôle des agents de secteur consiste à fournir leur expertise aux secteurs industriels tout en établissant des relations avec les associations pour les aider à améliorer les demandes présentées au programme OMA et à gérer les projets financés. Cependant, une grande partie du travail consiste à assurer la liaison entre les demandeurs et les administrateurs du programme concernant des détails administratifs. Une partie de ces interactions est associée aux problèmes éprouvés par les demandeurs avec le système administratif OMA en ligne, ce qui, de l’avis de la majorité, ne représente pas la meilleure utilisation des ressources du programme OMA. Les agents de secteur rapportent également que les demandeurs leur posent parfois des questions difficiles sur les S et C ou le programme OMA qui dépassent leur niveau d’expertise ou leur champ de responsabilité. Le programme OMA fournit d’excellentes occasions de formation et des ressources, mais celles-ci n’abordent pas les préoccupations complexes dont les demandeurs font part aux agents de secteur, et les agents ne sont pas à l’aise de répondre à des questions qui pourraient les compromettre ou compromettre le Ministère. Par conséquent, de nombreux agents de secteur soutiennent que leurs responsabilités devraient être concentrées sur la prestation de conseils et de recommandations aux associations industrielles et que les tâches reliées à l’administration du programme OMA devraient être transférées à l’UAC, où l’on croit que se trouve l’expertise. Cela dit, si l’administration du programme devait être centralisée, les agents risqueraient de perdre les relations et l’influence qu’ils exercent auprès des associations grâce aux fonds qui sont actuellement à leur disposition.

En plus des responsabilités attribuées aux agents de secteur, le PSCM a fait preuve de diligence raisonnable pour assurer la reddition des comptes dans le cadre de l’exécution du programme. Les documents du programme indiquent un manque de clarté concernant la délégation des pouvoirs de signature en 2010-2011 lors de l’amalgamation des trois sous-programmes. Lors de l’harmonisation sous l’égide du PSCM, ni le document soumis, ni les modalités approuvées ne mentionnent spécifiquement « les pouvoirs de signature délégués » et aucun des documents ne stipule le maintien ni la modification apportée aux pouvoirs délégués antérieurs pour chaque élément. Un examen des documents du programme indique que l’UAC a communiqué avec le service de comptabilité ministérielle du MAECD et le centre d’expertise (CE) des S et C pour obtenir des conseils et les pouvoirs délégués pour les DG, les directeurs, les directeurs adjoints de chaque élément du PSCM et pour le SDC des BR desservant le programme ICIC. Les entrevues laissent croire que les responsabilités pour l’ICIC ont été transférées aux agents de programme de l’AC lors de la fermeture des BR, mais il semblait y avoir peu d’incidence sur l’exécution des sous-programmes étant donné que les pouvoirs avaient déjà été délégués au directeur et au directeur adjoint du programme ICIC.

Les documents du programme montrent également que des vérifications des bénéficiaires étaient effectuées annuellement pour les projets du PSCM au besoin. L’UAC est le responsable du programme relativement aux activités de vérification des bénéficiaires afin de faciliter l’atteinte des résultats, en faire le suivi et produire les rapports à l’intention de la haute direction du PSCM. Chaque année, l’UAC avec l’aide des responsables des sous-programmes coordonne l’établissement du Profil d’évaluation du risque lié à la vérification des bénéficiaires (RARAP) par les directeurs adjoints des programmes ICIC, OMA et VMI en vue de recommander les projets financés à vérifier. Le RARAP aide la Direction de la vérification des bénéficiaires à dresser un plan annuel de vérification des bénéficiaires, y compris les estimations de coûts et l’échéancier. L’UAC tient une fiche de suivi de la vérification du bénéficiaire qui contient le suivi des progrès de la vérification des bénéficiaires pour chaque élément du programme en plus de fournir un sommaire des résultats de la vérification et des recommandations lorsqu’elle est terminée. Les réponses des bénéficiaires concernant les recommandations sont également consignées ainsi que les réponses des vérificateurs à ces commentaires, le cas échéant. Les résultats des vérifications, les recommandations et les mesures de suivi sont présentés aux cadres supérieurs lors des réunions du Comité directeur. Ainsi, le PSCM peut assurer la reddition des comptes conformément aux modalités de l’accord de contribution.

5.5.2 Planification et exécution du programme

Constatation 23 : Les procédures de planification et d’administration du programme sont bien documentées; toutefois, la mise en œuvre a été perturbée par des problèmes d’infrastructure de TI et des facteurs externes qui ont retardé le lancement des sous-programmes et la diffusion des résultats de l’examen des demandes, particulièrement en ce qui a trait au programme OMA. Cela a eu une incidence négative sur le rendement.

Les trois sous-programmes du PSCM utilisent des processus et des cycles de fonctionnement différents qui doivent être abordés séparément.

ICIC

Comme il a été mentionné à la section 1.7.1 du rapport, le cycle de présentation et d’examen des demandes qui dure de 14 à 15 semaines commence à la mi-septembre et se termine après l’examen des propositions par l’annonce des résultats durant la première semaine de janvier de l’année suivante. Dans ce processus, les BR étaient le premier et le dernier contact des municipalités pour l’exécution du programme jusqu’à sa centralisation à l’AC. En ce qui a trait aux bureaux régionaux, on a déjà mentionné le rôle important qu’ils remplissaient en aidant les collectivités à préparer leurs propositions ainsi qu’en fournissant des renseignements utiles à cet égard à l’appui de l’examen de la demande et du processus de décision; contributions qui n’existent plus ou moins depuis la centralisation. La diminution du rôle des BR dans le processus de présentation des demandes dans le cadre du programme ICIC ainsi que l’adoption du portail Web DCV en 2011 auraient considérablement réduit le nombre et la qualité des demandes, ce qui s’est ultimement traduit par une forte augmentation du nombre de projets refusés ou partiellement approuvés. Cela dit, la centralisation aurait contribué à uniformiser l’application des critères d’évaluation. En ce qui a trait à l’adoption du système administratif en ligne, cela a non seulement été difficile pour les demandeurs, mais aussi pour les administrateurs du programme qui, par défaut, se trouvaient à effectuer des tâches de soutien de TI. De plus, les bénéficiaires de programme ICIC interrogés dans le cadre de cette évaluation, même s’ils ont soulevé les points mentionnés ci-dessus, se sont dits quand même très satisfaits du processus actuel de présentation des demandes qui leur laisse amplement le temps de planifier et de réaliser leurs activités.

OMA

Le cycle actuel de planification du programme OMA (décrit à la section 1.7.2 du rapport) pose des problèmes considérables aux administrateurs du programme et aux bénéficiaires. Comparativement aux autres sous-programmes du PSCM, le processus de présentation et d’examen des demandes et de sélection des projets du programme OMA est plus long, soit de 16 à 17 semaines. Cela inclut une période de 6 à 7 semaines durant lesquelles les demandeurs peuvent discuter des ébauches de propositions avec l’agent de secteur assigné. Étant donné que cette période comprend la période des fêtes (décembre et janvier), en pratique les consultations avec les demandeurs ont lieu plus près de la date d’échéance, en janvier. De plus, les activités des projets proposés portent sur de nombreux secteurs et comprennent, en majeure partie, la participation à des activités de réseautage à l’étranger qui nécessitent l’engagement d’un large éventail d’intervenants.

En dépit des préoccupations mentionnées précédemment, le temps nécessaire pour l’examen des propositions serait un problème moins important que le temps nécessaire pour informer les demandeurs retenus que leur projet a été approuvé. Tel que mentionné auparavant, le programme OMA est considérablement axé sur les événements et par conséquent comporte un caractère urgent. Du point de vue des associations, la date de communication prévue, soit la mi-mars, des résultats de l’examen des demandes pose problème pour les bénéficiaires, car de nombreux salons professionnels internationaux ont lieu au printemps. Cependant, il est déjà arrivé que les résultats de l’examen des demandes aient été communiqués en juin et en juillet, ce qui en pratique a forcé les bénéficiaires à décider s’ils devaient ou non participer à une activité sans être assurés d’obtenir des fonds OMA, un risque que de nombreux bénéficiaires ne sont pas prêts à prendre. De plus, étant donné qu’il y a moins d’activités organisées par les industries durant l’été, les activités du programme OMA sont en fin de compte restreintes aux troisième et quatrième trimestres de l’exercice. Cela a contribué à un taux moyen d’achèvement des activités financées de 56 % (voir le tableau 12) pour les exercices de 2010-2011 à 2012-13, à un taux de désengagement des fonds engagés de 37 % et un taux de péremption des fonds annuel supérieur à 28 % (voir le tableau 5). Même si la mise à jour de la stratégie de commerce mondiale a retardé les décisions relatives aux propositions de projets OMA en 2012-2013, le retard de communication des résultats serait principalement attribuable à l’exigence d’obtenir l’approbation du ministre avant l’annonce des résultats.

Pour régler certains de ces problèmes et réduire le problème persistant de péremption des fonds OMA, on a envisagé dans une certaine mesure de reprendre l’approche « d’appel de propositions » qui était utilisée par le prédécesseur du programme OMA, le Programme de développement des marchés d’exportation (PDME). En vertu du PDME, le MAECD, appelé MAECI à ce moment-là, recevait des demandes durant toute l’année, ce qui permettait au Ministère de mieux harmoniser le financement aux activités identifiées. L’avantage de cette approche était le plus court délai de traitement des propositions, ce qui accélérait le rythme de versement des fonds. Sans égard à l’avantage de ce modèle du « premier arrivé, premier servi », une évaluation du PMDE en 2005 a permis de constater que le nombre élevé de versements effectués se faisait au détriment de la qualité des projets, ce qui a entraîné de moins bons résultats que prévu. À la suite de l’évaluation, on a recommandé d’adopter un processus d’examen concurrentiel fondé sur une seule demande; cette recommandation a été confirmée dans une évaluation du programme qui a succédé au PDME, le PDME-A, et est le modèle actuellement utilisé pour le programme OMANote de bas de page 70.

Lors de l’examen des avantages du retour à un modèle d’appel ouvert de propositions, il est important de se rappeler que le PDME était un programme très différent du programme OMA. Le PDME finançait directement les entreprises tandis que le PDME-A et le programme OMA fournissent des fonds aux associations industrielles, qui sont moins nombreuses. De plus, l’approche de « source unique négociée » que représente un appel ouvert de propositions peut seulement être administrée par du personnel du Ministère, ce qui accroît le fardeau administratif des administrateurs de programme et réduit l’effet disciplinaire d’un processus d’appel d’offres concurrentiel. De plus, la valeur et la rigueur du processus actuel de sélection que procure la participation d’un vaste éventail d’intervenants du Ministère et de l’extérieur du Ministère seraient perdues. Pour ces raisons, il y a un consensus parmi les intervenants que le modèle d’appel ouvert de propositions créerait plus de problèmes qu’il ne permettrait d’en résoudre.

On a également discuté du bien-fondé de l’adoption d’un cycle de planification fondé sur l’année civile pour le programme OMA similaire à celui du programme ICIC. Les responsables du sous-programme ont eu une réaction en grande partie négative et ont mentionné que les systèmes administratifs du programme OMA ne sont pas actuellement configurés pour permettre l’utilisation d’une année civile et que le changement proposé désynchroniserait le sous-programme avec le cycle de planification ministériel. Étant donné que le système administratif ICIC a été adopté pour le programme OMA moyennant certaines modifications, les obstacles techniques allégués à l’adoption de l’année civile pour le programme OMA pourraient être exagérés. La décision concernant l’adoption de l’année civile pour le programme OMA n’a pas encore été prise, mais une autre option possible pourrait être d’avancer la date de début d’un mois durant l’exercice. Cela avancerait l’annonce du financement d’un mois si le processus de traitement des demandes se déroule comme prévu, ce qui réduirait certaines des pressions exercées sur les bénéficiaires concernant l’atteinte des objectifs du projet et harmoniserait les activités du programme OMA avec les objectifs des associations.

VMI

Contrairement aux autres sous-programmes du PSCM, le programme VMI reçoit des demandes durant tout l’exercice. Le programme VMI, tel que mentionné à la constatation 17, a connu des taux élevés d’inachèvement ou d’annulation (environ 35 %) qui correspondent à des taux élevés de désengagements. Cependant, les raisons invoquées semblent avoir très peu à voir avec le processus d’examen et d’approbation des demandes. En effet, les bénéficiaires du programme VMI interrogés dans le cadre de cette évaluation ont dit que le sous-programme aurait pu bénéficier d’une plate-forme électronique pour la présentation des demandes, mais se sont dits dans l’ensemble satisfaits des conseils et du soutien fournis par les administrateurs du programme et de la prise de décision en temps opportun. Les taux élevés d’inachèvement sont plutôt attribuables aux difficultés éprouvées à obtenir des fonds de contrepartie et des modifications imprévues apportées aux plans, qui entraînaient automatiquement l’annulation de la demande. Les bénéficiaires du programme VMI interrogés dans le cadre de l’évaluation ont confirmé que l’obtention de fonds de contrepartie et l’organisation de réunions avec des partenaires étrangers étaient difficiles et comportaient une vaste gamme de risques qui peuvent avoir une incidence sur les plans et en ont effectivement. (dernière phrase du paragraphe supprimée)

5.5.3 Infrastructure et gestion de la technologie de l’information

Constatation 24 : À l’exclusion des problèmes relatifs aux systèmes d’administration en ligne des programmes ICIC et OMA, l’infrastructure de TI qui appuient le PSCM et la gestion de l’infrastructure sont solides.

L’exécution des programmes ICIC et OMA a été facilitée par des systèmes d’administration en ligne appuyés par le portail DCV qui permet aux clients de soumettre leur demande de financement en ligne. Le système administratif ICIC a été développé à partir du système OMA, qui a été créé en premier avec des ressources du Ministère. Pour sa part, le programme VMI avait envisagé de créer un dépôt de données Web similaire à celui des programmes ICIC et OMA, mais a abandonné l’idée à la suite de la suspension de son pouvoir de financement. Tel que mentionné auparavant dans le rapport, le système était fondé sur une ancienne infrastructure de TI qui est devenue instable avec les années. Les bénéficiaires des programmes ICIC et OMA ont mentionné avoir éprouvé des difficultés à utiliser ce système, notamment l’incapacité de modifier les entrées dans le formulaire de demande. Les administrateurs de programme ont dit avoir eu des difficultés à accéder aux comptes des clients pour fournir des services en temps réel durant le processus de présentation, et des préoccupations ont également été soulevées concernant la sécurité du système. De plus, le système n’aurait pas été configuré pour traiter les demandes à la deuxième ronde. Ce problème n’a pas été soulevé pour le programme OMA, mais on a déclaré qu’il posait problème pour les clients et les administrateurs du programme ICIC. La haute direction fait l’essai de système de rechange pour remplacer ces plates-formes.

En ce qui a trait au budget et aux rapports financiers, l’UAC suit les dépenses prévues et réelles pour chacun des sous-programmes avec l’aide des gestionnaires des sous-programmes. L’UAC rapproche les données fournies par les outils de budgétisation avec celles du système de gestion financière (SGF) du Ministère sur une base mensuelle, ce qui fournit l’assurance que les données demeurent synchronisées. L’accès aux feuilles de calcul par les gestionnaires de programme leur permet de suivre la situation budgétaire du sous-programme en fonction des engagements prévus et d’apporter des changements au besoin. Étant donné que le rapprochement entre les données des outils budgétaires et le SGF est effectué manuellement, ce qui compromet la qualité et la fiabilité des données, les écarts réels observés étaient minimes et vraisemblablement attribuables au délai entre les rapprochements. Dans l’ensemble, les gestionnaires de programme ont exprimé un haut degré de confiance et de satisfaction envers les systèmes en place pour appuyer la budgétisation et la production de rapports.

Comme il a été mentionné précédemment dans le rapport, l’UAC est chargée d’assembler tous les documents utilisés par les trois organismes de gouvernance du PSCM (le Comité directeur du PSCM, le comité du niveau du directeur, et le groupe de travail des directeurs adjoints) et de consigner les décisions prises par ces trois organismes. L’UAC s’occupe également de préparer tous les documents légaux (CAs), de suivre et de consigner les données financières et de surveiller et consigner le rendement des programmes. Par conséquent, l’UAC est le dépôt de données commun du PSCM et de ses trois sous-programmes. Cependant, deux des sous-programmes du PSCM (ICIC et OMA) tiennent leur propre dépôt de données Web qui comprend des données sur les demandes reçues et approuvées désagrégées selon les bénéficiaires, les activités, la région, le secteur et le marché, selon ce qui s’applique. Les données sur le rendement sont recueillies et regroupées par Applications Solutions (SIA) du Ministère. En l’absence d’un système administratif en ligne, le programme VMI se fie entièrement à l’UAC pour gérer les données sur le programme et le rendement.

L’évaluation a permis d’observer que les données sur le programme contenues dans les systèmes administratifs des programmes ICIC et OMA ne concordaient pas entièrement avec les données sur le programme figurant dans le lecteur I du programme. Les écarts portaient sur les données financières (fonds engagés, fonds versés, fonds désengagés) ainsi que sur l’information sur le programme (demandes reçues et demandes approuvées). Ces écarts qui ont été mentionnés dans la Vérification de la mise en œuvre initiale du Programme de soutien au commerce mondial (2011) étaient cependant mineurs et encore une fois attribuables aux manquements à la mise à jour des données contenues dans les dépôts de données gérés par la BIS et la BBI. Lors de l’évaluation, des divergences ont été constatées dans l’entrée des données du programme dans les bases de données. Encore une fois, bien que ces écarts aient été causés par le retard de la saisie des données dans les dépôts de données, une approche plus normalisée de saisie des données serait préférable. Sauf pour les écarts mentionnés ci-dessus, les systèmes administratifs des programmes semblent bien intégrés aux systèmes de gestion financière du Ministère, et la haute direction fournit seulement les données financières qui ont été rapprochées avec celles du SGF.

À l’exception des systèmes administratifs en ligne, les gestionnaires de programme ont exprimé un degré élevé de satisfaction envers l’opportunité et la qualité des données du programme fournies pour la prise de décisions et par extension, leur satisfaction envers les systèmes en place pour leur fournir cette information. Cela dit, les agents des pratiques du secteur responsable du programme OMA ont soulevé que l’accès limité au système administratif en ligne les empêchait de servir leurs associations clientes efficacement et en temps opportun.

5.5.4 Gestion financière

Constatation 25 : À l’exception des divergences à l’égard des pratiques de traitement des demandes de remboursement, le programme a mis en place des systèmes et des procédures robustes pour assurer un contrôle efficace des ressources financières.

La mise sur pied de l’UAC pour desservir les trois sous-programmes visait à renforcer le contrôle des ressources des programmes et à réaliser des gains d’efficacité, particulièrement en ce qui a trait à la gestion des ressources financières. L’UAC, qui est chargée entre autres de l’administration globale des ressources financières du PSCM, remplit un rôle instrumental dans la gestion, le contrôle et la surveillance du budget des paiements de transfert pour les sous-programmes du PSCM et le PSCM dans son ensemble. Tel que mentionné à la constatation 23, l’UAC effectue tant des rapprochements périodiques qu’annuels entre les données financières fournies par les outils de budgétisation du programme et celles du SGF ministériel. Même si des écarts entre ces bases de données ont été observés, ils n’ont pas été d’une ampleur suffisante pour miner d’une manière importante la confiance dans l’intégrité des données, ce qui pourrait compromettre la prise de décisions. L’UAC, à titre de secrétariat du PSCM, fournit ces données financières aux DG et aux directeurs responsables lors des réunions des comités ainsi que des mises à jour sur la situation financière du programme, y compris les risques de péremption, qui servent à éclairer les décisions relatives aux désengagements et aux réaffectations d’un sous-programme à l’autre durant l’année. En résumé, les services fournis par l’UAC aux gestionnaires de programme et les systèmes sous-jacents sur lesquels ils reposent assurent une fonction de contrôle financier efficace.

En plus de suivre l’utilisation des ressources du crédit 10, l’UAC est aussi responsable de suivre les ressources du crédit 1 (F et E). Tel que mentionné précédemment dans le rapport, la fusion des programmes PSIC, PDME-A et GG et leur intégration dans le PSCM ainsi que la création de l’UAC visaient principalement à éliminer les redondances et réduire les coûts indirects. Cela dit, le document de Vérification de la mise en œuvre initiale du Programme de soutien au commerce mondial (2011) mentionne qu’à l’époque il n’y avait pas de « mécanisme de présentation de rapports de manière à identifier, présenter et surveiller les dépenses salariales et de fonctionnement (crédit 1) du PSCM » et recommandait que les gestionnaires de programme mettent en place un tel mécanisme de production de rapports. Les gestionnaires de programme ont donné suite à cette recommandation, et maintenant l’UAC suit systématiquement les salaires et les dépenses d’exploitation, ce qui constitue une pratique exemplaire.

Sans égard à ce qui précède, chaque sous-programme utilise des normes différentes concernant le type de documents justificatifs exigés pour appuyer les demandes de remboursement. Par exemple, ni le programme ICIC, ni le programme OMA n’exigent actuellement de manière courante que les bénéficiaires fournissent des factures comme preuve des dépenses réellement effectuées, mais demandent plutôt une preuve que l’activité a été réalisée (p. ex. la production d’un rapport). On était d’avis que l’adoption de cette approche réduirait le fardeau des bénéficiaires et des administrateurs des sous-programmes chargés d’examiner les demandes de remboursement, mais comme l’indique la Vérification de la mise en œuvre initiale du Programme de soutien au commerce mondial (2011), cette approche représente un écart de la pratique établie et pourrait entraîner des abus. Cependant, ce risque est partiellement atténué par l’exigence que les bénéficiaires fournissent les reçus originaux sur demande et par la mise en œuvre de vérifications périodiques des bénéficiaires.

Constatation 26 : Même si le programme a réussi à réduire les péremptions globales, en moyenne 28 % des fonds affectés au programme OMA demeurent inutilisés chaque année.

Tel que mentionné au début du rapport, la fusion des programmes PSIC, PDME-A et GG dans le PSCM a été considérée comme étant une façon de réduire les fonds inutilisés de 20 % qui étaient mentionnés dans les évaluations et les vérifications antérieures. La fusion offrirait la souplesse nécessaire pour réaffecter les fonds entre les sous-programmes en fonction des besoins des bénéficiaires durant l’année. D’autres mesures adoptées par la haute direction pour résoudre le problème de péremption des fonds comprenaient : obtenir l’autorisation d’engager jusqu’à 125 % de l’affectation annuelle du programme et mettre en place une stratégie d’atténuation des risques financiers comprenant un calendrier de surveillance financière pour chaque sous-programme qui servirait de système de détection précoce afin de permettre les réaffectations le cas échéant.

La fusion des programmes et l’adoption des autres mesures mentionnées ci-dessus ont permis de réduire les péremptions. Tel qu’indiqué au tableau 5 (Données financières du PSCM) du rapport, les fonds inutilisés du PSCM ont atteint en moyenne 10 % par année durant la période de référence de l’évaluation, soit la moitié des montants exorbitants déclarés avant la fusion. Les fonds inutilisés sont attribuables aux dépenses des programmes VMI et OMA; le programme VMI représente en moyenne 5,1 % des fonds inutilisés par an, et le programme OMA représente en moyenne 28,4 % des fonds inutilisés, tel que décrit au tableau 5. Le programme ICIC a généralement enregistré un dépassement budgétaire durant la période de référence de l’évaluation. Tel que mentionné aux constatations 17 et 22, on estime que les difficultés communes à obtenir des fonds de contrepartie et les changements apportés aux activités planifiées sont en grande partie responsables des péremptions de fonds pour le programme VMI. Les difficultés d’obtention des fonds de contrepartie et les changements courants aux plans sont également cités parmi les raisons pour la péremption des fonds du programme OMA. Cependant, l’ampleur des péremptions du programme OMA et leur maintien dans le temps en dépit des mesures adoptées pour les réduire, notamment engager davantage de fonds et obtenir l’autorisation de reporter des fonds, indiquent que ces difficultés sont propres à ce sous-programme.

Les raisons des montants élevés de fonds inutilisés pour le programme OMA sont diverses. Par exemple, lors de la Vérification de la mise en œuvre initiale du Programme de soutien au commerce mondial (2011), on a constaté à partir de l’examen d’un échantillonnage de projets financés par le programme OMA, que de nombreux bénéficiaires surestimaient les coûts des projets d’environ 33 % et on a émis l’hypothèse que cette pratique contribuait vraisemblablement aux difficultés de péremption du sous-programme. Dans la mesure où cette pratique serait généralisée, cela soulève des questions sur la rigueur appliquée lors de l’examen des prévisions de coûts présentées dans les propositions de projet, ce qui a donné lieu à la recommandation suivante : « examiner la rigueur des processus de remise en question en ce qui a trait aux coûts estimatifs des activités et des projets des demandeurs dans le cadre des processus de demande et d’obtention de fonds du programme ». Encore une fois, on a mentionné que les plafonds de financement imposés pour les activités OMA imposaient des limites artificielles quant aux dépenses, ce qui contribue à la péremption des fonds. Les gestionnaires de programme interrogés dans le cadre de l’évaluation ont toutefois mentionné que les dates variables de présentation des demandes du programme OMA et les retards dans la communication des décisions concernant le financement, ce qui nécessite l’obtention de l’approbation du ministre, étaient les principales raisons de l’inutilisation des fonds. Si le taux d’inutilisation demeure élevé une fois que ces problèmes auront été réglés, il serait logique de réduire la répartition théorique du programme OMA de manière à harmoniser son budget avec sa capacité de dépenser.

5.5.5 Effectif et gestion des ressources humaines

Constatation 27 : L’effectif actuel affecté à l’exécution du programme est suffisant. Cependant, il faudrait augmenter la capacité actuelle de l’UAC.

L’exécution du programme, tel qu’indiqué à la section 1.5 du rapport, est assurée par 8,6 ETP, calculés en pourcentage du temps que le personnel de chaque unité administrative (UAC, BIS (ICIC), BBI (OMA) et BBT (VMI)) consacre annuellement au programme. Ce nombre aurait diminué à 7,6 ETP après la fermeture de certains BR. Parmi les employés affectés à l’exécution du programme, trois s’y consacrent entièrement (100 %), et le reste des employés y consacrent annuellement une portion de leur temps (entre 10 % et 35 %). Selon le sous-programme et le moment du cycle de planification, le temps consacré à l’administration du programme peut augmenter jusqu’à 90 %. Cela est souvent le cas après la réception de la première ronde de propositions, qui exige que les administrateurs de programme y consacrent plus de temps.

Les points de vue sur la suffisance de l’effectif varient en fonction de l’unité administrative concernée. L’UAC, par exemple, rapporte qu’elle éprouve de la difficulté à répondre à la demande de services en raison de son effectif actuel. Cette situation est partiellement attribuable au fait que l’UAC a assumé des tâches de gestion de programme en sa capacité de secrétariat du programme, tâches qu’elle n’était pas initialement censée effectuer. De plus, bien que l’UAC ait bénéficié des services exclusifs d’un agent financier certifié, elle a récemment perdu cette ressource, ce qui a obligé le gestionnaire de programme actuel à s’occuper à la fois des tâches de gestion de programme et de gestion financière. En ce qui a trait au programme ICIC (BIS), les agents ont mentionné que même si la demande pour leurs services est intense pendant certaines périodes de l’année, qui s’ajoute aux problèmes déjà mentionnés concernant le système administratif en ligne, ces périodes sont généralement prévisibles, ce qui facilite la planification et la préparation nécessaire pour relever ces défis. Même si le programme VMI (BBT) utilisait un modèle de proposition ouverte (premier arrivé, premier servi), les anciens agents qui ont participé à l’exécution du programme ont mentionné que le processus était en majeure partie gérable. Les administrateurs de programme qui ont exprimé le plus de préoccupations à l’égard du processus actuel sont ceux du programme OMA (BBI).

Tel que mentionné précédemment dans le rapport, le processus d’appel de propositions et d’examen et de sélection des demandes du programme OMA est considérablement plus complexe et long que les processus des deux autres sous-programmes du PSCM et, par extension, exige plus de temps de la part des administrateurs. Les défis auxquels ont été confrontés les administrateurs de programme (agents de secteur) lorsqu’ils guident les promoteurs de projets dans le processus de présentation et d’examen des demandes, qui comprennent les problèmes associés au système administratif en ligne, auraient été amplifiés par la date de lancement de l’appel de propositions, ce qui fait en sorte que la période de pointe du processus de présentation des demandes OMA coïncide avec la période de point des autres tâches des administrateurs de programme, notamment la préparation du renouvellement annuel du Plan économique commercial. Malgré ce qui précède, l’effectif qui soutient le PSCM, à l’exception de celui de l’UAC, semble suffisant.

Constatation 28 : Même si la prestation de formation aux administrateurs de programme, à l’exception de celle du programme OMA, est informelle et ponctuelle, les documents d’orientation et les conseils fournis par la haute direction, l’UAC et le SMFC semblent suffisants pour appuyer une exécution efficace du programme.

Le type, les sujets et la fréquence de la formation donnée aux administrateurs de programme varient d’un sous-programme à l’autre du PSCM. La BIS (ICIC), la BBD (OMA) et la BID (VMI) n’ont pas établi d’exigences de formation pour les administrateurs de programme, sauf en ce qui a trait à l’administration spécifique de leur sous-programme respectif. Par exemple, on encourage les administrateurs de programme à suivre de la formation sur l’IED, le DCM, les S et T et les S et C, mais ils n’y sont pas expressément obligés. On s’attend des administrateurs de programme qu’ils connaissent en profondeur les politiques et les procédures des sous-programmes qu’ils administrent. À cette fin, les gestionnaires du PSCM ont établi des procédures normales d’exploitation (PNE) pour chacun des sous-programmes décrivant en détail les objectifs, les priorités, les dates importantes ou les jalons du cycle de planification, le processus de demande, les critères d’évaluation et les modèles, les dépenses admissibles et non admissibles et le processus et l’interprétation des demandes de remboursement de chaque sous-programme. Ces PNE sont accompagnées de lignes directrices portant sur ces sujets. De plus, les administrateurs de programme peuvent bénéficier des conseils de la haute direction, du personnel de l’UAC et du SMFC au besoin.

La formation sur les instruments mentionnés des programmes ICIC et VMI est en majeure partie informelle, ce qui signifie que la haute direction donne des conseils aux administrateurs de programme lorsque ceux les demandent. La formation sur l’utilisation des instruments pour le programme OMA est plus officielle et consiste en des modules de formation portant sur le lancement du sous-programme et l’élaboration des demandes, l’évaluation des demandes et le traitement des demandes de remboursement qui est donnée à tous les nouveaux administrateurs de programme et offerte en tant que « rappel » aux administrateurs de programme plus expérimentés ainsi qu’à leur gestionnaire. L’approche de formation plus officielle adoptée par la BBD serait attribuable à la complexité du processus de présentation et d’examen des demandes et de mise en œuvre du programme OMA, et au roulement des administrateurs du programme OMA, qui travaillent au dossier à temps partiel. Les administrateurs de programme interrogés dans le cadre de l’évaluation se sont dits pour la plupart satisfaits des PNE, des directives écrites et des conseils fournis par les gestionnaires du programme, l’UAC et le SMFC à l’appui de l’exercice de leurs tâches.

Cela étant dit, les administrateurs du programme OMA, tel que mentionné à la constatation 21 du rapport, ont exprimé des inquiétudes par rapport à la prestation de conseils aux clients sur les dépenses admissibles – une responsabilité qui leur incombe et dont ils sont imputables, mais pour laquelle ils déclarent n’avoir aucune expertise accréditée. Des préoccupations similaires ont été exprimées concernant l’examen des demandes de remboursement des dépenses, encore une fois pour le motif qu’il s’agit d’un domaine dans lequel ils n’ont aucune expertise accréditée. Pour ces raisons, de nombreux administrateurs de programme ont favorisé le transfert de ces responsabilités administratives à l’UAC, où l’on croit que l’expertise requise se trouve, ce qui les libérerait pour fournir le type de services (conseils stratégiques) qui correspond mieux à leur domaine de compétence officiel. Toutefois, étant donné que ce sont les fonds fournis par le programme OMA qui définit la relation entre les administrateurs de programme et les associations, la centralisation des responsabilités administratives pourrait miner l’influence que les administrateurs de programme exercent sur les associations, ce qui créerait davantage de problèmes que cela ne permettrait d’en résoudre.

5.5.6 Communications et marketing

Constatation 29 : Malgré la fermeture de certains BR, qui remplissaient un rôle officiel important de promotion du programme, la visibilité programme auprès de sa clientèle a été maintenue dans son ensemble.

Les trois sous-programmes existaient avant la création du PSCM et par conséquent ont une longue histoire avec leurs clients respectifs. Cela dit, la visibilité de certains sous-programmes aurait diminué. Par exemple, le programme ICIC qui, comme il a été déjà été mentionné, a connu une baisse considérable de demandes reçues durant la période de référence de l’évaluation. Encore une fois, ce déclin a été attribué à la perte de la réputation des BR qui ont déjà joué un rôle important dans la promotion du sous-programme. En effet, plusieurs bénéficiaires interrogés dans le cadre de l’évaluation ont dit qu’ils avaient été informés de l’existence du programme ICIC par les BR. Aujourd’hui, le principal outil de promotion du sous-programme est son site Web. De plus, les gestionnaires du sous-programme organisent des activités de relations communautaires partout au Canada pour recruter des demandeurs et pour expliquer les objectifs du sous-programme et tiennent des webinaires durant la période de présentation des demandes pour aider les demandeurs potentiels. Cela dit, le programme ICIC n’est pas un sous-programme à la recherche de clients, car le nombre de demandes reçues durant la période de référence de l’évaluation a augmenté. De plus, en proportion des ressources financières à sa disposition, le programme ICIC affiche le meilleur rendement parmi les trois sous-programmes du PSCM en ce qui a trait au déboursement des fonds. Quoi qu’il en soit, l’Ontario et le Québec comptent le plus grand nombre de bénéficiaires de fonds ICIC, qui représentent collectivement plus de la moitié des déboursements pour tout le programme (voir le tableau 9 : Répartition des fonds engagés par le programme ICIC dans les provinces et les territoires) ce qui a amené certains intervenants à dire qu’il fallait faire des efforts supplémentaires pour encourager les collectivités des autres provinces à participer au sous-programme.

Concernant le programme OMA, le nombre de demandes reçues durant la période de référence de l’évaluation (voir le tableau 12 : Profil des demandes du programme OMA) a en effet augmenté, ce qui donne lieu de croire que le sous-programme est bien connu auprès de sa clientèle, notamment les associations commerciales et industrielles nationales qui, comme on l’a déjà mentionné, sont bien placées pour promouvoir le programme OMA auprès de leurs membres. Ainsi, le programme OMA ne connaît pas de problème de promotion. En ce qui a trait au programme VMI, si l’on en juge par les commentaires des bénéficiaires interrogés dans le cadre de l’évaluation, les BR auraient aussi joué un rôle important en faisant connaître le sous-programme aux demandeurs potentiels. Cependant, le rôle moins important des BR dans l’exécution du programme ne semble pas avoir eu d’incidence sur le volume de demandes, car le nombre de demandes de fonds VMI a augmenté durant la période de référence de l’évaluation (voir le tableau 16 : Statut du processus d’approbation des demandes dans le cadre du programme VMI).

5.5.7 Suivi du rendement et rapports sur les résultats

Constatation 30 : Le Cadre de mesure du rendement créé pour le PSCM et les instruments créés pour la collecte des données sont appropriés. Cependant, des modifications sont nécessaires pour mieux harmoniser les objectifs aux activités réellement appuyés par les programmes et pour mieux harmoniser ces activités avec les résultats de haut niveau.

Lors de la fusion des programmes PSIC, PDME-A et GG sous l’égide du PSCM, les administrateurs de programme ont élaboré un CIRV qui, entre autres, définit les objectifs du programme, les résultats escomptés et les liens entre les activités appuyées par le programme et les résultats escomptés. Le document contient également une stratégie de mesure du rendement qui définit les extrants et les résultats (immédiats, intermédiaires et à long terme), les indicateurs de rendement pour mesurer l’atteinte des résultats et les sources de données et les méthodes de collecte à utiliser pour appuyer ces activités. Enfin, le CIRV comprend un cadre d’évaluation inspiré de la politique du CT sur l’évaluation, qui décrit les questions clés de l’évaluation et les questions relatives aux indicateurs à utiliser comme preuve pour justifier l’évaluation ainsi que les sources de données et les méthodes de collecte des données correspondantes. Ce CIRV a servi de fondement et de guide pour la conception de tous les instruments de mesure du rendement adoptés par le programme pour mesurer le rendement et produire des rapports sur les résultats.

Concernant les instruments susmentionnés, le programme a investi beaucoup de temps et d’énergie à concevoir des modèles (p. ex. pour les rapports de fin de projet), des lignes directrices, des questionnaires et des systèmes électroniques pour compiler, analyser et produire des rapports sur le rendement et les résultats. Par exemple, chaque sous-programme suit et consigne, de manière différente, les tendances relatives aux demandes (reçues, approuvées, refusées, annulées), aux activités appuyées et la répartition des ressources des programmes par région géographique (provinces et territoires), secteur et marché étranger. En ce qui a trait aux résultats des programmes, l’information contenue dans les rapports de fin de projet constitue la principale source de données des extrants et des résultats immédiats. Ces résultats à court terme sont complétés par de l’information tirée de deux questionnaires ciblant les clients des trois sous-programmes qui ont été conçus pour obtenir des commentaires sur les répercussions à long terme de la participation au programme, deux ans après la fin des projets. Cette information sert à établir le Rapport annuel sur le rendement du PSCM.

Cela démontre clairement l’importance que le programme porte au suivi du rendement et aux rapports sur les résultats. Cela dit, certains points pourraient être améliorés. Par exemple, même si le CIRV du programme intègre les éléments disparates, mais complémentaires, du PSCM dans un cadre de mesure du rendement cohérent, il le fait sans doute aux dépens de la fidélité des activités réelles de certains des sous-programmes du PSCM. L’accent mis sur le renforcement de la capacité dans les trois sous-programmes en est un exemple. Tandis que les objectifs et les activités du programme ICIC sont clairement axés sur le renforcement de la capacité de même que le programme VMI dans la mesure où les partenariats permettent aux scientifiques canadiens d’avoir accès à une expertise et une technologie auxquelles ils n’auraient pas autrement accès, le renforcement de la capacité dans le programme OMA est un résultat accessoire des activités que ce sous-programme appuie vraiment. Il est certain que les fonds mis à la disposition des associations par le programme OMA ont une incidence sur leur comportement et leur permet de participer à des activités de réseautage international, ce qu’il ne pourrait pas faire ou être disposé à faire d’elles-mêmes, et la participation à ces activités permet d’obtenir des données sur le marché au profit des industries qu’elles représentent. Cependant, ce type de programme n’augmente pas la capacité des associations à desservir leurs membres de manière viable, ce en quoi consiste le renforcement des capacités.

Lors de l’examen des activités appuyées par les trois sous-programmes du PSCM et de leurs résultats de haut niveau, on a pu constater que les liens sont, dans certains cas, ténus. Encore une fois, le programme OMA en est un exemple. Tel que décrit dans la constatation 07, bien que le programme OMA contribue à l’accroissement de la participation des entreprises canadiennes au commerce international, ce qui peut améliorer la compétitivité en fournissant plus d’occasions de bénéficier d’économies d’échelle, la conception et les activités du programme OMA n’appuient pas entièrement la participation aux CVM. Pour ce faire, le programme devrait fournir du soutien aux entreprises canadiennes ayant recours à des fournisseurs étrangers d’intrants intermédiaires, ce que le sous-programme peut faire mais ne ferait pas. En ce qui a trait au programme VMI, même si le résultat à long terme de ce sous-programme est la commercialisation de la R et D, le programme VMI ne finance pas directement la R et D comme telle, mais plutôt l’établissement de partenariats qui permettent de faire progresser les initiatives de R et D vers la commercialisation. En d’autres termes, il y a trop de facteurs intermédiaires entre la création des partenariats et la commercialisation éventuelle pour permettre d’attribuer directement la commercialisation à ces partenariats.

Constatation 31 : Les gestionnaires ont fait preuve d’une diligence raisonnable exceptionnelle dans la collecte et la consignation des données sur le rendement. Cependant, les indicateurs de rendement sont trop nombreux, ne sont pas toujours complémentaires et d’une utilité douteuse, ce qui contribue à donner un portrait inexact du rendement du PSCM.

Le type et le nombre d’indicateurs utilisés pour mesurer le rendement du PSCM varient d’un sous-programme à l’autre. Par exemple, le programme ICIC utilise plus de trente et un indicateurs pour suivre les extrants et produire des rapports à leur égard. Ces indicateurs constituent, pour la plupart, des sous-activités relatives aux six principales activités appuyées par le programme ICIC. Par exemple, les profils des collectivités, les profils de la main-d’œuvre, les profils de secteurs, les profils des industries et les études de faisabilité sont tous associés sous une forme ou une autre à la recherche. Certains indicateurs sont propres aux résultats prévus (p. ex. nombre et valeur en dollars de l’IED nouveau et maintenu, nombre d’emplois créés et maintenus, service subséquent), tandis que d’autres portent sur les activités réalisées (p. ex. nombre de visites d’un site Web nouveau ou amélioré, nombre de requêtes, nombre de personnes formées, nombre de Canadiens qui ont participé à un événement, nombre d’étrangers qui ont participé à un événement). Du point de vue de la production de rapports sur le rendement, de nombreux indicateurs actuellement utilisés pour mesurer les résultats, comme le nombre de personnes formées et le nombre de Canadiens qui ont participé à un événement, qui ne bénéficie pas de l’appui du programme ICIC dans les faits, conviendraient mieux pour mesurer les extrants, tandis que d’autres indicateurs des résultats actuellement consignés dans la catégorie des prévisions (p ex. cibles, leads et investisseurs potentiels) conviendraient mieux à la catégorie des résultats réels. Il y a aussi d’autres indicateurs (p. ex. emplois créés et conservés, nombre et valeur de l’IED nouveau et maintenu) que les bénéficiaires ont trouvés difficiles à interpréter et presque impossibles à déterminer de façon significative après la fin d’un projet. Enfin, des données sont rarement inscrites à l’égard de certains indicateurs (p. ex. service subséquent, requêtes), ce qui indique qu’il faudrait évaluer le bien-fondé de l’ensemble d’indicateurs actuellement utilisés.

L’utilité de ce type d’information à des fins de suivi du rendement est amenuisée par plusieurs facteurs : premièrement, les indicateurs de rendement ne constituent pas des extrants en tant que tels mais sont des activités; deuxièmement, les indicateurs comptent le nombre de projets ou de collectivités qui réalisent ces activités et non le nombre réel d’activités réalisées; troisièmement, étant donné que les activités sont interreliées, on risque de les compter deux ou trois fois et enfin les résultats consignés sont des extrants prévus et non réels. Les entrevues menées auprès du personnel du programme dans le cadre de l’évaluation ont confirmé que le niveau de confiance dansa l’exactitude des données est douteux et leur utilité, incertaine, ce qui remet en question la raison même de la collecte de ces données. Comprendre les tendances de la demande pour certaines activités pourrait être intéressant pour le sous-programme, mais cela pourrait être fait en consignant simplement les ressources déboursées pour les six principales activités appuyées par le programme ICIC.

En ce qui concerne le programme OMA, trois principaux indicateurs de rendement sont utilisés pour suivre les extrants de chacune des trois sous-activités du sous-programme et pour produire des rapportsNote de bas de page 71. Les trois principaux indicateurs d’extrants mesurent le nombre de leads générés, le nombre de partenaires étrangers potentiels et le nombre d’entreprises canadiennes qui ont élargi leurs activités de DCM. Ces indicateurs de haut niveau semblent les plus utiles et significatifs pour le programme OMA, dans la mesure où les répondants partagent la même compréhension des termes (p. ex. la définition de « lead » est claire). La portée de chacune des sous-activités des trois principales activités est également saisie au moyen d’indicateurs qui mesurent, par exemple, le nombre de participants canadiens et de participants étrangers aux activités de réseautage et le nombre d’employés de l’industrie joints. En raison des nombreuses sous-activités du programme OMA, 35 indicateurs de rendement sont utilisés pour mesurer les extrants. Ces mesures posent problème pour plusieurs raisons.

Étant donné que le programme OMA vise à améliorer le DCM des PME canadiennes, le sous-programme éprouve des difficultés à obtenir des données exactes et significatives sur le rendement étant donné que les bénéficiaires sont des associations industrielles. Les entrevues menées auprès des bénéficiaires et des gestionnaires de programme ont permis de savoir que certaines associations font des sondages auprès de leurs membres pour déterminer les répercussions des activités financées sur les entreprises canadiennes. D’autres associations utilisent une approche moins systématique pour produire leurs rapports sur les résultats atteints du projet, ce qui compromet la validité des données sur le rendement. Cela pourrait être corrigé en élaborant un questionnaire normalisé et en le distribuant aux associations pour qu’elles le distribuent à leurs membres qui ont participé à une activité financée, ce qui permettrait de normaliser les données recueillies et d’accroître leur exactitude. L’exactitude des données pourrait également être améliorée en alignant mieux l’unité d’analyse des mesures de rendement et les entreprises canadiennes, qui sont les bénéficiaires finaux du programme OMA. Par exemple, les indicateurs de rendement mesurent le nombre de participants canadiens ou de membres de l’industrie qui participent à des activités financées, ce qui implique que la participation d’individus plutôt que de PME comme telles. De plus, l’utilité des données sur le rendement pourrait être améliorée en augmentant le degré de spécificité; par exemple, en établissant une distinction entre le nombre de séances d’utilisation de nouveaux sites Web et outils Web par les utilisateurs canadiens et par les utilisateurs étrangers. De plus, les indicateurs qui mesurent le nombre d’employés de l’industrie joints au moyen de brochures ou de documents pourraient saisir le nombre de documents distribués plutôt que les personnes ou les entreprises touchées par l’activité financée, comme prévu.

À la lumière de ce qui précède, les gestionnaires de programme de même que les administrateurs ont mis en doute l’utilité de certaines données sur le programme et sur le rendement actuellement recueillies à l’appui de la prise de décisions. Plus précisément, l’utilité de l’information concernant la distribution des ressources par type de clients, emplacement, activité, secteur et marché était limitée à des fins d’analyse des tendances, étant donné que la conception et l’exploitation des trois sous-programmes du PSCM sont largement adaptées. Des remarques similaires ont été formulées concernant les données recueillies sur les résultats. Quoi qu’il en soit, la collecte et l’analyse de ces données sont importantes pour la reddition des comptes.

Constatation 32 : Les rapports de fin de projet sont utiles pour recueillir les résultats du projet immédiatement à la fin du projet, mais ne le sont pas autant pour saisir les résultats de haut niveau. Par conséquent, l’administration de questionnaires aux bénéficiaires afin d’évaluer les incidences à long terme du PSCM est une pratique exemplaire. L’établissement du rapport annuel du PSCM est également une pratique exemplaire.

L’utilisation des rapports de fin de projet par le PSCM permet à chaque sous-programme de suivre efficacement les résultats atteints par les projets par rapport aux résultats proposés initialement. Par exemple, le programme ICIC suit et consigne les résultats prévus et réels des projets à l’aide de 28 indicateurs de rendement différents. Malgré les défis associés à la collecte de données sur le rendement utiles et exactes, le modèle de rapport de fin de projet du programme ICIC est assez bon. Sauf pour la section du modèle qui reprend les résultats prévus documentés dans le formulaire de demande, les résultats réels sont divisés en deux types : une liste d’indicateurs quantitatifs qui invite les bénéficiaires à commenter la mesure dans laquelle la participation au programme a permis d’améliorer les connaissances de la collectivité sur les occasions d’IED, de contribuer à la capacité accrue d’attirer, de maintenir et d’élargir les IED et d’accroître la connaissance des partenaires/investisseurs potentiels des occasions d’IED au Canada et une liste d’indicateurs quantitatifs, qui invitent les bénéficiaires à inscrire le nombre d’entreprises étrangères qui souhaitent investir à l’étranger (leads) et en ont la capacité et le nombre d’entreprises étrangères qui ont exprimé un intérêt à investir au Canada (prospects). Ces indicateurs de résultats immédiats sont raisonnables et significatifs.

Il en est de même pour le programme OMA, son modèle de rapport des résultats sert à suivre et à consigner les résultats du projet atteints pour faciliter les comparaisons par rapport aux résultats prévus proposés. Tel que décrit à la constatation 30, les résultats des projets sont consignés pour 13 sous-activitésNote de bas de page 72 et les trois principaux indicateurs mesurent les résultats de haut niveau qui sont les plus utiles pour le sous-programme. Les indicateurs de résultats relatifs aux contacts directs qui constituent la proportion la plus élevée d’activités (voir le tableau 13 : Activités approuvées et terminées par type) appuyées par le programme OMA, par exemple, sont facilement quantifiables et significatifs dans la mesure où il est possible de compter les leads générés ou le nombre d’entreprises canadiennes qui ont intensifié leur DCM. Les sous-activités associées aux contacts directs, qui fournissent une mesure de la portée, saisissent les extrants du programme et sont en effet suivies comme des extrants en ce qui a trait aux interactions entre les participants canadiens et les participants étrangers. À cet égard également des préoccupations ont été soulevées, car les sous-activités suivies ne sont pas mutuellement exclusives, ce qui augmente le risque de les compter deux fois et de gonfler ainsi les résultats consignés. La même observation s’applique à la production et la diffusion de documents de promotion, qui sont souvent utilisés dans le cadre d’événements de contacts directs. Concernant les recherches/études, à l’exception de l’indicateur relatif au personnel de l’industrie joint, qui est également suivi comme un extrant, les indicateurs de mesure des résultats immédiats utilisés sont significatifs et appropriés.

Pour le programme VMI, les extrants correspondent aux résultats immédiats qui sont exprimés comme étant le nombre d’accords établis à la suite de la participation du bénéficiaire aux ADP. Durant la période de référence, le programme VMI a suivi de façon constante des résultats concernant quatre types d’accords, soit les END, les PE, les accords de coentreprises et les LI, qui représentent collectivement environ 40 % des accords consignés. Les 60 % restant des accords (« autre ») ne sont pas définis, ni suivis de façon systématique, mais consistent plutôt en une combinaison d’activités/de résultats (p. ex. publications conjointes, transfert de connaissances, participation à des ateliers, échanges d’étudiants) qui sont définis par les bénéficiaires et donc, varient d’une année à l’autre. Cela dit, certains accords figurant dans la catégorie « autre » (p. ex. accords de PI, accords de licence, accords-cadres de recherche, accords de soutien à la recherche et au développement, etc.) ainsi que d’autres résultats (p. ex. contrats avec les fournisseurs, financement garanti) sont des indicateurs de résultats immédiats significatifs. Le fait que certains de ces indicateurs potentiels de résultats immédiats, en particulier le financement obtenu d’autres sources, ne soient pas systématiquement définis ou suivis nuit au sous-programme.

Les résultats de haut niveau des trois sous-programmes ne peuvent pas être saisis dans le rapport de fin de projet, car ces résultats sont atteints des mois et parfois des années après la fin d’une activité donnée. Par conséquent, la seule façon de saisir ce type d’information est d’administrer un questionnaire aux bénéficiaires. Tel que mentionné précédemment dans le rapport, le programme a utilisé deux questionnaires destinés aux bénéficiaires des trois sous-programmes, à commencer par ceux qui ont participé au programme en 2009-2010 puis de 2010-2011. Les résultats de ces questionnaires fournissent la meilleure preuve de la contribution globale du programme à l’atteinte des objectifs déclarés, ce qui représente une pratique exemplaire dans le domaine des rapports sur les résultats.

Toutes les données sur le rendement recueillies à l’aide des instruments susmentionnés sont rassemblées et analysées dans le Rapport annuel du PSCM. En plus des données sur le rendement organisées et présentées conformément au modèle logique, le Rapport annuel du PSCM comprend également un aperçu du rendement administratif du programme (demandes reçues, approuvées et achevées), la situation financière et les mesures prises par les gestionnaires de programme concernant les problèmes émergents et les recommandations effectuées dans les évaluations et les rapports de vérification antérieurs. Même si la rédaction du Rapport annuel du PSCM exige beaucoup de main-d’œuvre et est coûteuse, sa production est cependant importante, car elle représente une occasion pour les gestionnaires de réfléchir sur le rendement du programme de manière systématique tout en démontrant le respect des principes de transparence et de reddition des comptes. Par conséquent, l’engagement du programme à produire des rapports annuels constitue une pratique exemplaire.

5.5.8 Gestion des risques

Constatation 33 : Les gestionnaires de programme ont fait preuve de diligence raisonnable dans la détermination des risques potentiels pour le programme et dans l’élaboration de stratégies appropriées pour atténuer ces risques.

Conformément à la politique du Conseil du Trésor, les gestionnaires de programme ont établi un cadre de vérification axée sur les risques (CVAR) pour le PSCM. Selon ce document, le PSCM représente un programme à faible risque pour les raisons suivantes : le PSCM n’est pas un programme ayant une grande visibilité; 2) les projets financés ont une valeur relativement faible et sont réalisés par des bénéficiaires canadiens réputés et 3) les coûts sont partagés entre le programme et les bénéficiaires (25 à 50 %), ce qui réduit l’exposition aux pertes financières. Les preuves recueillies durant l’évaluation appuient cette conclusion. La majorité des risques identifiés et les stratégies d’atténuation des risques connexes proposées dans le CVAR ont trait aux problèmes relatifs au processus de fusion des programmes comme tel et des répercussions potentielles des changements ministériels (p. ex. contraintes budgétaires, réorganisation interne, nouvelle politique sur les paiements de transfert, modifications apportées aux processus ministériels, etc.).

Durant la période de référence de l’évaluation, les gestionnaires de programme ont donné suite efficacement et rapidement aux problèmes immédiats résultant de la fusion en redéfinissant et documentant officiellement les rôles et les responsabilités des intervenants en fonction de la nouvelle structure de gouvernance du programme, mettant sur pied l’UAC en temps opportun, modifiant les systèmes administratifs pour desservir le PSCM dans son ensemble et ses sous-programmes, en mettant à jour les politiques, les procédures et les modèles et en établissant des lignes directrices connexes et en donnant au personnel une formation appropriée pour l’exécution des programmes.

Les gestionnaires de programme ont également bien relevé les défis externes résultant des changements ministériels. Ces changements comprennent la fermeture de certains BR, qui ont initialement eu un effet perturbateur sur le rendement des programmes et sur l’ajustement, du moins en partie, des processus nécessaires pour obtenir l’approbation des projets par le ministre. De même dans le domaine de la gestion financière, bien que les fonds inutilisés demeurent une préoccupation, les gestionnaires de programme ont pris des mesures pour élaborer des procédures appropriées pour réduire le risque de péremptions. En résumé, les gestionnaires de programme ont fait preuve de diligence raisonnable dans la détermination des risques du PSCM et ont développé des solutions appropriées en conséquence.

5.5.9 Optimisation des ressources

Constatation 34 : Même s’il est difficile de déterminer la valeur financière des résultats des programmes, à moins d’effectuer un calcul des coûts-avantages, les données sur le rendement disponibles donnent à croire que les avantages des trois sous-programmes du PSCM dépassent les coûts.

Le concept d’optimisation des ressources évalue la mesure dans laquelle un programme tire profit des extrants et des résultats atteints avec les ressources dont il dispose. Les ressources du programme (coûts) sont facilement quantifiables, mais la valeur financière des extrants et des résultats du programme (avantages) ne l’est pas, bien qu’il soit possible de faire certaines déductions à partir des données sur les résultats disponibles. En ce qui a trait aux coûts du programme, la fusion devait entraîner des économies considérables, estimées à 400 000 $, dans l’administration et l’exécution des trois sous-programmes. Lors de la Vérification de la mise en œuvre initiale du Programme de soutien au commerce mondial,le bureau du dirigeant principal de la vérification n’a pas pu déterminer si ces économies ont été réalisées, car aucun repère clair n’existe pour faire une comparaison de la situation avant et après la fusion. De même, la présente évaluation n’est pas concluante, car la direction a seulement mis en place des mesures pour suivre les salaires et les dépenses d’exploitation après la publication du rapport de vérification interne de 2011.

Selon les données disponibles, les salaires et les dépenses d’exploitation représentaient en moyenne 12,8 % du budget annuel total pour la période de référence de l’évaluation (voir le tableau 2 : Affectations budgétaires pour le PSCM – Crédit 1 et crédit 10). Que ce rapport soit acceptable ou non pour un programme comme le PSCM, il est improbable que les trois sous-programmes du PSCM puissent être gérés efficacement avec un effectif inférieur à l’effectif actuel et que des économies puissent être réalisées en réduisant les coûts indirects (p. ex. infrastructure de TI) sans compromettre l’intégrité et le rendement de l’administration des programmes. Tel que mentionné dans l’évaluation, l’administration des programmes du PSCM a été louée en tant que pratique exemplaire. Des gains d’efficacité pourraient être réalisés en simplifiant les processus de présentation d’examen et d’approbation des demandes et de production de rapports, mais ces gains seraient marginaux et ne généreraient probablement pas des économies importantes.

Cependant, les coûts des programmes, y compris leur administration, représentent seulement un aspect de l’optimisation des ressources; ces coûts doivent être mesurés en fonction des extrants et des résultats des programmes. Bien que la détermination de la valeur des extrants et des résultats du PSCM soit hautement théorique, les données sur les résultats des projets fournissent une indication des avantages des programmes. Tel que décrit à la section 5.4 concernant l’atteinte des résultats, des centaines d’emplois ont été créés dans les collectivités, et les projets financés par le programme ICIC ont permis de réaliser des IED estimés à des dizaines de millions de dollars. De même, des millions de dollars de ventes à des partenaires étrangers ont été attribués au soutien fourni par le programme OMA. Ces résultats de projets démontrent que les avantages résultant de ces sous-programmes sont bien supérieurs aux coûts. En ce qui a trait au programme VMI, il est presque impossible d’évaluer la valeur des résultats, étant donné que les résultats sont des partenariats de R et D. Cependant, si l’on examine le rôle que ce sous-programme a joué dans l’obtention de contributions financières d’autres sources à l’appui de la R et D, alors le programme VMI a également entraîné des avantages financiers bien supérieurs au coût du programme. Par conséquent, le PSCM et ses sous-programmes représentent une bonne optimisation des ressources.

6. Conclusions de l’évaluation

Les constatations de l’évaluation ont permis de constater que les collectivités, les PME et les chercheurs canadiens ont tous besoin d’une aide gouvernementale pour développer leur capacité d’attirer des IED, participer au DCM et faire avancer les objectifs de R et D en établissant des partenariats avec leurs homologues étrangers. Le gouvernement du Canada et le MAECD ont déterminé que répondre aux besoins de ces différentes populations constituait une priorité, et chacun des trois sous-programmes du PSCM est, à sa façon, conçu pour répondre à ces besoins. Les données recueillies lors de l’évaluation indiquent que les sous-programmes du PSCM répondent en effet à ces besoins de manière ciblée, contribuant ainsi à l’atteinte des objectifs du gouvernement du Canada et du MAECD dans les domaines de la promotion de l’IED, du DCM et de la R et D internationale.

La pertinence du programme n’est toutefois pas simplement confirmée par le fait qu’un programme répond à un besoin cerné ou qu’il est harmonisé avec les priorités du gouvernement. Pour qu’un programme soit pertinent, il doit combler une lacune de financement ou, en d’autres termes, fournir un soutien financier qui n’est pas offert par d’autres fournisseurs de soutien financier. En ce qui a trait au programme ICIC, l’évaluation indique que même si le développement de la capacité institutionnelle à l’échelle communautaire semble une activité surprenante pour un ministère fédéral ayant un mandat international, la série d’activités soutenues par le programme ICIC est unique, ce qui comble un écart de financement dans le domaine de la promotion de l’IED. De même, le programme OMA, dans la mesure où il se concentre sur les industries nationales et les associations industrielles, est également unique et comble un besoin dans le domaine du DCM.

Le programme VMI comble également une lacune de financement, mais comme il été mentionné dans le rapport, cette lacune est extrêmement étroite et fragile; par cela, nous voulons dire que si des modifications mineures étaient apportées aux critères d’admissibilité d’autres programmes fédéraux qui appuient les ADP en R et D, ce sous-programme pourrait devenir redondant. Si ce programme était géré par une organisation externe plutôt que de fournir un financement directement aux demandeurs, cela permettrait de regrouper les ressources nécessaires pour appuyer les ADP et de réduire ainsi les risques de chevauchement avec d’autres ressources et ainsi renforcer la pertinence du sous-programme VMI et accroître l’efficacité et l’efficience de son exécution. Cependant, ces avantages demeurent hypothétiques à ce stade et nécessiteraient une étude plus approfondie pour déterminer la viabilité et le bien-fondé de l’adoption de cette approche.

Malgré les questions de pertinence soulevées ci-dessus, les trois sous-programmes du PSCM ont réussi à atteindre les résultats escomptés et ont, à leur façon, contribué à la croissance économique et la prospérité canadienne. Les investissements du programme ICIC dans les collectivités canadiennes ont accru leur capacité à maintenir et à attirer des IED et ont permis de nouveaux IED évalués à des dizaines de millions de dollars et la création de milliers de nouvelles possibilités d’emploi. Pour sa part, le programme OMA a aussi augmenté la participation des PME canadiennes au DCM, ce qui s’est traduit par des dizaines de millions de dollars de vente et de nouveaux contrats de vente et a ainsi ajouté de la valeur à l’économie canadienne. Même si la valeur financière de la contribution du programme VMI à l’économie canadienne est difficile à cerner, ce programme a également réussi à atteindre ses objectifs, soit d’établir de nouveaux partenariats en S et T et en R et D qui pourraient produire à l’avenir un rendement intéressant sur l’investissement. Par conséquent, la valeur générée par les trois sous-programmes du PSCM dépasse les coûts qu’ils entraînent.

Ces observations favorables concernant les résultats sont dans une grande mesure rendues possibles par l’infrastructure administrative très élaborée et en grande partie efficiente qui a été mise en place pour appuyer l’exécution des programmes. La structure de gouvernance actuelle composée d’un comité directeur des DG, un comité au niveau de directeur et un groupe de travail des directeurs adjoints fournit une orientation stratégique et une surveillance opérationnelle du programme appropriées, ce qui est démontré par le suivi opportun des problèmes stratégiques et opérationnels courants, y compris ceux qui ont été mentionnés dans les rapports d’évaluation et de vérification antérieurs. Bien que certains problèmes aient été soulevés concernant la représentation au sein des organes décisionnels du programme, ceux-ci semblent bien fonctionner. De plus, les rôles et les responsabilités sont clairement définis, documentés et dans une grande mesure acceptés par tous les participants à l’administration du programme, à l’exception des agents de secteurs responsables de l’administration du programme OMA, car ils ont l’impression d’être chargés de la prestation de conseils aux clients et d’être imputable de cette activité sans, semble-t-il, avoir l’expertise nécessaire sur la politique sur les S et C ou le programme OMA.

L’UAC, qui appuie le travail des organismes de gouvernance susmentionnés, en plus de ses tâches générales de secrétariat du PSCM, a rempli un rôle essentiel en fournissant à la haute direction des informations exactes en temps opportun sur la situation financière du programme, y compris les risques de péremption, qui ont permis d’éclairer les décisions sur les désengagements et les réaffectations de ressources entre les sous-programmes. Cela a contribué à une diminution globale de l’ampleur des fonds inutilisés de l’ordre de 10 % par an, atteignant ainsi un des objectifs clés de la fusion. Cela étant dit, en dépit de l’ensemble de mesures prises pour réduire les fonds inutilisés, le programme OMA continue d’enregistrer une inutilisation des fonds relativement élevée à la fin de l’exercice, de l’ordre de 28 %. Les raisons des montants élevés de péremption sont nombreuses, mais celle qui a été le plus souvent citée est la date de lancement des appels de propositions (qui varie d’une année à l’autre), les retards dans la communication des résultats des décisions (qui auraient nui à l’exécution du sous-programme) et les prévisions de coûts gonflées des promoteurs de projet (qui ont contribué aux écarts considérables entre les coûts prévus et les dépenses réelles). Ces problèmes devront être corrigés afin de permettre au programme OMA de conserver son affectation théorique.

Durant la période de référence de l’évaluation, l’exécution des programmes ICIC et OMA a été facilitée par un système administratif en ligne supporté par la plate-forme électronique DCV qui permettait aux clients inscrits à présenter leur demande de financement en ligne. Cependant, le système repose sur une architecture de TI archaïque, ce qui a causé des difficultés aux administrateurs et aux bénéficiaires des programmes. Des efforts se poursuivent pour remplacer ces systèmes administratifs par un système plus facile à utiliser. Même si lors de l’évaluation, nous avons constaté des lacunes et des écarts dans les données sur le programme conservées dans les divers dépôts de données, ces lacunes et ces écarts pourraient être corrigés en adoptant une approche harmonisée d’enregistrement des données et en faisant des mises à jour plus fréquentes. Dans l’ensemble, l’infrastructure de TI en place et la gestion de l’information ont été jugées adéquates aux fins de l’administration du programme et de la reddition de comptes.

Les ressources humaines affectées au programme sont suffisantes, sauf celles de l’UAC qui assument des responsabilités supplémentaires à celles du PSCM. Même si les agents de secteur chargés d’administrer le programme OMA se sont dit déchirés entre des priorités concurrentes, soit s’acquitter de leurs tâches courantes et de leurs responsabilités d’administration du programme OMA, ces problèmes pourraient être en partie réglés en modifiant le cycle de planification du sous-programme. Aussi, même si la formation offerte est informelle et ponctuelle, à l’exception de la formation du programme OMA, les documents d’orientation et les conseils de la haute direction offerts pour le programme OMA, l’UAC et le SMFC semblent être suffisants pour assurer l’exécution efficace du programme. Comme il a déjà été mentionné, les agents de secteur chargés d’administrer le programme OMA ont dit qu’ils ne se sentaient pas à l’aise de donner des conseils sur des questions comme les dépenses admissibles et d’examiner les demandes de remboursement des dépenses, mais bénéficient quand même des conseils de l’UAC et du SMFC pour s’acquitter de leurs tâches.

Dans le domaine du suivi du rendement et de production de rapports sur les résultats, la haute direction a fait preuve d’une diligence raisonnable exceptionnelle, comme le démontre l’élaboration d’un cadre de mesure du rendement et de modèles de rapports à l’intention des bénéficiaires conformes au cadre; le suivi et la consignation des données de manière systématique; l’administration de deux sondages auprès des bénéficiaires pour évaluer la contribution des programmes aux résultats et la compilation de toutes les données dans des rapports annuels sur le rendement. Cela dit, le cadre actuel de mesure du rendement aurait besoin d’être amélioré afin de mieux harmoniser les activités aux objectifs et aux résultats de haut niveau. De plus, les indicateurs actuellement utilisés pour suivre les extrants et les résultats sont trop nombreux, non complémentaires et d’une pertinence douteuse dans de nombreux cas, ce qui a miné la fiabilité et l’utilité des données sur le rendement qui ont été recueillies et compilées à grands frais.

En résumé, les trois sous-programmes du PSCM produisent tous des résultats qui contribuent à la croissance économique et à la prospérité du Canada, contribution qui peut représenter des millions de dollars, et ces résultats sont bien supérieurs aux coûts des programmes. Même s’il est presque impossible de déterminer si les économies découlant de la fusion ont été aussi considérables que les prévisions originales, il serait difficile d’imaginer la gestion du programme avec moins de ressources. On peut cependant dire que la fusion a permis de réaliser des gains d’efficacité et des économies dans l’exécution des programmes en permettant la réaffectation des ressources entre les sous-programmes en fonction de leurs besoins. Par conséquent, le PSCM permet, dans l’ensemble, une bonne optimisation des ressources.

7. Recommandations

À la lumière de l’analyse ci-dessus, les recommandations suivantes sont présentées pour examen.

L’ancienne recommandation 1 a été supprimée, ce qui réduit le nombre de recommandations de cinq à quatre.

Recommandation 1 : Que le MAECD continue d’examiner les facteurs cités comme des causes probables des ressources non utilisées dans le cadre du sous­programme OMA, y compris les facteurs liés au cycle de planification du sous­programme.

Malgré les efforts pour corriger les problèmes relatifs à la péremption des fonds du programme OMA, ce sous-programme continue d’enregistrer un taux élevé de fonds inutilisés dépassant les 28 % en fin d’exercice. Les gestionnaires du programme et les vérifications ministérielles ont mentionné plusieurs causes de cette inutilisation; cependant, la cause la plus couramment citée par les intervenants a trait au cycle de planification du sous-programme et aux retards dans la communication des résultats relatifs à l’approbation des projets. Ces problèmes devront être résolus afin de permettre au programme OMA de conserver son niveau actuel d’affectation.

Recommandation 2 : Que le MAECD poursuive ses efforts de modernisation et de perfectionnement de son infrastructure de TI, afin de soutenir l’exécution et l’administration du programme.

Même si la capacité actuelle de TI suffit pour appuyer l’exécution du programme, lors de l’évaluation, on a relevé des problèmes continus de TI qui nuisent à la capacité du programme à moderniser ces systèmes et si ces problèmes ne sont pas réglés, ils pourraient compromettre l’efficience de la gestion du programme et l’efficacité de l’exécution du programme. De plus, on a observé certaines lacunes dans la mise à jour des données des systèmes, ce qui réduit l’exactitude et la fiabilité des données utilisées pour appuyer la prise de décisions et la production de rapports. Par conséquent, des efforts constants doivent être faits pour mettre à niveau les systèmes en place et saisir des données exactes et à jour sur les programmes dans les systèmes.

Recommandation 3 : Que le MAECD examine les besoins de l’UAC en matière de RH afin d’apporter les rajustements qui peuvent être requis pour appuyer et maintenir la qualité des services offerts.

L’exécution des programmes est appuyée par une approche de gestion matricielle, selon laquelle le personnel du Ministère se voit confier des responsabilités propres au PSCM en plus de leurs tâches habituelles. Bien que cette approche créée quelques difficultés, l’évaluation a permis de constater que dans l’ensemble les RH affectées à l’exécution des programmes sont adéquates. Cela étant dit, l’UAC se considère comme étant surchargée en partie en raison de la perte récente d’un agent financier et du fait que l’UAC a assumé de plus grandes responsabilités administratives que celles qui avaient été originalement prévues. Aussi, l’effectif affecté à l’UAC doit être réexaminé afin d’assurer que la qualité élevée du service qu’elle offre est préservée

Recommandation 4 : Que le MAECD revoit son actuel cadre de mesure du rendement et les indicateurs connexes afin de les simplifier et de rehausser la pertinence et l’utilité de ces instruments, de façon à soutenir le processus décisionnel.

Les gestionnaires de programme ont fait preuve d’une diligence raisonnable exceptionnelle pour la surveillance et la production de rapports sur le rendement. Ceci dit, le cadre de mesure du rendement actuel doit être amélioré de manière à harmoniser les activités avec les objectifs et les résultats de haut niveau. De plus, les indicateurs actuellement utilisés pour suivre les extrants et les résultats sont trop nombreux, ne sont pas complémentaires et d’une utilité douteuse dans plusieurs cas. Tous ces facteurs minent la fiabilité et l’utilité des données sur le rendement qui ont été recueillies et compilées à grands frais. Ainsi, il faut examiner et réviser le cadre de mesure du rendement des programmes et les indicateurs de rendement connexes afin d’améliorer l’utilité des données aux fins de prise de décisions.

8. Réponse et plan d’action de la direction

Recommendation 1

Que le MAECD continue d’examiner les facteurs cités comme des causes probables des ressources non utilisées dans le cadre du sous-programme OMA, y compris les facteurs liés au cycle de planification du sous-programme.

Malgré les efforts pour corriger les problèmes relatifs à la péremption des fonds du programme OMA, ce sous-programme continue d’enregistrer un taux élevé de fonds inutilisés dépassant les 28 % en fin d’exercice. Les gestionnaires du programme et les vérifications ministérielles ont mentionné plusieurs causes de cette inutilisation; cependant, la cause la plus couramment citée par les intervenants a trait au cycle de planification du sous-programme et aux retards dans la communication des résultats relatifs à l’approbation des projets. Ces problèmes devront être résolus afin de permettre au programme OMA de conserver son niveau actuel d’affectation. 

Appuyée par les constatations nos 15, 22, 24 et 25

Réponse et plan d’action de la direction :

La direction du sous-programme OMA reconnaît que la nature de cet élément de partage du risque, combiné à des projets de développement international des affaires, souvent liés à des activités spécifiques de l’industrie à l’étranger, font en sorte qu’il y a une possibilité importante que des projets soient annulés et que des fonds ne soient pas utilisés. Pour atténuer les reports de fonds, le sous-programme OMA, avec le soutien de l’UAC, continuera de : remettre en question les estimations élevées; travaillera avec les associations bénéficiaires pour réaffecter les fonds inutilisés suite à l’annulation de projets et de projets partiellement soumis à l’aide d’une modification; maintenir les efforts de surveillance du programme pendant tout l’exercice afin de détecter rapidement les projets qui ne seront pas complètement réalisés afin de pouvoir réaffecter ces fonds dans le cadre du PSCM, et se servir du rendement antérieur comme un des critères clés pour prendre les décisions concernant les demandes.

Pour éliminer ou réduire les délais concernant le lancement et la diffusion des résultats, le sous-programme OMA a devancé les dates de début de bon nombre d’éléments et d’étapes du programme pour assurer d’accorder plus de temps aux différentes étapes. OMA continuera d’ajuster et de devancer les dates de début afin d’obtenir les approbations nécessaires pour respecter les délais. De plus, OMA considèrera la recommandation de devancer d’un mois la date du cycle annuel de demandes pour la ronde de financement pour 2016-2017 afin de pouvoir diffuser plus tôt les résultats et permettre aux associations de mieux planifier les projets qui auront lieu au cours de l’exercice.

Le sous-programme OMA continuera d’approuver les propositions de manière concurrentielle en vue d’approuver les projets les plus susceptibles d’être entrepris. Tel que mentionné, un des critères clés du processus d’évaluation des demandes continuera d’être le rendement antérieur qui comprend : la planification et le suivi des projets approuvés, ainsi que la gestion des fonds alloués. Pour réduire davantage les reports de fonds, le PSCM et OMA examineront le  budget de base du sous-élément et des taux d’engagement excédentaires et recommanderont des modifications afin de refléter plus adéquatement la moyenne des dépenses du sous-programme OMA.

Centre de responsabilité :

Échéancier : En cours

Recommendation 2

Que le MAECD poursuive ses efforts de modernisation et de perfectionnement de son infrastructure de TI, afin de soutenir l’exécution et l’administration du programme.

Même si la capacité actuelle de TI suffit pour appuyer l’exécution du programme, lors de l’évaluation, on a relevé des problèmes continus de TI qui nuisent à la capacité du programme à moderniser ces systèmes et si ces problèmes ne sont pas réglés, ils pourraient compromettre l’efficience de la gestion du programme et l’efficacité de l’exécution du programme. De plus, on a observé certaines lacunes dans la mise à jour des données des systèmes, ce qui réduit l’exactitude et la fiabilité des données utilisées pour appuyer la prise de décisions et la production de rapports. Par conséquent, des efforts constants doivent être faits pour mettre à niveau les systèmes en place et saisir des données exactes et à jour sur les programmes dans les systèmes.

Appuyée par les constatations nos 22 et 23

Réponse et plan d’action de la direction :

Depuis que l’évaluation a eu lieu, la fusion en vue de  créer un nouveau Ministère a donné lieu à plusieurs changements, y compris l’élimination graduelle du programme de subventions et de contributions du MAECD en faveur d’un portail /système intégré en ligne fondé sur les anciens systèmes de l’ACDI. Le système à venir sera directement lié au système financier du Ministère ce qui permettra éventuellement de réduire le nombre d’étapes pour traiter les dossiers et d’accroître  l’exactitude et la fiabilité de l’information dans les systèmes. ICCI dirige la transition vers les nouveaux systèmes TI pour l’exercice 2015-2016, et des solutions temporaires ont été élaborées à cette fin. Les systèmes seront améliorés et les modules de rapport requis seront ajoutés au cours de l’année. D’autres programmes de subventions et de contributions du PSCM feront éventuellement la transition vers ces nouveaux systèmes.

Centre de responsabilité :

Échéancier : 2015-2016 Application lancées en septembre 2014 (en cours)

Recommendation 3

Que le MAECD examine les besoins de l’UAC en matière de RH afin d’apporter les rajustements qui peuvent être requis pour appuyer et maintenir la qualité des services offerts.

L’exécution des programmes est appuyée par une approche de gestion matricielle, selon laquelle le personnel du Ministère se voit confier des responsabilités propres au PSCM en plus de leurs tâches habituelles. Bien que cette approche créée quelques difficultés, l’évaluation a permis de constater que dans l’ensemble les RH affectées à l’exécution des programmes sont adéquates. Cela étant dit, l’UAC se considère comme étant surchargée en partie en raison de la perte récente d’un agent financier et du fait que l’UAC a assumé de plus grandes responsabilités administratives que celles qui avaient été originalement prévues. Aussi, l’effectif affecté à l’UAC doit être réexaminé afin d’assurer que la qualité élevée du service qu’elle offre est préservée.

Appuyée par la constatation nos 26

Réponse et plan d’action de la direction :

La direction est au courant de la situation difficile dans laquelle se trouve l’UAC, et tente actuellement de doter les postes d’une durée indéterminée. L’UAC pourrait être appelée à appuyer de nouveaux programmes, et la direction veillera à trouver les agents appropriés.  

Centre de responsabilité :

Échéancier : En cours

Recommendation 4

Que le MAECD revoit son actuel cadre de mesure du rendement et les indicateurs connexes afin de les simplifier et de rehausser la pertinence et l’utilité de ces instruments, de façon à soutenir le processus décisionnel.

Les gestionnaires de programme ont fait preuve d’une diligence raisonnable exceptionnelle pour la surveillance et la production de rapports sur le rendement. Ceci dit, le cadre de mesure du rendement actuel doit être amélioré de manière à harmoniser les activités avec les objectifs et les résultats de haut niveau. De plus, les indicateurs actuellement utilisés pour suivre les extrants et les résultats sont trop nombreux, ne sont pas complémentaires et d’une utilité douteuse dans plusieurs cas. Tous ces facteurs minent la fiabilité et l’utilité des données sur le rendement qui ont été recueillies et compilées à grands frais. Ainsi, il faut examiner et réviser le cadre de mesure du rendement des programmes et les indicateurs de rendement connexes afin d’améliorer l’utilité des données aux fins de prise de décisions.

Appuyée par les constatations nos 29, 30 et 31

Réponse et plan d’action de la direction :

La direction, dans ses efforts continus pour améliorer la surveillance et les rapports sur le rendement entreprendra un examen de son cadre actuel de mesure du rendement afin de mieux harmoniser les activités avec les objectifs et les résultats de plus haut niveau. De plus, la direction examinera les indicateurs utilisés actuellement pour assurer le suivi des extrants et des résultats pour confirmer la pertinence des renseignements recueillis et de réduire la collecte de ceux qui ne sont pas considérés comme complémentaires aux fins de la prise de décision.

Centre de responsabilité :

Échéancier : Février 2015

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