Paix, ordre et bon gouvernement : un programme de politique étrangère pour le Canada

Par : Michael Ignatieff

Mon propos ici vise trois objectifs. Le premier est d'aider à définir la démarche intellectuelle que doit emprunter un examen de la politique étrangère; le deuxième, de cerner les valeurs et les intérêts qui devraient orienter notre politique étrangère; et le troisième, de suggérer que « la paix, l'ordre et le bon gouvernement » constituent le cadre organisateur des activités de politique étrangère du Canada dans les sphères de la diplomatie, de la défense et du développement.1

Un examen de la politique étrangère doit réunir trois éléments clés, à savoir nos valeurs et nos intérêts en tant que pays; les politiques les plus aptes à promouvoir ces valeurs et ces intérêts; et les défis du monde extérieur que la politique doit relever.

Un tel examen avortera s'il propose des valeurs qui contredisent ces intérêts, ainsi que des politiques qui ne contribuent pas à leur avancement, ou qui ne permettent pas de relever les défis du monde extérieur. Par contre, il portera fruit si un ensemble clairement articulé d'intérêts et de valeurs nous permet d'utiliser efficacement nos ressources et nos capacités, et si les politiques résultant de ces choix difficiles nous aident à surmonter les difficultés que nous devons affronter.

À cela, j'ajouterai un quatrième élément, d'une égale importance. Il n'existe pratiquement aucun ministère gouvernemental qui n'ait une quelconque interaction avec le monde au-delà de nos frontières. Un examen de la politique doit être un plan directeur, c'est à dire indiquer qui fait quoi, et dans quel domaine des relations extérieures du Canada. Il doit aussi être facteur de cohérence, et suggérer une stratégie qui permette de coordonner et d'activer tous les leviers dont le gouvernement dispose en matière de politique étrangère.

Nous ne pouvons plus nous bercer dans la nostalgie de l'époque Pearson, notamment parce qu'elle a été la dernière où la politique étrangère était l'apanage des gouvernements. Ce temps est révolu. Aujourd'hui, certaines des analyses les plus judicieuses en ce domaine sont faites par des ONG [organisations non gouvernementales], et ce sont des organismes privés qui assurent certains des meilleurs services en matière d'aide. Les entreprises canadiennes sont des acteurs de la politique étrangère, parce que leurs activités contribuent énormément, pour le meilleur et pour le pire, à la réputation et à l'influence du pays. Cela signifie qu'un examen de la politique étrangère doit couvrir toutes les institutions, privées et publiques, qui façonnent la présence du Canada dans le monde. Ce travail accompli, les analystes doivent repenser le rôle coordonnateur du gouvernement, qui n'est plus le seul maître à bord, mais plutôt un rassembleur, un facilitateur et un légitimateur dans un contexte où les liens avec le monde extérieur obéissent à une logique hautement décentralisée.

Pour résumer, les quatre questions fondamentales de tout examen de politique étrangère doivent être celles ci :

  • Quelles valeurs et quels intérêts la politique étrangère doit elle servir?
  • Quels défis la politique étrangère doit elle relever?
  • Comment peut elle y parvenir?
  • Comment le gouvernement assure t il la coordination de cette politique à travers les institutions fédérales et provinciales, la société civile et le secteur privé?

Commençons par les valeurs et les intérêts. Les droits de la personne, la tolérance, le multiculturalisme et la sécurité humaine sont des valeurs qui toutes infléchissent la politique étrangère du Canada. Cependant, même si elles sont louables, ces valeurs ne sont guère utiles si nous ne précisons pas d'abord les principes préliminaires, qu'ils soient institutionnels ou économiques, nécessaires à leur enracinement dans les sociétés étrangères, au premier rang desquels vient le bon gouvernement. Il est en effet impossible de défendre les droits de la personne uniquement de l'extérieur. Il faut aussi que les institutions nationales du pays concerné soient compétentes et s'impliquent à fond. Si nous ne définissons pas le genre de soutien institutionnel nécessaire au respect de ces droits, nous nous limitons à énoncer des politiques qui ne débordent guère du cadre de la rhétorique. L'autre problème inhérent à ces valeurs, c'est qu'elles guident la politique partout de nos jours, particulièrement en Scandinavie. Les Canadiens veulent une politique étrangère adaptée à leurs besoins, pas à ceux des Scandinaves. De plus, outre le fait qu'elles ne soient pas spécifiquement canadiennes, ces valeurs ne sont guère utiles pour fixer les priorités. J'ai entendu des mandarins de la défense canadienne se plaindre de l'importance accordée aux valeurs dans la politique étrangère du pays. Comment pouvons nous, avancent ils, baser nos achats et la structure de nos forces sur des valeurs? Ils n'ont pas tort. Les valeurs abondent dans la politique étrangère du Canada; ce n'est pas le cas des intérêts. Or, nous avons besoin d'intérêts parce qu'il faut faire un tri, et que le tri est l'essence même de la politique, c'est à dire opérer des choix difficiles entre ce qui est souhaitable et ce qui est fondamental.

Alors, quels sont nos intérêts en tant que pays? On a dit de la politique étrangère canadienne qu'elle n'obéit qu'à un seul véritable intérêt, soit les relations avec les États Unis. Nos moyens de subsistance en tant que peuple et notre sécurité en tant que nation dépendent fondamentalement du bon fonctionnement de ces relations. Et cela signifie faire plus qu'émettre des paroles vides. Certes, nous pouvons changer de ton, mais un examen de la politique étrangère doit porter sur le contenu, et non sur la forme. Quel devrait donc être ce contenu? C'est d'abord le maintien de notre indépendance nationale qui l'emporte, et cela nous conduit tout droit au paradoxe central de la politique étrangère du Canada, et de la vie canadienne, à savoir que c'est dans nos relations avec notre plus proche voisin et meilleur ami que notre indépendance est la plus menacée. Je devrais pouvoir dire cela sans être taxé d'anti américanisme. Nous avons trop de réalisations communes à notre actif pour tirer fierté d'un élément négatif. Or, il est néfaste de céder à l'anti américanisme, tandis qu'il est valorisant de défendre avec fierté notre indépendance nationale. Les Canadiens, tout comme leurs amis américains, ont toujours compris et respecté cette différence.

La protection de notre indépendance devrait dicter les termes de notre coopération avec les Américains en matière d'immigration, de sécurité frontalière et de défense continentale. Nous sommes les seuls à pouvoir assurer cette indépendance. Nous devons donc assumer les frais que cela suppose, et nous doter d'une capacité de défense nationale suffisante pour garantir nos frontières et protéger notre population, en collaboration avec d'autres, mais d'une manière tout à fait indépendante de leurs moyens et capacités. Cette collaboration, nous ne devons pas l'offrir sur un plateau d'argent, mais la seule façon de conclure un pacte équilibré, c'est de disposer des capacités voulues. Je me range carrément du côté de ceux, comme Jack Granatstein, qui disent depuis des années déjà que non seulement nous ne dépensons pas assez pour les services de renseignement, la sécurité frontalière et la défense nationale, mais aussi que nous ne savons pas où acheminer ces maigres ressources. Nous ne devons dépenser cet argent qu'avec une seule idée en tête : maintenir, protéger et défendre l'intégrité territoriale du Canada, et assurer la sécurité des Canadiens au pays et à l'étranger. Le maintien de la paix à Haïti et en Afghanistan est une bonne chose, mais ces missions ne peuvent à elles seules constituer notre posture de défense. Nous devons protéger nos propres frontières; nous devons disposer de forces spéciales pour les opérations de sauvetage et la lutte antiterroriste. Il nous faut augmenter substantiellement nos capacités en matière de collecte et d'évaluation de renseignements. Qu'importe la manière dont nous allons reconfigurer nos forces armées, et je ne suis pas partisan d'identités et de budgets distincts dans ce contexte, nous devrons maintenir des forces terrestres aptes au combat. Il nous faut aussi des navires pour protéger nos côtes, et des avions pour surveiller notre espace aérien. L'indépendance doit guider nos décisions en matière de défense. Dans l'hypothèse où des vies canadiennes seraient en danger, au pays comme à l'étranger, il faudrait éviter de devoir faire appel aux capacités d'autrui, qu'il s'agisse de diplomatie, de renseignement ou d'intervention militaire. Il y a une différence entre recevoir l'aide d'un ami et dépendre de lui. Il en va de même entre aider un ami - et cela signifie coopérer étroitement à la sécurité et à la protection des frontières - et lui être asservi. D'une part, c'est le côté négatif de l'équation, nous ne devons pas dépendre des autres et nous soumettre à eux. D'autre part, et c'est l'aspect positif, nous devons pouvoir nous tenir debout tout seul.

L'indépendance répond aussi à un intérêt économique vital. Il est bon pour le Canada et pour l'économie mondiale d'élargir le libre échange à l'ensemble du continent, mais il faut le faire d'une manière qui protège notre indépendance économique en tant que pays. Nous ne pouvons pas fonder notre politique sur la défense à tout prix de telle ou telle industrie, mais nous devons exercer un contrôle efficace sur les principaux leviers économiques nationaux dans les domaines de l'emploi, des taux d'intérêt, de la monnaie et de la structure industrielle de base. Nous devons garantir notre propre indépendance, en aidant les autres pays plus vulnérables de notre zone commerciale à protéger et accroître leur propre indépendance. C'est donc dire que si nous défendons les normes du travail sur notre territoire, nous devons aussi préconiser des normes semblables dans l'ensemble de la zone ALENA [Accord de libre-échange nord-américain], et ne pas prendre des mesures qui entraîneront nos industries dans une spirale vers le bas. Enfin, dans nos relations avec notre puissant voisin, nous devons défendre ce qui nous semble juste. Nous ne pouvons permettre à des partenaires étrangers de manipuler des accords signés de bonne foi, à seule fin de protéger leurs propres industries et de détruire les nôtres.

L'indépendance n'est pas seulement affaire d'intérêt, mais aussi de valeur. Nous tenons à notre indépendance parce que nous aimons notre pays. Nous avons combattu pour le défendre et certains de nos ancêtres ont sacrifié leur vie pour lui. Notre indépendance n'a jamais été facile, et il n'est pas garanti que nous en jouirons toujours. Elle porte aussi fruit. Notre histoire nous enseigne que lorsque nous menons une politique étrangère autonome - qu'on pense ici à Cuba ou à la Chine, par exemple - nous respectons à la fois nos valeurs et nos intérêts. Nos relations avec ces deux pays n'ont pas toujours eu l'heur de plaire aux autres, mais elles nous permettent d'y jouer un rôle qui sert nos intérêts tant commerciaux que politiques.

On dit, à bon droit, que les engagements multilatéraux sont essentiels pour une moyenne puissance comme le Canada. C'est cependant à nos risques et périls que nous négligeons notre indépendance, par exemple en ne nous souciant pas d'avoir notre propre politique et de prendre des initiatives. Soutenir les institutions multilatérales ne signifie pas qu'il faille toujours chanter à l'unisson avec les autres. Il faut parfois donner un solo, et nous ne devons pas craindre de faire entendre notre voix. Nous l'avons fait dans les dossiers des mines terrestres, de la sécurité humaine et de la responsabilité de protéger, et dans le cas du consensus de Montréal. D'autres pays ont joint leurs voix au concert, mais notre solo a été entendu et a contribué à changer les choses. Cela est triste à dire, mais le multilatéralisme n'est pas une valeur en soi; il est utile dans la mesure où il nous permet de nous faire entendre et d'exercer une influence. Nous voulons être entendus, non pas pour le seul plaisir de la chose, mais aussi pour sauvegarder notre indépendance et devenir plus forts en tant que nation.

Les Canadiens supposent qu'on peut être influent sans être puissant. Voilà une illusion qui a la vie dure. Il est tout aussi trompeur de penser que la simple taille de notre économie nous garantira toujours une place à la table des décideurs. Il y a des pays à forte économie qui ne pèsent pas lourd dans les cercles mondiaux. La puissance douce n'est pas un substitut au véritable pouvoir. Nous ne pouvons avoir de l'influence si nous n'avons pas le pouvoir, et nous n'aurons pas le pouvoir sans le maintien de capacités adéquates. Et ces capacités - un service diplomatique fort, un service de renseignement efficace et des forces aptes au combat pour lutter contre le terrorisme et imposer la paix - nous échapperont si nous ne consacrons pas à cette fin une part beaucoup plus substantielle de notre budget national. Nous ne serons pas puissants et nous n'aurons aucune influence si nos élites politiques n'ont pas le courage de défier les Canadiens qui préfèrent avoir une image de bon garçon et limiter les dépenses au minimum.

Les Canadiens ne sont prêts à faire les investissements nécessaires que si cela répond à un besoin vital. Or, notre souveraineté est vitale et, dans le contexte de la mondialisation, plus importante que jamais, car c'est bien la présence d'un gouvernement efficace qui nous donne de l'influence et nous protège dans un monde en pleine mutation. Malgré toutes les belles paroles sur la mondialisation, je ne vois pas d'avenir au delà de l'État nation. Et qu'importe ce qu'on dit de la gouvernance mondiale, je ne vois pas comment des solutions mondiales à des problèmes communs peuvent être possibles si les États ne sont pas en mesure de protéger efficacement leurs propres citoyens. L'État est le garant fondamental de la légitimité politique et la source essentielle de la protection des citoyens. Sur le plan pratique, l'État canadien nous importe parce que les passeports qu'il délivre et les ressources dont il dispose nous protègent au pays et à l'étranger. Sur le plan intrinsèque, nous y sommes attachés parce que c'est notre chez nous, notre terre natale. Nous ne pouvons aimer le monde, ou la communauté internationale, ou toute autre abstraction de la sorte. On ne peut aimer que le pays d'où on vient. Le patriotisme doit être le véritable carburant de tout examen de la politique étrangère qui vise à saisir nos intérêts et nos valeurs, et à refléter les engagements ultimes de nos concitoyens.

Pourquoi aimer notre pays? Pourquoi nous soucier du maintien de son indépendance? Pourquoi placer cet intérêt, et cette valeur, au centre de notre politique étrangère? Nous sommes des millions à aimer ce pays, et j'en suis, parce qu'il a permis à nos familles de fuir la tyrannie et la peur; d'autres l'aiment parce qu'il donne à chacun sa chance; et d'autres encore l'aiment en raison de son extraordinaire beauté. Pour la génération plus âgée, c'est le sens du sacrifice collectif qui motive cet attachement. Nous sommes un pays dont les jeunes hommes et femmes ont risqué leur vie pour garantir la liberté des autres. Il suffit de demander aux gens des Pays-Bas d'évoquer leurs souvenirs des jeunes Canadiens venus libérer leur pays à l'automne 1944. Il suffit de penser à ce que nous commémorons chaque année au Cénotaphe.

Mais aucune de ces raisons d'aimer notre pays - pour sa terre, ses perspectives d'avenir, sa glorieuse histoire - n'est particulière. Dans d'autres pays, le patriotisme plonge aussi ses racines dans les mêmes expériences. Qu'y a t il de si spécial à être Canadien? Nous devons répondre à cette question parce que nous voulons une politique étrangère qui ne reflète pas seulement les valeurs cosmopolites, à savoir les droits de la personne, la tolérance et le multiculturalisme, mais aussi les valeurs nationales enracinées dans notre sol et dans notre propre histoire. Ces valeurs nationales ne heurtent pas les valeurs cosmopolites; il y a plutôt entre elles un phénomène de complémentarité. L'internationalisme libéral, y compris la passion d'aider les autres et de défendre leurs droits, n'en sera que plus utile s'il est mû par l'indomptable désir de protéger et de défendre nos propres droits.

Alors, où devons nous chercher ces valeurs nationales fondamentales? C'est notre histoire politique particulière qui donne un caractère distinctif à nos valeurs et à notre identité en tant que Canadiens. Nous sommes l'Amérique du Nord britannique, une ancienne colonie qui est demeurée loyale à la Couronne mais a été la première des possessions territoriales britanniques à obtenir le « gouvernement responsable », et qui a créé un État nation transcontinental divisé en cinq régions et deux groupes linguistiques. Nous avons raison d'être fiers de notre loyauté envers les institutions britanniques, fiers d'avoir acquis notre indépendance par des moyens pacifiques et, par-dessus tout, fiers d'avoir réussi à maintenir la cohésion entre ces régions et ces langues depuis plus d'un siècle maintenant, au beau milieu d'un monde où les groupes ethniques et religieux estiment trop souvent que chaque nation doit avoir son propre État. Nous avons prouvé que deux nations peuvent partager le même État; qu'une même communauté politique peut partager deux langues; et que des régions aux fortes traditions politiques peuvent travailler ensemble pour assurer une citoyenneté commune à tous les Canadiens. Depuis une quarantaine d'années, nous cherchons aussi avec ferveur à réconcilier cette citoyenneté commune avec l'autonomie gouvernementale complète des peuples autochtones.

Cette tradition imprime une orientation toute particulière à nos valeurs démocratiques. Ainsi, dans les mots restés célèbres de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, notre première Constitution, le but de notre union politique est « la paix, l'ordre et le bon gouvernement », ce qui tranche avec la vision de Jefferson, axée sur « la vie, la liberté et la recherche du bonheur ». Toutes les traditions politiques, y compris celles de nos voisins du Sud, doivent trouver le juste équilibre entre la liberté, l'ordre, la libre entreprise et l'intervention gouvernementale. Nous y arrivons en nous fondant sur la croyance que la liberté sans l'ordre risque d'engendrer la violence, et que la liberté sans intervention gouvernementale ouvre la porte à l'injustice et à l'inégalité. Ces obligations, d'abord énoncées dans l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, sont aussi ancrées dans notre Charte des droits et libertés. De profondes raisons historiques expliquent pourquoi nous avons donné tant d'importance à nos principales valeurs politiques. Une population hétérogène, sans mythes communs quant à son origine et dispersée sur un territoire inhospitalier de 5 000 milles, a de bonnes raisons de croire que le ciment de la communauté politique est un gouvernement honnête, attentif, décentralisé et démocratique. Un pays avec un marché interne relativement modeste a appris qu'il ne peut laisser à ce seul marché la création d'une infrastructure commune, et que le gouvernement doit travailler avec les entreprises pour mettre en place les biens collectifs qui font la cohésion d'un pays. Enfin, une nation possédant deux langues officielles et un riche patrimoine de langues autochtones et étrangères sait que son unité tient non pas à des mythes communs quant à son origine ou à des racines ethniques ou religieuses collectives, mais plutôt à ses institutions politiques - Parlement, assemblées législatives provinciales, tribunaux, partis politiques et presse libre - et au credo politique inscrit dans sa Charte.

À la base de la tradition politique canadienne, on retrouve l'idée que l'État crée la nation et que l'intervention gouvernementale est une condition préalable au développement économique et à l'instauration d'une communauté politique. Qui plus est, même si nous croyons à l'importance du gouvernement, nous demeurons un pays de libre entreprise. La social démocratie a eu une énorme influence sur nos politiques, tout comme la libre syndicalisation, mais nous n'avons jamais été socialistes. Nous croyons au libre marché parce que nous savons qu'il arrive mieux que le gouvernement à répartir le capital et le travail, et parce qu'il est garant de la liberté des gens. Nous savons aussi que le marché ne peut à lui seul assurer l'équité entre les classes sociales et entre les régions. C'est pourquoi il ne saurait y avoir de communauté politique cohérente si l'État n'offre pas de services de santé, l'assurance emploi et la sécurité sociale, et ne procède pas à une certaine redistribution des revenus des provinces riches aux provinces pauvres.

Ces valeurs n'appartiennent pas en propre à l'un des partis politiques, encore que certains les incarnent mieux que d'autres. Elles appartiennent à tous nos partis, et le rôle décisif que ceux ci jouent pour assurer la cohésion du pays explique pourquoi nos politiques sont, même si c'est très légèrement, décidément à gauche de celles de nos voisins du Sud.

En d'autres termes, quand nous recherchons les valeurs distinctives du Canada, nous devrions examiner l'histoire de nos institutions et prendre note de la pérennité de leurs engagements. Nous avons tout lieu d'être fiers de nos valeurs et de nos institutions. Leur vitalité nous incite au patriotisme. Mais le patriotisme de cœur ne devrait jamais nous aveugler, car il importe de regarder bien en face les lacunes de notre tradition. En effet, s'ils ont permis de développer l'Ouest canadien sous l'égide de la police montée et d'éviter les massacres dans nos rapports avec les Autochtones, la paix, l'ordre et le bon gouvernement n'ont pas empêché le gouvernement fédéral d'exécuter Louis Riel. Ils n'ont pas empêché les internats et la violation, pendant un siècle, des promesses formelles faites aux nations autochtones qui ont signé des traités avec nous. De même, les Canadiens aiment à penser que leur histoire politique est dénuée de corruption. Ce n'est pas le cas. De l'époque de John A. Macdonald jusqu'aux régimes les plus récents, les gouvernements du Canada n'ont pas été aussi bons ou honnêtes que nous l'aurions souhaité. Par ailleurs, il nous est arrivé, comme lors du recours à la Loi sur les mesures de guerre en 1918 et de nouveau en 1970, de sacrifier dans une trop grande mesure la liberté au nom de l'ordre.

Pour le meilleur - et parfois pour le pire - la paix, l'ordre et le bon gouvernement, ainsi que les institutions qui arriment ce credo à notre existence nationale, sont le garant de notre indépendance et de notre spécificité nationales. Cela fait du Canada l'un des pays les plus convoités par les immigrants du monde entier. Notre capacité à résoudre nos conflits par des moyens pacifiques nous a aidés à survivre là où de nombreuses autres sociétés multinationales, multiethniques et régionalisées ont échoué. Malgré toutes nos craintes justifiées concernant la corruption au gouvernement, le Canada demeure, selon les normes de Transparency International, un des pays les mieux gouvernés au monde. Enfin, notre attachement aux droits de la personne, à la tolérance et à la diversité n'est pas abstrait, et il n'est pas facultatif car, vu notre grande diversité, il est la condition essentielle de notre survie en tant que nation distincte. Ces idées - la paix, l'ordre et le bon gouvernement - ne sont pas seulement un ensemble de valeurs. Elles définissent notre intérêt national. Elles sont la condition préalable de notre indépendance nationale.

Si cette interprétation de notre intérêt national et de nos valeurs est juste, quelles sont alors les implications pour la politique étrangère de notre pays? Comment ces valeurs et cet intérêt doivent-ils infléchir nos rapports avec le monde extérieur?

Pour répondre à cette question, il faut recenser les tendances mondiales qui touchent le plus nos intérêts en tant que pays, et préciser les compétences particulières que nous pouvons apporter à la solution des problèmes qui menacent « la paix, l'ordre et le bon gouvernement » ailleurs dans le monde.

Chaque pays doit se concentrer sur ce qu'il fait de mieux et tenir compte de son avantage comparatif. Cela dit, je pense que le Canada doit faire quelque chose pour lutter contre la crise de l'ordre étatique, qui existe de longue date mais qui atteint maintenant un point culminant partout dans le monde, et qui nuit « à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement » dans au moins une trentaine d'États.

Cette crise de l'ordre étatique résulte de deux vagues de libéralisation ayant balayé le monde depuis 1945. La première a commencé avec l'indépendance de l'Inde et a connu son apogée avec la marche de la liberté, menée par Mandela en 1990. Cette vague d'autodétermination a apporté la règle de la majorité, l'indépendance nationale et la démocratie aux populations asiatiques et africaines jusque là soumises aux grands empires européens. La deuxième s'est amorcée avec le démantèlement du dernier empire européen, celui de l'Union soviétique, en 1991. Depuis, 16 nouveaux États, de la Baltique à l'Asie centrale, ont vu le jour et luttent pour assurer leur viabilité. Sous l'impact de ces deux vagues, le nombre d'États dans le monde est passé de 45 à 191. La démocratie est plus répandue que jamais, et jamais l'humanité n'a connu une telle liberté - pour les femmes, les minorités autrefois soumises et les peuples colonisés. Cependant, si la majorité des États sont stables et autonomes, il en reste un grand nombre qui sont accablés de difficultés, défaillants, en déroute ou considérés comme voyous.

On entend par États accablés de difficultés ceux qui ne possèdent pas les ressources et les institutions nécessaires pour répondre aux besoins de leur population; par États défaillants ceux dont le gouvernement central ne contrôle plus la totalité du territoire et est aux prises avec des soulèvements ou des mouvements séparatistes; par États en déroute ceux où la loi et l'ordre n'existent plus, et où les services de base sont interrompus; et par États voyous, ceux dont le gouvernement fonctionne, mais en violation flagrante des règles de la communauté internationale.

Cette crise touche aussi les Canadiens. Elle provoque chez eux des préoccupations qui transcendent l'aspect humanitaire, car elle a aussi des répercussions directes sur leurs intérêts. Il suffit de penser que les plus importantes vagues d'immigrants que nous avons accueillies récemment venaient de trois pays en déroute ou défaillants, nommément la Somalie, le Sri Lanka et Haïti. Certes, nous devons assumer nos obligations et continuer d'être une terre d'asile pour les réfugiés. Il est aussi dans notre intérêt de maintenir un niveau d'immigration relativement élevé. Cela dit, il convient de se demander comment un pays riche et privilégié, le Canada par exemple, peut contrôler l'immigration et la croissance démographique sur son territoire quand il existe dans le monde de 25 à 30 États où l'ordre national s'effondre.

Il ne s'agit cependant pas des seuls symptômes de la crise des États. D'autres populations - Iraquiens, Libyens, Iraniens et Nord Coréens - vivent ou ont vécu dans des États où la richesse nationale sert non pas à la croissance du pays, mais plutôt au développement d'armes de destruction massive. Les Canadiens ne peuvent vivre en sécurité dans un monde où les États voyous abondent. Nous pouvons ou non soutenir les changements de régime par la coercition, mais nous devons absolument chercher à instaurer un ordre mondial où les accords de non prolifération sont respectés.

D'autres États - et cela comprend l'Afghanistan et la Somalie - ont mis leur territoire à disposition pour l'entraînement des groupes terroristes. Il s'en trouve aussi, comme la Syrie, la Libye et l'Iran, qui encouragent activement le terrorisme contre d'autres pays. Là encore, il est dans l'intérêt direct du Canada de contribuer à l'établissement d'un contexte mondial où aucun État ne pourra accueillir ou entraîner des terroristes, ou faciliter d'une quelconque façon le terrorisme international.

Enfin, il y a ces États qui sont si mal gérés et si corrompus qu'ils ne peuvent atteindre leurs objectifs de développement. Dans ses programmes d'aide au développement, le Canada doit pouvoir compter sur des partenaires honnêtes et capables, sinon il gaspille son temps et son argent.

Les gens ordinaires ne pourront jamais profiter des avantages de la mondialisation, de la technologie, de la science et du progrès tant qu'ils seront aux prises avec de mauvais dirigeants dans des États qui sombrent dans le chaos ou la tyrannie. Les promesses de la mondialisation demeureront cruellement vaines sans la présence d'États qui fonctionnent bien et qui offrent à leur population une sécurité réelle et de véritables services. Sans de tels États, la gouvernance mondiale est une fiction.

Si ce diagnostic des impératifs de sécurité vitaux pour le Canada est exact, quelles politiques devons nous alors concevoir pour relever le défi auquel nous sommes confrontés?

Il est essentiel pour le Canada de veiller au succès de la révolution démocratique en cours. En effet, si les démocraties naissantes échouent, nous serons aux prises avec des vagues massives d'immigrants. À cela s'ajouteront le désordre, le mécontentement, la violence, le terrorisme, les épidémies et la dégradation de l'environnement. Il est clair que la politique étrangère du Canada doit aider, encourager et soutenir les sociétés où règnent la démocratie et le libre marché. Par exemple, des avocats canadiens, travaillant pour l'OSCE [Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe], ont aidé à rédiger la loi sur les langues dans les républiques baltes. Cela a permis de trouver une formule constitutionnelle protégeant à la fois les droits légitimes de la majorité linguistique et ceux de la minorité russe, et d'assurer ainsi une transition pacifique à la règle démocratique de la majorité. La mémoire institutionnelle du Canada en matière de lois et d'exigences juridiques relatives à la diversité linguistique et religieuse dépasse probablement celle de toute autre démocratie évoluée dans le monde.

Nous mettons déjà cette mémoire institutionnelle à l'œuvre, en aidant d'autres pays à se démocratiser, en agissant comme observateurs électoraux ainsi qu'en facilitant la constitution de tribunaux, le processus de judiciarisation, la prestation des services policiers, la création de banques centrales et la rédaction de lois sur la propriété et les successions. Les Canadiens ont le sentiment que la démocratie sans la règle de droit n'est que la tyrannie de la majorité, et un marché non régulé, que le despotisme des nantis et de ceux qui ont des relations. Notre intuition nous dit que les droits de la personne et la tolérance doivent être arrimés à de bonnes institutions permettant la séparation des pouvoirs, l'indépendance du système judiciaire, la liberté de presse, la garantie constitutionnelle des droits des minorités et la primauté du droit.

Notre approche intuitive du développement procède de l'expérience que nous avons nous mêmes vécue en tant que nation en développement au XIXe siècle, époque pendant laquelle la politique nationale était axée, tout à la fois, sur les investissements gouvernementaux dans les infrastructures, la libre immigration, la protection des industries de base et l'avènement d'un secteur privé dynamique. Il est naturel pour les Canadiens de voir dans la réglementation gouvernementale non pas un ennemi mais bien une condition préalable du libre marché; il est naturel également de penser qu'un bon gouvernement est la prémisse d'un développement équitable entre les classes, les religions et les régions. Notre expérience du développement est utile pour les nations démocratiques qui cherchent aujourd'hui à prendre leur essor. Elle contribue aussi à la conception des politiques qui devraient orienter les efforts déployés par le Canada pour rendre le développement mondial plus honnête, plus équitable et plus durable.

Notre politique étrangère devrait chercher avant tout à consolider « la paix, l'ordre et le bon gouvernement », comme condition sine qua non de la stabilité des États, de la démocratie durable et du développement équitable. D'autres pays auront toujours un budget de développement plus important que le nôtre, mais peu d'entre eux en savent autant que nous sur l'intime relation de causalité entre bon gouvernement et bon développement. D'autres nations - les Norvégiens, par exemple - sont devenues des spécialistes du maintien de la paix, dans le cadre des processus d'Oslo et du Sri Lanka; pour notre part, nous devrions nous attacher à concevoir un cadre stratégique qui rassemblerait en un seul vigoureux programme d'action toutes nos activités de « gouvernance ».

Pour encadrer les activités canadiennes, je préfère l'expression « paix, ordre et bon gouvernement » au mot « gouvernance », simplement parce qu'elle incarne mieux la vision des Canadiens de ce que la gouvernance devrait être, à savoir des institutions démocratiques, le fédéralisme, la protection des droits des minorités, le pluralisme linguistique, l'autonomie gouvernementale des Autochtones, ainsi qu'un rôle positif et catalyseur du gouvernement en matière de développement économique et social.

Il y a dans cette proposition davantage qu'un slogan ou qu'un truc publicitaire. Elle implique en effet trois choses : accepter une priorité analytique pour le rôle du bon gouvernement dans la promotion du développement équitable et du développement démocratique durable; admettre que les traditions et la mémoire institutionnelle du Canada nous procurent un avantage comparatif sur les autres pays; et avoir la volonté de centraliser l'ensemble des capacités de « bon gouvernement » actuellement disséminées à travers l'administration fédérale.

Cet exercice n'est pas laissé au seul gouvernement. Certains des travaux les plus intéressants viennent d'ONG soutenues par le gouvernement, par exemple le Forum des fédérations. Bob Rae et d'autres membres du Forum ont participé de très près aux négociations sur la paix au Sri Lanka, en cherchant à montrer les effets qu'une solution fédéraliste aurait sur la tragédie sri lankaise. Dans le Nord de l'Iraq, des experts kurdes ont analysé les précédents canadiens et ont demandé l'avis du Forum quant à la façon de concevoir un modèle fédéraliste pour l'Iraq de demain.

Le sceptique pourrait bien douter ici que notre expérience institutionnelle puisse être d'une quelconque utilité aux sociétés qui n'ont pas bénéficié des mêmes avantages que nous, notamment un régime colonial bénin, une indépendance rapide, d'immenses ressources naturelles et un voisin riche et puissant. L'histoire compte pour beaucoup; chaque pays a la sienne, et nous ne pouvons présumer que nos pratiques exemplaires, en matière de fédéralisme ou de toute autre forme de gouvernement, peuvent être transposées telles quelles dans des sociétés très différentes. En outre, ayant nous mêmes obtenu notre liberté d'un empire, nous savons que c'est une forme d'impérialisme de penser que ce qui a fonctionné pour nous doit aussi fonctionner pour d'autres. Pourtant, notre histoire nous permet de dire que la pluralité ethnique peut être un facteur de dynamisme plutôt que de faiblesse; que la multiplicité linguistique n'entraîne pas forcément la sécession; et que le dialogue politique peut faire échec à la partition d'un pays. Nous jouissons d'une certaine autorité dans ces domaines, une autorité que nous devrions utiliser non pour sermonner, mais pour écouter, et non pour imposer, mais pour apprendre, nous adapter et modifier nos vues quand elles se heurtent à la réalité différente d'autres cultures politiques.

Dans les sociétés démocratiques stables et capables d'évoluer, la politique canadienne peut aider à améliorer l'architecture institutionnelle et le fonctionnement de la gouvernance. Pour celles qui sont, selon l'expression de John Rawl, « accablées » par des conflits ethniques, des haines religieuses ou d'amers souvenirs de guerre civile, nous devons concevoir une trousse d'outils pour les interventions préventives : résolution des conflits au niveau des villages et des communautés; dialogue politique au niveau national; et changements constitutionnels, sous forme de transferts de pouvoirs aux régions ou aux groupes démunis de droits, ainsi que de protection des droits des minorités pour mettre un terme à la discrimination et à l'injustice. Aucun pays n'a réussi à rassembler tous ces éléments de prévention - résolution des conflits, dialogue politique, changements constitutionnels et aide économique - en une entité cohérente et opérationnelle impliquant les ONG, les gouvernements et les professionnels. Voilà un défi que nous devrions chercher à relever en tant que pays, car, comme je l'ai fait valoir, nous jouissons d'un avantage comparatif lorsqu'il s'agit de gérer des sociétés divisées.

Enfin, dans les sociétés où le conflit tourne au massacre et à l'épuration ethnique, nous avons la « responsabilité de protéger » et celle, concomitante, d'intervenir militairement si nécessaire. L'expression « responsabilité de protéger » est entrée dans le vocabulaire international par suite d'une initiative canadienne, qui a débouché sur la Commission internationale de l'intervention et de la souveraineté des États. Cette commission n'est que le dernier d'une série d'exemples montrant que c'est dans le domaine des idées que le Canada contribue le plus aux affaires internationales.

La « responsabilité de protéger » est une de ces idées. La souveraineté n'est plus alors considérée comme un synonyme de contrôle territorial, mais plutôt comme l'obligation d'assurer à la population un minimum de protection. Lorsqu'un État ne veut pas ou ne peut pas assumer cette obligation, par manque de moyens ou par malveillance, ce sont les autres États qui doivent prendre la relève. La responsabilité de protéger redéfinit le rôle des États, maintenant vus comme les protecteurs mutuels des populations qu'ils sont censés servir. Lorsqu'un État manque à son devoir, les autres doivent intervenir, qu'il s'agisse de mettre un terme à une tuerie, de nourrir les affamés, de restaurer l'ordre ou de mettre le pouvoir entre les mains de ceux qui peuvent remplir leurs obligations.

Vue sous l'angle « de la paix, de l'ordre et du bon gouvernement », la « responsabilité de protéger » est d'abord celle de prévenir les conflits ethniques et religieux avant qu'ils ne détruisent un État, puis celle d'intervenir lorsqu'un État ne veut pas ou ne peut pas protéger sa population, et, enfin, celle d'assurer le suivi, par une aide à la reconstruction, par le déploiement d'une force de stabilisation et par le relèvement des institutions sur le long terme. Nous devons comprendre que le concept « de la paix, de l'ordre et du bon gouvernement » entraîne un ensemble de responsabilités qui font appel à toute l'expérience et à toutes les capacités du gouvernement du Canada et de la communauté nationale. Cela peut même aller jusqu'au recours à la force militaire. La « responsabilité de protéger » implique un continuum stratégique - prévention, intervention et suivi - propre à constituer l'épine dorsale d'une politique étrangère articulée sur le principe « de la paix, de l'ordre et du bon gouvernement » dans la conjoncture internationale qui se dessine au XXIe siècle.

La dernière question est de savoir comment consolider et adapter les capacités actuelles du gouvernement fédéral de manière à donner corps au programme que je viens de décrire. Les Canadiens contribuent déjà à la notion de « bon gouvernement » à l'étranger. Ce travail est fait par les secteurs privé et public, les gouvernements fédéral et provinciaux, ainsi que des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux : diplomates, agents de développement, fonctionnaires électoraux, fiscalistes, experts en droits autochtones, juges, policiers, avocats, médecins, professeurs et activistes. Le gouvernement fédéral devrait chercher à comprendre ce vaste et encourageant réseau d'activités menées à l'étranger par les Canadiens, et trouver des moyens astucieux d'y contribuer, mais sans les contrôler. Sa fonction est de conférer une aura d'autorité à ces activités en parlant au nom du Canada lorsque des engagements nationaux doivent être pris, en fournissant les ressources nécessaires et en mettant en place un cadre d'appui, afin que les Canadiens à l'étranger aient le sentiment que leur contribution s'inscrit dans une tâche commune cohérente et inspirante.

Pour instaurer un programme canadien relatif « à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement », il faut avant tout faire une meilleure utilisation de notre capacité de gouvernance, car les activités à ce titre sont actuellement dispersées dans l'ensemble du gouvernement. Plutôt que de bricoler les institutions par ci par là, ou d'y ajouter des éléments au fur et à mesure, nous devrions penser à établir, à l'échelle nationale, une capacité civile pour la promotion de la paix, de l'ordre et du bon gouvernement qui correspondrait aux capacités des forces armées canadiennes et qui les compléteraient. À l'heure actuelle, différents ministères et organismes gouvernementaux, d'Élections Canada à la GRC [Gendarmerie royale du Canada], reçoivent des demandes de détachement de personnel pour aider d'autres gouvernements. Leurs capacités seraient élargies si on créait un organisme responsable de :

  • traiter les demandes d'aide provenant de gouvernements et d'organismes du monde entier; financer les déploiements;
  • maintenir une équipe pancanadienne de spécialistes des questions « de paix, d'ordre et de bon gouvernement », provenant tant du gouvernement que de l'extérieur;
  • gérer un budget pour soutenir des programmes novateurs et des recherches sur les pratiques exemplaires des autres ministères et organismes du gouvernement et du secteur des ONG;
  • développer et conserver la mémoire institutionnelle et les pratiques exemplaires en matière de bon gouvernement, par des comptes rendus, des exercices de formation et des analyses après intervention.

Cet organisme pourrait aussi agir comme forum de coordination pour la tâche la plus difficile, c'est à dire répondre aux crises émergentes, comme celles à Haïti, en Afghanistan et en Iraq, toutes liées à un sérieux échec institutionnel et toutes marquées par la violence. Le Canada est un maître de l'improvisation, mais peut être est il temps de changer d'attitude. Si mon analyse est bonne, ces crises - qui associent l'effondrement de l'État à la violence - se répéteront. Le Canada doit donc se doter :

  • d'une capacité de prévention afin de renforcer la primauté du droit, d'améliorer les services de police, de désamorcer les conflits ethno religieux et de susciter un dialogue politique;
  • d'une capacité d'intervention, composée non seulement de gardiens de la paix, mais aussi de policiers civils, d'administrateurs ainsi que d'experts en matière d'assainissement de l'eau et de questions humanitaires;
  • d'une capacité de reconstruction, comprenant, entre autres, des constitutionnalistes, des entrepreneurs et des ingénieurs en construction.

Ces capacités se retrouvent déjà, pour la majeure partie, dans le secteur privé ou au sein d'entités gouvernementales. Le nouvel organisme dont je parle aurait pour mandat de trouver les personnes compétentes, de travailler avec leurs ministères ou leurs employeurs pour concevoir une stratégie de détachement, de mettre en place des programmes de formation couvrant les divers scénarios possibles, puis de tester ces capacités en situation réelle.

C'est là un multiculturalisme musclé. Le développement de ces capacités viendrait renforcer celle des Nations Unies à déployer des effectifs pour prévenir les conflits ou pour reconstruire après les hostilités si la prévention a échoué. Un tel programme montrerait que le Canada est prêt à faire d'importants investissements pour soutenir et renforcer la capacité des États à supporter le fardeau que la mondialisation leur impose. La « gouvernance mondiale » et la « communauté internationale » seront des expressions vides de sens tant que les États qui composent notre monde n'auront pas la capacité de protéger leurs citoyens et de veiller à leur bien être. Si le Canada n'aide pas à régler la crise qui frappe l'ordre étatique - dans les 20 à 30 pays en difficulté, défaillants ou en déroute - son engagement envers la « gouvernance mondiale » sera creux, car cette notion suppose que les États y souscrivant ont la capacité de contribuer à trouver des solutions mondiales à nos problèmes communs.

Enfin, accorder la priorité à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement répond aussi à un de nos intérêts vitaux. Autant nous voulons conserver notre propre indépendance et protéger ce pays que nous aimons, autant nous voulons aider les autres à faire de même. Si nous aimons notre nation, nous avons de bonnes raisons d'aider les autres à créer des régimes politiques qui méritent le même farouche attachement. Nous devons en outre nous dépouiller de ce sentiment d'immunité et d'impunité, de cette croyance, profondément enracinée, que nous sommes à l'abri des dangers de l'histoire. Il ne serait pas mauvais d'injecter une certaine dose de peur dans notre vision de l'intérêt national. Un ordre mondial dans lequel les États ne sont plus en mesure de protéger leur population et leur territoire constitue un danger réel et croissant pour les Canadiens. Nous avons cependant les ressources voulues - et, par-dessus tout, la mémoire politique - pour tourner ce danger à notre avantage.


1 J'aimerais signaler avec gratitude la contribution apportée à ce document par Michael Small, chargé de cours au Weatherhead Center de l'Université Harvard. On ne pourra lui imputer aucune erreur de fait ou de logique; c'est cependant à lui que revient le mérite de l'utilité de cette analyse. Je suis redevable aussi à un ancien chargé de cours du Weatherhead Center, George Haynal, pour ses précieux conseils. Depuis plusieurs années déjà, je m'inspire des travaux d'analyse des politiques de Brian Tomlinson et de l'équipe Orientation politique du Conseil canadien pour la coopération internationale, et je leur en suis reconnaissant. Enfin, je voudrais remercier le greffier du Conseil privé, qui m'a donné la possibilité de présenter une première ébauche de ces idées lors d'un séminaire en juin 2003, et l'Université Carleton, qui m'a invité à donner la conférence Sun Life en novembre 2002, où ces idées ont d'abord été exposées.