« Trouver sa place dans le nouvel équilibre de l’économie mondiale : le nouveau défi de la politique étrangère. »

Par Chrystia Freeland

Il y a bien plus longtemps que je ne voudrais l’admettre, alors que je grandissais dans le Nord de l’Alberta, mon père avait un truc pour réveiller mon oncle maternel qui travaillait pour l’été sur notre ferme familiale et qui avait l’habitude de se coucher tard. « Bohdane, Bohdane, criait-il, il faut que tu te lèves. Il y a la révolution en Union soviétique! Elle a commencé chez les musulmans de l’Asie centrale puis s’est étendue jusqu’à Moscou et dans les rues de Kiev! » Bodhan, qui avait été élevé dans la communauté d’émigrés ukrainienne-canadienne fortement politisée de l’après-Deuxième Guerre mondiale, sautait du lit et ouvrait la radio et la télévision. En plus d’être un super truc pour tirer mon jeune oncle du lit et le faire monter sur le tracteur, ce qui rendait cette technique de mon père si drôle à l’époque, c’est qu’elle faisait ressortir à quel point notre petite communauté était certaine que l’Union soviétique allait s’écrouler.

Comme j’étais une enfant ukrainienne élevée en Alberta dans les années 1980 et que je fréquentais l’école ukrainienne du samedi, la seule personne autour de moi qui ne me semblait pas si convaincue par ces prédictions était mon père – un fils d’Anglo-Écossais des Prairies. Puis, je suis allée à Harvard et j’ai appris que certains des analystes de l’URSS les plus intelligents au monde – mes professeurs – étaient aussi d’avis que mes grands-parents et leurs amis étaient insensés, et que l’Union soviétique était loin d’être sur le point de s’écrouler.

La réticence des experts à croire que le paradigme dominant pouvait changer a atteint son apogée pour l’Ukraine soviétique en août 1991, alors que le premier président George Bush s’est rendu à Kiev et a dit aux parlementaires ukrainiens qu’ils devraient rester avec l’URSS. Plus tard ce même mois, les purs et durs du bureau politique ont tenté un coup d’État qui a échoué. Les dirigeants de l’Ukraine ont répondu en déclarant l’indépendance. Les experts, y compris l’Agence centrale du renseignement (CIA) et un président imbu de politique étrangère, avaient donc eu tort et c’était mes grands-parents émigrés, qui étaient arrivés dans ce pays depuis longtemps et qui parlaient l’anglais avec un fort accent, qui avaient eu raison.

J’étais alors journaliste recrue à Kiev – ou plutôt reporter local, ce qui, aux yeux de nombreux correspondants en place en ce temps-là, était encore plus bas dans la hiérarchie –, et j’ai été témoin de l’humiliation de ces experts et de la preuve de la validité du point de vue de mes grands-parents. Étant donné que, dans mon arrogance de Canadienne de naissance, je m’étais alignée sur les experts occidentaux et que j’avais eu honte de ce que je considérais comme de la naïveté de la part de mes grands-parents et de leurs semblables (ils pouvaient à peine parler anglais après tout!), l’expérience a été un puissant revirement aussi bien sur le plan personnel qu’intellectuel.

Cette année, l’Afrique du Nord a de nouveau démontré clairement à quel point il est difficile pour les experts en place de prévoir un changement de régime – et de s’y adapter. Songez au rapport d’avril 2010 du Fonds monétaire international (FMI) concernant l’Égypte. On y faisait l’éloge des « réformes vastes et soutenues adoptées depuis 2004 », notant qu’elles avaient rendu l’économie plus durable et moins vulnérable aux secousses extérieures. Même chose pour la CIA, dont le directeur, Leon Panetta, a subi l’humiliation suprême de voir ses prédictions publiques réduites en cendres devant le Congrès quelques heures après les avoir faites. Les titans de Wall Street et les géants britanniques ont commis la même erreur : lorsque Saif Ghaddafi est venu à New York, il y a environ deux ans, pour explorer les possibilités d’investissement pour les fonds souverains de la Libye, j’ai dîné avec lui à deux reprises en 72 heures, la première fois avec vue sur Central Park West, et deux jours plus tard, à l’endroit le plus prestigieux de New York, le 740 Park Avenue. Howard Davies de la London School of Economics n’a pas été le seul à avoir été pris au dépourvu par le soulèvement de la Libye.

Quiconque a couvert la crise financière de 2008 connaît bien cet échec des experts. Les changements majeurs de paradigmes – qu’il s’agisse de l’éclatement d’une bulle financière qui se préparait depuis des années ou d’une révolte populaire contre un régime politique qui avait connu la stabilité pendant des décennies – semblent comporter quelque chose qui est, pour nous les humains, difficile à assimiler.

J’ai réfléchi à cette question de la difficulté d’opérer des changements de paradigmes, en particulier pour les professionnels, car je crois qu’aujourd’hui, la tâche la plus importante en politique étrangère – que nous n’avons pas encore su mener à bien – consiste à tourner le cap vers le monde d’après-2008 – et, à mon avis, vers celui d’après-1989.

Le point de départ de ce nouveau paradigme doit être de placer l’économie au cœur de la politique étrangère. Certains des penseurs les plus avisés de l’Amérique font déjà valoir cette perspective, en particulier dans le numéro de novembre-décembre de Foreign Affairs, où l’on trouve deux essais marquants sur l’importance de l’économie dans la conduite des affaires de l’État. Mais ces essais qui soutiennent que la position financière précaire de l’Amérique est une contrainte majeure sur son pouvoir d’intervention dans le monde et que la croissance du PIB devrait être un objectif prioritaire de la politique étrangère des États-Unis, ne sont qu’un premier pas. La politique étrangère, et cela est vrai autant pour le Canada que pour les États-Unis, doit être complètement redéfinie et s’articuler autour des enjeux économiques tant nationaux qu’ internationaux.

Il est temps d’adopter un nouveau paradigme de la politique étrangère, non seulement parce que les pays occidentaux – en particulier les États-Unis qui sont toujours la super-puissance mondiale – n’ont plus autant d’argent pour régir le reste du monde, ni autant envie de le faire, mais aussi parce que la sécurité nationale et les relations internationales – les préoccupations traditionnelles de la diplomatie – sont maintenant directement liées aux préoccupations économiques.

Pendant une grande partie du siècle dernier, la guerre froide a défini le cadre des relations internationales. Contenir le communisme et, finalement, contribuer à le vaincre, étaient à juste titre les objectifs déterminants de l’engagement de l’Ouest envers le reste du monde. Après l’ère triomphale qui a suivi la fin de la guerre froide, plusieurs pays occidentaux ont considéré tout naturellement que la prochaine étape de politique étrangère devait consister à mener une campagne de rayonnement de la démocratie ou des libres marchés ou une certaine combinaison de ces éléments dans le reste du monde.

Pour plusieurs membres de l’alliance occidentale – particulièrement pour le président George W. Bush et Tony Blair, mais non pour Jean Chrétien – la réaction aux attaques du 11 septembre a été de renforcer cette campagne et de lui donner une justification plus traditionnelle de sécurité nationale : faisant écho à la guerre froide, la bataille contre les extrémistes islamistes, que ceux-ci dirigent ou non des États, est devenue peu à peu l’objectif déterminant de la politique étrangère occidentale. Près d’une décennie plus tard, la menace que représente ce que certains ont décrit comme le « fascisme islamique » ne semble plus autant comme la seule et unique ménace, et les solutions adoptées – les guerres en Irak et en Afghanistan – ne semblent plus autant une panacée, même aux yeux de nombreux partisans.

Entre-temps, nous voyons émerger un nouvel enjeu international crucial – pour l’Amérique et pour tout le reste du monde – à savoir comment organiser l’économie mondiale. Cette préoccupation se fait de plus en plus pressante depuis l’effondrement du communisme et l’adoption subséquente d’une forme ou l’autre de capitalisme par la presque totalité de la planète (n’en déplaise à la Corée du Nord, à Cuba et au Zimbabwe). Mais c’est la crise de 2008 qui a déplacé l’économie mondiale de Wall Street et de Bay Street vers les ministres des Affaires étrangères du monde entier. La crise financière nous a tous démontré que la mondialisation n’est pas seulement un moteur de croissance économique internationale, mais qu’elle est aussi une source de risques sérieux qui se répercutent à l’échelle mondiale. Rétablir l’économie mondiale est maintenant la priorité la plus urgente sur la scène internationale – et c’est un travail qui ne peut être fait uniquement qu’à l’échelle nationale.

Les armes nucléaires – tant leur déploiement que les traités visant à les limiter – étaient la préoccupation majeure à l’époque de la guerre froide. Devoir s’engager dans de véritables guerres était celle de l’après-11 septembre. Aujourd’hui, la mission la plus importante des ministres des Affaires étrangères et des chefs d’État est de trouver comment rééquilibrer l’économie mondiale et contrer les élans de protectionnisme que suscite inévitablement la récession.

Voici ce qui rend cet effort si crucial – et si difficile. Les révolutions de l’Europe de l’Est et de l’ex-Union soviétique que j’ai couvertes il y a vingt ans n’ont pas fait que renverser tel ou tel régime politique : elles étaient la défaite d’une idée concernant la façon dont les économies et les blocs économiques devaient être organisés. De nos jours, nous sommes tous des capitalistes et des commerçants mondiaux d’une école ou de l’autre – et cela est vrai non seulement de l’ancien Pacte de Varsovie et de ses États clients, mais aussi de la Chine, qui a écrasé le soulèvement des siens en 1989, et de l’Inde qui, sans jamais avoir adopté les restrictions politiques du communisme orthodoxe, s’est déjà passionnée pour la planification centrale, la nationalisation et les barrières commerciales.

Mais le capitalisme mondial regroupe bien des tendances. Cela est excellent si vous croyez à l’hétérogénéité, au pluralisme et à l’expérimentation – ce qui est mon cas. Mais au fur et à mesure que l’économie de chaque pays se mondialise, l’absence d’un ensemble de règles communément acceptées – à plus forte raison pour ce qui est de l’absence d’arbitres désignés – rend le jeu de plus en plus difficile. Comme le disait à propos de la Chine Ron Bloom, adjoint du président Barack Obama à la politique manufacturière, lors d’un séminaire auquel j’ai participé récemment à Washington, « ils ont leurs règles du jeu et nous avons les nôtres ». Bloom a pris soin de souligner que les règles de l’Amérique n’étaient pas nécessairement meilleures que celles de la Chine – depuis 2008, cette sorte d’humilité n’est pas aussi rare à Washington que par le passé –, mais cela ne change rien à son propos qui est directement lié à la raison pour laquelle nous avons besoin d’une approche géoéconomique en politique étrangère et à la raison pour laquelle il nous sera si difficile de la définir.

Concevoir un cadre pour l’économie mondiale n’est évidemment pas un nouveau défi. Mentionnons, par exemple, les accords de Bretton Woods ou l’Accord du Plaza. L’Union européenne est née d’un pacte économique, la Communauté européenne du charbon et de l’acier, et elle demeure essentiellement une structure permettant une collaboration des économies de l’Europe. Ce qui est nouveau aujourd’hui, c’est que pratiquement tous les pays du monde sont capitalistes à certains égards, une convergence qui, ironiquement, complique les efforts pour créer des structures de gouvernance mondiale. Non seulement il y a de plus en plus de joueurs à la table, mais, contrairement à Bretton Woods, la capacité d’une seule super-puissance à établir les règles est de beaucoup diminuée.

Les enjeux sont considérables. La crise financière de 2008 est l’exemple le plus récent de ce qui peut arriver lorsque l’économie mondiale se déséquilibre et que les règles de la finance internationale ne fonctionnent pas. Pour certains pays industrialisés de l’Ouest, qui étaient du mauvais côté du flux des capitaux, les conséquences nationales ont été plus dévastatrices que tout autre événement mondial depuis la Deuxième Guerre mondiale. Il y a aussi un aspect positif important. Concevoir un ordre économique mondial efficace et réussir à y positionner le mieux possible notre pays est sûrement le meilleur chemin vers la prospérité nationale. Et il s’agit aussi d’un puissant moyen d’atteindre l’objectif traditionnel de la sécurité nationale – si l’économie mondiale fonctionne, nous aurons moins de raisons de nous faire la guerre les uns les autres.

Élaborer un nouveau paradigme de la politique étrangère centré sur l’économie mondiale est un gigantesque projet – un projet qui dépasse largement le propos de ce soir. Mais ce que je pense pouvoir faire, c’est de vous présenter brièvement les trois grands secteurs qui doivent faire partie intégrante d’une politique étrangère axée sur l’économie, puis cerner deux contre-courants qui viendront compliquer ces efforts et, enfin, aborder trois grandes enjeux qui ne cadrent pas avec une approche géoéconomique. Voici donc, en premier lieu, les trois grands secteurs dont il faut tenir compte dans ce que nous pourrions appeler une approche géoéconomique de la politique étrangère.

1)   La circulation de l’argent

Les flux de capitaux mondiaux étaient habituellement du ressort des comptables invétérés et des ploutocrates des fonds spéculatifs. Ils ont envahi la sphère plus élevée de la politique étrangère uniquement dans les pays qui étaient si pauvres et si faibles qu’ils pouvaient être écartés du jeu par les entrées et sorties de capitaux étrangers, ou par un jugement des mandarins du FMI. À cet égard, la crise de 2008 a rééquilibré les choses : les pays riches ont découvert qu’ils n’étaient plus immunisés contre les virus financiers internationaux – l’Irlande et l’Islande en sont des exemples éloquents. Même ici, au pays des banquiers vertueux et des savants organismes de réglementation – sont-ils nos nouveaux agents de la Gendarmerie royale du Canada (GRC)? – la crise mondiale a asséné un coup difficile à encaisser.

Gérer la circulation de l’argent dans une économie mondiale et numérique est, bien sûr, un défi immense. Je trouve utile ici de diviser cela en deux catégories – l’argent public et l’argent privé.

Si mon argument selon lequel la géoéconomie doit devenir le point de mire de la politique étrangère ne vous a pas encore convaincus, il vous suffira peut-être de réfléchir sur les conséquences politiques et diplomatiques de la manière dont les États gèrent leur propre argent. Pensez-y : deux des éléments les plus litigieux des relations internationales au cours de la dernière année (du moins avant la Révolution du jasmin) ont été le taux de change en Chine et la politique d’assouplissement quantitatif de la banque centrale américaine. De nos jours, la politique de taux de change de la Chine a de si vastes répercussions, bien au-delà de l’Empire du Milieu, qu’un autre pays quelquefois hermétique et centré sur lui-même – « l’Amérique du milieu » – a fait de cette question un élément déterminant de l’élection de mi-mandat de 2010.

Quant aux implications internationales de la deuxième série d’assouplissements quantitatifs, rappelez-vous les accusations de Guido Mantega, le ministre brésilien des Finances, selon lesquelles, par ses mesures vigoureuses d’assouplissement quantitatif, c’est le gentil Ben Bernanke qui a tiré le premier dans une « guerre des monnaies » mondiale.

Les taux de change et les taux d’intérêt sont les plus puissants leviers des gouvernements nationaux (et supranationaux dans le cas de la zone euro) pour contrôler leur propre monnaie et le flux de l’argent dans l’économie mondiale. Pour les pays assez chanceux ou assez disciplinés pour amasser ces leviers, les réserves de devises étrangères des banques centrales, les réserves de matières premières et les fonds souverains en sont une autre forme.

Bien sûr, les gouvernements ne contrôlent pas seulement leur propre argent – ils taxent et réglementent aussi la circulation des fonds privés. La réglementation financière, y compris la manière dont les établissements financiers, leurs employés et leurs actionnaires sont taxés et imposés, est le principal moyen utilisé par les gouvernements pour ce faire. Le contrôle des capitaux – une chose qui était impensable dans les brillants cercles économiques occidentaux, mais qui est maintenant parfois sanctionnée même par les grands pontifes du FMI – en est un autre. Lundi, lorsque j’ai interviewé John Lipsky, le premier directeur général adjoint du FMI, et un ancien vice-président de JP Morgan, il m’a dit : « Il peut y avoir des cas où des contrôles temporaires pourraient être nécessaires et utiles ».

La crise financière de 2008 est certainement l’exemple notoire des répercussions qu’a, à l’échelle mondiale, la façon dont les gouvernements contrôlent les fonds privés, souvent bien au-delà de leurs propres frontières – pensez à l’effet d’entraînement qu’ont eu à l’échelle internationale le laxisme réglementaire en matière de prêts hypothécaires ou le déversement d’argent du gouvernement chinois aux États-Unis. Les décisions nationales ont aussi des conséquences mondiales à un niveau plus subtil. L’un des éléments moteurs de la crise de 2008 a été un nivellement de la réglementation vers le bas, car New York et Londres rivalisaient pour devenir la capitale financière du monde, une course que tous, de McKinsey jusqu’au Financial Times, s’accordaient à dire qu’elle serait gagnée par l’administration qui maîtriserait le plus subtilement une « faible réglementation ». (Ironiquement, l’un des aspirants les plus prometteurs à ce titre depuis 10 ou 20 ans est Shanghai, un centre portuaire commercial qui ne comprend pas dans sa liste de vertus un gouvernement peu enclin à s’immiscer dans l’économie.) Une dynamique semblable influence déjà le débat sur la réglementation du commerce des instruments dérivés et des fonds spéculatifs, de même que le débat sur l’imposition des établissements financiers et des spéculateurs et banquiers qui y travaillent.

2) La circulation des biens

La circulation des biens est un enjeu plus courant en politique étrangère – un dossier exploré par des générations d’économistes, réglementé par une panoplie de lois nationales et de traités internationaux et géré par de puissantes institutions internationales telles que l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Mais le XXe siècle a vu apparaître trois nouvelles particularités importantes qui doivent entrer en ligne de compte dans une approche géoéconomique de la politique étrangère : le pouvoir de la croissance stimulée par l’exportation, l’importance des idées dans le commerce international et la forte demande de produits de base au fur et à mesure que la pauvreté fait place à la prospérité.

J’aime parler du défi de la croissance stimulée par l’exportation en l’associant au problème de « l’absence de Martiens », une expression inventée par mon ami, le toujours brillant Larry Summers qu’on ne se lasse pas de citer. L’idée est la suivante : une des leçons apprises depuis une dizaine d’années a été que la croissance stimulée par l’exportation est une stratégie nationale gagnante. Elle crée des emplois au pays et accroît le pouvoir du pays à l’étranger grâce au pouvoir de dépenser que confère les fonds souverains d’un pays ayant un excédent commercial et aux décisions d’investissement de sa banque centrale riche en réserves. Cepandant, alors que la croissance stimulée par l’exportation peut être une stratégie fantastique pour les pays pris individuellement, elle ne peut fonctionner si tous les pays l’essaient en même temps. La raison en est, comme Larry l’a dit, qu’il n’y a pas de Martiens pour venir consommer les excédents commerciaux d’une planète Terre qui fonctionnerait collectivement selon ces principes.

Pendant la première partie du présent millénaire, personne ne s’est trop inquiété de cette incohérence, grâce à la voracité du consommateur américain et de son accès au crédit bon marché. Pour le reste du monde, l’Amérique était Mars, et l’économie mondiale fonctionnait.

Cette situation a pris fin avec la crise financière de 2008. Non seulement le consommateur américain a-t-il un accès plus limité au crédit, mais il peut avoir perdu son emploi ou avoir peur de le perdre. Tout à coup, les grands médias américains font des reportages, comme ce segment sur ABC la semaine dernière où un journaliste a vidé une maison familiale de tout ce qui n’était pas fait aux États-Unis : tout ce qui restait était un vase et l’évier de la cuisine. Le journaliste d’ABC n’est pas allé jusqu’à demander des barrières à l’importation – mais il a vivement recommandé aux Américains d’adopter une forme personnelle et modeste de protectionnisme en allouant 64 $ du budget familial annuel à des produits fabriqués aux États-Unis.

Au niveau géoéconomique, le problème de « l’absence de Martiens » ne s’est pas traduit – du moins pas encore – par un grand élan de protectionnisme, un fait surprenant et, pour des partisans du libre-échange comme moi, rassurant si l’on pense à l’expérience de la loi Smoot-Haley lors de la Grande dépression. Mais il a entraîné une pression publique importante sur le praticien le plus puissant de la croissance stimulée par l’exportation – la Chine – pour stimuler la demande au pays. Cela montre l’une des complications de la géo-économie : de nos jours, nos voisins croient qu’ils ont le droit de s’intéresser non seulement à l’endroit où se trouve nos armes nucléaires ou à ce que nous faisons le long de nos frontières, mais aussi à la façon dont nous gérons notre économie nationale.

La deuxième particularité est l’importance des idées – et des biens qui reposent sur des idées – dans le commerce mondial. Le commerce de ces produits – qu’il s’agisse, par exemple, d’un Blackberry, d’un logiciel de traitement de textes ou d’annonces sur une page de recherche de Google – est une affaire hautement politique. Ce commerce est subordonné à de vigoureuses lois sur la propriété intellectuelle, qui peuvent opposer des trafiquants d’alcool à des commerçants étrangers. Plusieurs de ces produits ont le pouvoir de nuire aux régimes autoritaires, mais ils peuvent aussi être récupérés par les dictateurs pour contrôler leurs citoyens. Une importante question qui se pose sur le plan de la géoéconomie est de déterminer dans quelle mesure nous devrions tenter de concevoir des règles internationales – et des droits internationaux – qui régiraient le commerce des idées. Et dans quelle mesure les diplomates devraient-ils soutenir les entreprises de leur pays lorsque survient un différend?

Évidemment, ces produits fondés sur des idées ne sont pas les seuls à être assujettis au commerce international et à la sécurité nationale – les biens de haute technologie, comme les moteurs d’avion, font l’objet de préoccupations semblables. Ce qui rend la question des produits fondés sur les idées plus complexe à négocier est ce qu’un dirigeant de HP m’a décrit comme la « consumérisation » de la technologie. Un contrat de Boeing ou de Bombardier est important pour les travailleurs, les cadres et les actionnaires de la société, mais les gens s’intéressent bien davantage au fait de pouvoir utiliser leur assistant numérique ou leur moteur de recherche favoris.

La dernière particularité dont il faut tenir compte dans une démarche géoéconomique est la valeur croissante et le pouvoir stratégique des produits de base. Nous nous plaisons à penser que nous sommes à l’ère des produits virtuels et de la classe créatrice. Mais nous vivons aussi à une époque où des centaines de millions de gens qui étaient parmi les plus pauvres montent vers la classe moyenne. Par conséquent, ils mangent de la viande, possèdent plusieurs ensembles de vêtements et achètent des biens de consommation énergivores.

Depuis la révolution industrielle, l’innovation technologique a constamment défié les sombres projections des malthusiens – je ne suis donc pas en train de dire ici que l’humanité manquera de nourriture ou d’essence. Mais, à court terme, les ressources naturelles – y compris les terres agricoles – voient non seulement leur valeur économique augmenter, mais elles deviennent aussi des outils stratégiques. Jusqu’à maintenant les Russes et les Chinois ont fait activement le lien entre les produits de base et la politique étrangère – pour les Européens de l’Ouest et même les Ukrainiens, Gazprom semble souvent une arme plus menaçante que l’État russe et ses militaires; en septembre dernier, la Chine s’est servi de terres rares comme arme dans un conflit territorial avec le Japon. Dans un contexte où le prix du pétrole se maintient au-delà de 100 $ le baril et où la hausse des prix des denrées alimentaires contribue à déclencher la révolution en Afrique du Nord, il s’agit d’une question à laquelle doit faire face la politique étrangère de chaque pays.

3) La circulation des personnes

Je présente cette allocution à Ottawa ce soir et étant donné l’approche du Canada à l’égard de l’immigration, mes observations vous sembleront peut-être aller de soi. Mais cela n’est pas le cas presque partout ailleurs, et cette question devrait représenter une part importante d’une vision géoéconomique plus large du monde. L’essentiel ici est de voir la circulation des personnes non seulement comme une question qui concerne la communauté de l’aide internationale (les réfugiés) ou comme une question de sécurité frontalière, mais comme un puissant facteur de prospérité nationale au sein de l’économie mondiale. Je suis fière de voir jusqu’à quel point le Canada a compris cette réalité.

Un point qui mérite peut-être d’attirer notre attention, c’est de constater jusqu’où la technologie et le transport abordable ont transformé l’expérience des immigrants. Lorsque mes grands-parents sont finalement arrivés au Canada, c’était définitif – ils ne sont jamais retournés en Ukraine. L’une des raisons, bien sûr, c’est que l’Union soviétique était un régime autoritaire qui ne voyait pas d’un bon œil les réfugiés politiques qui revenaient visiter le pays. Mais c’était aussi parce que les voyages étaient coûteux et les communications, difficiles. À l’inverse, les enfants de mes amis Andrei et Natalka vont à l’école ukrainienne avec les miens à New York. Andrei, dont le frère demeure à Toronto, envoie ses deux fils passer l’été dans son village natal, à l’extérieur de Chernivtsi. Sa mère visite Toronto et New York au moins deux fois par année. Andrei et son frère ont envoyé des sommes considérables à leurs parents dans leur pays et ils participent activement à la société civile ukrainienne. Et ce n’est pas vrai uniquement pour des spécialistes en investissement comme Andrei, qui travaille à Barclays. Mon amie Nadiya travaille comme femme de ménage et gardienne d’enfants à New York. Elle commencera une formation d’enseignante en septembre. Elle aussi envoie de l’argent en Ukraine, y va en visite au moins une fois par année et reste en contact avec ses amis sur Odnoklasnyki, la version locale de Facebook.

Chaque communauté d’émigrés – prenez par exemple ces pères satellites qui font la navette entre leur famille à Vancouver et leur entreprise en Chine – a son propre réseau de liens familiaux, économiques et d’affaires. Le PDG de Zappos, le détaillant de chaussures en ligne (Shoes and everything else), est le fils d’immigrants taïwanais. Il a mis ses racines d’émigré à contribution en mandatant son père de trouver et de diriger les manufactures de la Chine continentale où sont fabriqués les chaussures de marque Zappos. (Cela fonctionne dans l’autre sens aussi – je vis aux États-Unis, mais je tiens à mon passeport canadien et à mes relations personnelles et professionnelles au Canada).

S’adapter à un monde où l’immigration n’est plus un aller-simple est un projet important en géoéconomie, car il s’agit à la fois d’une possibilité et d’un risque. Encore une fois, je n’ai probablement pas besoin de souligner ici les façons dont les immigrants qui maintiennent des liens solides avec leur pays d’origine peuvent contribuer à la prospérité nationale.

Mais ce ne sont pas tous les gouvernements qui aiment l’idée des communautés transfrontalières : après tout, Wael Ghonim et Mohamed El-Baradei, deux catalyseurs du soulèvement égyptien, ont des résidences à l’étranger. Entre-temps, Peter King, dont la circonscription du Congrès de Long Island est à moins de 80 kilomètres d’où j’habite, convoque des audiences au sujet des communautés islamiques en Amérique. Ce dont il se méfie entre autres, ce sont ces liens étroits et constants qu’ils entretiennent avec un autre pays, comme j’en ai parlé précédemment.

Une approche des affaires étrangères qui est axée sur l’économie implique qu’il faut voir notre politique d’immigration non pas seulement comme une question nationale, mais comme un élément important de la manière dont notre pays entretient des liens avec le reste du monde et avec l’économie mondiale. Les pays qui saisissent bien cette réalité seront reliés au reste du monde à un niveau organique, niveau que des centaines de délégations commerciales ne pourraient jamais atteindre. Mais en contrepartie, ils devront adopter une vision élargie de la citoyenneté et de l’appartenance nationale, ce que d’aucuns percevront menaçant sur le plan culturel – et qui peut parfois devenir une menace réelle à la sécurité – comme nous l’avons vu dans certaines communautés musulmanes d’Europe vivant en marge.

Élaborer une approche de politique étrangère qui tient compte des trois grands enjeux dont nous avons parlé est bien évidemment une tâche énorme. Mais c’est encore plus difficile que je ne l’ai laissé entendre. Une des raisons pour lesquelles cela est difficile, c’est qu’il y a deux puissants contre-courants qui viennent compliquer tout effort pour développer une vision nationale de l’économie mondiale.

Le premier, c’est le fait que le commerce est une affaire mondiale, mais que la politique demeure avant tout une affaire nationale. La raison d’être de la politique étrangère est de représenter, sur la scène internationale, les intérêts des citoyens d’un pays donné, délimité par ses frontières nationales. (Une petite anecdote personnelle : je pense à ce fondement national très caractéristique chaque fois qu’un ami me demande pourquoi je ne suis pas membre du Council on Foreign Relations, l’un des groupes de réflexion les plus clairvoyants de l’Amérique. Sa mission est de déterminer quelle doit être la relation de l’Amérique avec le reste du monde – il faut donc être américain pour en faire partie, ce qui se conçoit fort bien.) À l’inverse, les entreprises et les chefs d’entreprise jouent en terrain international.

Vous souvenez-vous du commentaire tant critiqué de Charlie Wilson selon lequel ce qui était bon pour General Motors était bon pour l’Amérique? Pour un nombre croissant d’entreprises les plus prospères de la planète, cela n’est tout simplement plus vrai. Le sort des grandes multinationales dont les racines sont canadiennes comme RIM ou comme ma propre société Thomson Reuter n’est que faiblement lié à celui du pays dans son ensemble. Même l’Amérique qui a déjà été suffisamment vaste pour représenter le principal marché de ses champions nationaux voit son importance décroître aux yeux de certaines de ses entreprises les plus symboliques. Pensez à cette observation de Jeff Immelt lors d’une entrevue que j’ai eue récemment avec lui : « Je suis arrivé à GE en 1982. Au cours des 20 premières années… le consommateur américain était le véritable moteur de l’économie mondiale. Or, cela n’était que partiellement vrai, n’est-ce pas? Cette situation était en partie attribuable au crédit auquel il n’aurait probablement pas dû avoir accès, et les maisons qui étaient construites n’auraient probablement pas dû l’être. Mais c’était là la réalité… Bien sûr, le consommateur américain sera toujours important. Mais pour les 25 prochaines années, il ne sera probablement pas le moteur de l’économie mondiale. Ce sera le milliard de gens qui rejoignent la classe moyenne en Asie, ce sera ce que les pays riches en ressources feront avec leur nouvelle richesse… Ce sont les règles du jeu. »

Et ce ne sont pas seulement les entreprises qui sont mondiales – les gens qui dirigent et qui possèdent des sociétés le sont aussi. Glenn Hutchins, cofondateur du groupe privé de gestion de capitaux Silver Lake m’a dit : « Une personne qui dirige une grosse banque africaine et qui est allé à Harvard pourrait avoir davantage en commun avec moi qu’avec ses voisins, et lui et moi pourrions bien avoir davantage de préoccupations et d’expériences communes que j’en ai avec mes voisins… Beijing a beaucoup de choses en commun avec New York, Londres ou Mumbai. Vous rencontrez les mêmes personnes, vous mangez dans les mêmes restaurants, vous restez dans les mêmes hôtels. Mais ce qui est encore plus important, c’est que nous participons activement comme citoyens du monde dans des dossiers d’intérêt commun qui se recoupent sur le plan commercial, politique et social. Nous sommes beaucoup moins centrés sur un lieu précis que nous avions l’habitude de l’être. »

À plusieurs égards, la mondialisation des affaires est une très bonne chose – et non seulement en termes de bénéfices. Souvenez-vous de la théorie des arches dorées sur la prévention des conflits de Tom Friedman – l’idée selon laquelle deux pays accueillent tous les deux des restaurants McDonald’s ne se feront pas la guerre entre eux. Malheureusement, cette belle hypothèse a été réfutée lors de l’invasion de la Géorgie par la Russie en 2008, mais l’idée essentielle selon laquelle les économies de marché étaient moins susceptibles de se faire la guerre entre elles que les économies contrôlées par l’État pointaient dans la bonne direction. Le vaste réseau de liens économiques transfrontaliers, mutuellement bénéfiques, que les entreprises mondiales créent contribue certainement à rendre la planète plus sécuritaire.

Mais la mondialisation des affaires complique aussi l’élaboration d’une politique étrangère à l’échelle nationale, car il devient de plus en plus difficile de déterminer l’appartenance nationale des entreprises et de leurs dirigeants. Par exemple, cette épineuse question du taux de change de la Chine. Un grand nombre d’électeurs américains semblent assez convaincus qu’un renminbi plus fort rendrait les produits américains plus compétitifs sur le marché mondial et que ce serait bon pour les travailleurs américains. Mais qu’en est-il de l’entreprise américaine qui fait déjà fabriquer ses produits en Chine et qui les vend ensuite aux États-Unis? Elle peut en fait tirer profit d’une politique chinoise qui mise sur une devise faible et sur la croissance des exportations, même si l’Amérique comme telle, du moins selon certains, en souffre.

Bien sûr, l’existence d’intérêts économiques divergents au sein d’un État n’est pas un phénomène nouveau. Nous sommes cependant habitués à considérer la politique étrangère sous un autre angle : même si nous ne sommes pas toujours d’accord sur des politiques précises, nous aimons penser qu’il n’y a qu’un seul intérêt national que l’on peut définir et que nos politiques doivent défendre. Et si la principale raison d’être de la politique étrangère est de préserver la sécurité de notre pays, c’est en grande partie le cas. Soit Saddam Hussein était une menace pour la sécurité nationale du Canada, soit il ne l’était pas, et selon votre réponse à cette question, participer à la guerre en Irak était une bonne idée ou ce ne l’était pas. Mais c’est plus difficile de voir en quoi Hussein serait une menace pour certains Canadiens et une bénédiction pour d’autres. À l’ère de la mondialisation et de l’émergence d’une super-élite mondiale, l’intérêt économique national est beaucoup plus délicat à définir.

Et ce n’est pas la seule difficulté! Voici donc le deuxième contre-courant : une politique étrangère axée sur l’économie est difficile à formuler, car il est difficile de déterminer un seul intérêt économique national. C’est également difficile parce qu’au fur et à mesure que les relations internationales s’articulent autour des relations économiques, la politique étrangère commence à empiéter sur ce qui était habituellement considéré comme des préoccupations purement nationales. La volonté de l’Islande et de l’Irlande d’honorer les dettes de ses banques privées, la demande de biens de consommation en Chine, la politique monétaire américaine –  voilà autant de questions nationales et… problématiques. Mais ces questions sont devenues aussi des questions internationales que les politiciens de pays étrangers hésitent de moins en moins à aborder. Comment savoir où fixer les limites?

J’ai présenté ce soir un argument qui pèse très lourd, à savoir que la mission première de la politique étrangère est de contribuer à déterminer les règles de l’économie mondiale et de défendre les intérêts de chaque nation dans cette économie. Ceci dit, je veux qu’il soit bien clair que la politique étrangère ne doit pas s’intéresser uniquement aux enjeux économiques. Certains pays présentent encore un danger traditionnel pour la sécurité – la menace que représentent l’Iran et la Corée du Nord pour le monde provient davantage de leurs spécialistes en nucléaire que de leurs spécialistes en finances. Les changements climatiques sont l’enjeu mondial ultime puisqu’aucun pays ne peut résoudre le problème tout seul, et les initiatives à cet égard entreront parfois en conflit avec les priorités d’une politique étrangère qui reposerait exclusivement sur l’économie. Enfin, la défense des droits de la personne devrait être un objectif important de la politique étrangère, et cela aussi sera parfois difficile à concilier avec les intérêts économiques, en particulier lorsqu’il s’agit de pays riches mais qui utilisent la répression, comme la Chine et la Russie.

Cependant, nous sommes déjà à l’ère où les relations économiques sont le principal champ d’interactions entre les États. Et cela est vrai non seulement pour les pays qui entretiennent, pour ainsi dire, de bonnes relations de voisinage. Pensez à l’une des relations de voisinage les plus orageuses de la planète : celle de l’Ukraine et de la Russie. Pour l’Ukraine, la Russie constitue une menace très réelle, voire existentielle à la sécurité – souvenez-vous de la Géorgie. Mais, tout au moins pour l’heure, les principaux instruments de l’amitié ou de l’inimitié sont économiques : le commerce de l’énergie et d’autres produits de base, les investissements transfrontaliers dans des entreprises stratégiques, etc.

Ou encore, pensez à l’Afrique du Nord. Les soulèvements qui s’y produisent semblent pour la région et pour le monde une étape de changements tout aussi fondamentaux que l’ont été les révolutions de 1989. Il s’agit de bouleversements politiques qui ont déjà suscité un dilemme bien familier en matière de politique étrangère – les étrangers devraient-ils intervenir en Libye? Mais les conséquences à long terme de la Révolution du jasmin et des révolutions similaires pourraient bien être d’orienter encore davantage la politique occidentale vers la géoéconomie. Si, comme on peut raisonnablement l’espérer, ces révolutions précèdent la naissance, dans la région, de régimes gouvernementaux semblables à celui de la Turquie (démocratique, capitaliste et relativement laïque), ce sera une raison de plus de douter qu’une confrontation de style « choc des civilisations » entre les théocraties militantes islamiques et l’Occident est le principal défi de notre temps en politique étrangère.

De plus, si notre approche de la politique étrangère avait été davantage axée sur l’économie, nous aurions peut-être été moins nombreux à être pris par surprise par les soulèvements de l’Afrique du Nord. Cette affirmation peut paraître inattendue – après tout, la préoccupation occidentale de disposer d’un approvisionnement sûr en pétrole provenant du Moyen-Orient explique certainement en bonne partie la tolérance dont nous avons fait preuve à l’égard de ces régimes totalitaires. Mais en préconisant une approche géoéconomique de la politique étrangère, je plaide en faveur de quelque chose de plus complexe qu’une vision de nos relations avec les autres pays qui serait réduite à des intérêts purement commerciaux. Mon raisonnement est qu’à l’heure actuelle, le plus grand défi de la majorité des pays du monde est de s’intégrer à l’économie mondiale et c’est là la principale raison pour laquelle les régimes de l’Afrique du Nord technologiquement stagnants où règnent la kleptocratie et l’inégalité et qui refusent cette intégration ont été renversés par leur population.

J’aimerais conclure en reconnaissant que j’ai abordé une très vaste problématique ce soir et en vous remerciant de votre patience du fait que mes observations ont consisté davantage à poser une série de questions qu’à y proposer une réponse unique et parfaite. Rééquilibrer l’économie mondiale, et y trouver sa place, est une tâche immense et complexe. On pourrait dire qu’en politique étrangère, nous entrons dans l’ère de George Soros. Je veux dire ici que les décideurs les plus qualifiés auront les aptitudes des négociateurs des grands fonds de placement spéculatifs dont Soros est le plus illustre – l’habileté à percevoir les grandes tendances mondiales, la capacité de pressentir intuitivement les moments décisifs et une compréhension profonde de la façon dont les forces politiques et économiques interagissent entre elles.

De peur de vous sembler trop éloignée de la réalité du travail des décideurs et des politiciens qui consiste à diriger de vrais pays et à rendre des comptes à des millions d’électeurs plutôt qu’à quelques investisseurs millionnaires, laissez-moi vous donner un dernier exemple de ce qui, selon moi, a été la démarche de politique étrangère canadienne la plus importante et la plus féconde de la dernière décennie, à savoir, l’approche conservatrice à l’égard de la réglementation des banques. Vous ne considérez probablement pas cela comme de la politique étrangère – après tout, c’était le travail du ministre des Finances, du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) et de la Banque du Canada, et cela avait peu à voir avec le rôle du Canada dans l’économie mondiale puisqu’il s’agissait surtout de fixer les limites quant au levier financier et de définir les exigences en matière de capital des banques au pays.

En fait, il s’agissait d’une politique étrangère de la plus haute importance. L’insistance mise sur les faibles ratios de levier et les exigences élevées en matière de capital a été une décision importante et non conformiste concernant la participation du Canada sur l’échiquier financier mondial. Le Canada choisissait ainsi de se retirer de la bataille du nivellement vers le bas que se livraient New York et Londres; cela voulait aussi dire que la RBC demeurait un prêteur hypothécaire national rigide, alors que la RBS d’Édimbourg devenait un chic mastodonte du marché bancaire mondial.

Or, avec le recul, on constate que le choix des décideurs canadiens de s’en tenir à leurs convictions, même si cela impliquait de renoncer à un siège à ce casino de la finance internationale, a mis ce pays à l’abri de la plus grande catastrophe internationale depuis septembre 2011 et les guerres subséquentes en Irak et en Afghanistan. Si la politique étrangère est de protéger son pays contre les menaces extérieures, cela constitue certainement une prodigieuse victoire.