La mondialisation et le G8 : Kananaskis marquera-t-il le début d’une nouvelle orientation?

Par : Sylvia Ostry

Tout d’abord, je tiens à dire à quel point je suis honorée d’avoir été choisie pour présenter une conférence commémorative O.D. Skelton. En lisant l’histoire du ministère des Affaires extérieures, de John Hilliker, j’ai été frappée par le discours qu’a prononcé M. Skelton en 1922 devant le Canadian Club of Ottawa sur « Le Canada et la politique étrangère », dans lequel il a réfuté l’assertion de Lloyd George, selon laquelle le Foreign Office britannique devait mener la politique étrangère de l’empire. M. Skelton a exposé la justification du contrôle canadien en faisant valoir que la politique étrangère « était un prolongement de la politique intérieure et que, puisque nous avions obtenu le contrôle de l’une, nous devions obtenir le contrôle de l’autre pour les questions qui nous touchent » [traduction libre].1 Déplaçons-nous 80 ans plus tard : aujourd’hui, la frontière entre la politique intérieure et étrangère est de plus en plus floue, et le « contrôle » des deux s'érode du fait de l’intégration de plus en plus profonde de l'économie et de la politique mondiales. Je me demande comment M. Skelton aurait reformulé son affirmation au premier ministre Mackenzie King, qui était dans la salle. D’une certaine façon, le sujet de la conférence d’aujourd’hui porte sur cette question, quoique reformulée. Elle a pour titre : « La mondialisation et le G8 : Kananaskis marquera-t-il une nouvelle orientation? ». Est-ce qu’une puissance moyenne peut jouer un rôle important en matière de politique étrangère? Veuillez noter que le titre se termine par un point d’interrogation. Il n’y aura pas de réponse ce soir et probablement même pas après Kananaskis, étant donné, et je n’ai pas besoin d'élaborer là-dessus, qu’il n’existe pas de solutions rapides permettant de traiter les défis complexes et en évolution constante que soulève la gouvernance mondiale et dont la tenue de sommets fait partie.

Une autre remarque à propos de M. O.D. Skelton : l’héritage vaste et impressionnant qu’il nous a laissé comprend, de manière notable, sa contribution à l'édification d’une fonction publique canadienne fondée sur le mérite. C’est à lui que nous devons, comme l’a écrit Clifford Clark, « l’accroissement du pouvoir et du prestige de la fonction publique canadienne, dont on le reconnaissait si universellement comme une leader sans pareil » [traduction libre].2 Comptant moi-même parmi les nombreuses personnes qui ont profité de son héritage, je sais donc personnellement à quel point il a été important. Cela a particulièrement été le cas en politique étrangère, où domine le principe d’Avis, à savoir que si vous êtes au second rang, vous devez faire de plus grands efforts – et j’ajouterais qu’il vous faut posséder la capacité de le faire.

En abordant maintenant notre sujet, je dois insister sur le fait que le thème n’est pas Kananaskis en soi, mais plutôt une approche plus générique de la tenue de sommets en tant qu’institution et leur rôle dans la grande architecture de la coopération internationale, laquelle a été établie après la Deuxième Guerre mondiale. J’aimerais commencer par une bref historique des origines du G7 et de son évolution depuis cette époque. La nature changeante de cette institution traduit de nombreux facteurs, et mon exposé n’en mettra en lumière que quelques-uns des plus importants. Enfin, j’en terminerai avec Kananaskis en posant une question délibérément provocatrice : Cela marquera-t-il le début de la fin, ou marquera-t-il un nouveau début?

L’origine du G7

Le G7 a été, en 1975, la première institution établie après la création de l’architecture de l’après-guerre et cela n’a pas été une initiative de la puissance dirigeante ou hégémonique, les États-Unis. Il est à la fois intéressant et pertinent de se demander : « Pourquoi? ».

La création du G7 a semblé aller à l’encontre de l'école dite réaliste des relations internationales, selon laquelle l’hégémonie est nécessaire pour mettre en place des institutions dont le but est le bien commun mondial, parce que seule la puissance dominante a l’incitation d’accepter les coûts inévitables à court terme pour obtenir les gains à long terme qui servent son intérêt national. C’est ainsi que, comme de nombreuses études l’ont amplement démontré, Bretton Woods, le GATT, le plan Marshall et les Nations Unies ont été des produits du leadership américain, même si les Britanniques, en raison de Lord Keynes, ont effectivement joué un rôle à Bretton Woods. Les États-Unis ont accepté les coûts découlant de la libéralisation non réciproque des échanges commerciaux, les coûts financiers de la reconstruction ainsi que le plan Marshall parce qu’on a estimé que la stabilité mondiale serait hautement bénéfique à l’industrie et à la société américaines. Le début de la guerre froide a certainement joué un rôle, tout comme le souvenir des coûts dévastateurs de l’isolationnisme dans les années 1920 et 1930. Les États-Unis étaient donc disposés à mener, et les Européens et le Japon étaient disposés à suivre.3

Cependant, au début des années 1970, l'érosion de l'écrasante hégémonie des États-Unis avait déjà commencé. La reconstruction de l’Europe et du Japon, le transfert des technologies et l’investissement, encouragés par le plan Marshall, et la libéralisation du commerce en vertu du GATT ont créé le « club de la convergence », de telle sorte qu’après la croissance rapide de l’Europe et du Japon dans les années 1950 et 1960, le fossé de l’après-guerre sur le plan de la production réelle par habitant parmi les pays de l’OCDE s'était considérablement rétréci.4 Cela s’est révélé une surprise désagréable pour de nombreux Américains.

En outre, l’incidence de l'érosion du pouvoir américain a provoqué un vide en matière de coopération internationale, ce qui représentait une grave menace à la stabilité mondiale. La menace n’a pas tardé à se faire beaucoup plus claire, car le système de Bretton Woods s’est effondré en 1971 et un nouveau « non-système » de taux de change flottants a fait son apparition en 1973. Enfin, le premier choc pétrolier déclenché par l’OPEP en 1973-1974 a suscité une mesure : la mise en place, en 1975, d’une nouvelle institution, le Sommet économique, à l’initiative de Valéry Giscard d’Estaing, président de la France, et de Helmut Schmidt, chancelier de l’Allemagne. Aussi bien Giscard d’Estaing que Schmidt étaient d’anciens ministres des Finances et ils étaient très influencés par leur participation au Groupe dit de la bibliothèque des ministres des Finances des États-Unis, du Royaume-Uni, de la France et de l’Allemagne, et plus tard du Japon. Ces réunions – qui se tenaient dans la bibliothèque de la Maison Blanche – étaient de taille modeste, informelles et secrètes. L’intention des fondateurs du Sommet était de reproduire ce modèle autant que possible et d'éviter toute bureaucratisation de l’institution. Les objectifs étaient également limités – favoriser la stabilité financière mondiale en mettant en place une instance consacrée au renforcement de la coopération en matière de politique macroéconomique. Les questions politiques et de sécurité n'étaient pas inscrites à l’ordre du jour. Celles-ci relevaient de l’OTAN. Fait le plus important, la guerre froide garantissait la cohésion des Occidentaux sur toutes les questions d’importance, à la fois politiques et économiques.

Finalement, même si le Sommet a été conçu comme une institution non institutionnelle, il visait, en réalité, à créer et à mettre en oeuvre un ensemble de normes et de principes de base qui étaient implicites plutôt qu’explicites, de manière à en maximiser la souplesse et l’adaptabilité. Cela correspond à la définition acceptée d’une institution dans la discipline qu’est la science politique.

Y a-t-il des leçons à tirer de la création du G7? D’aucuns pourraient faire valoir qu’il s’agissait d’un événement unique dicté par les circonstances des années 1970, lequel a permis à deux puissances moyennes, dirigées par d’anciens ministres des Finances, tous les deux des personnalités très expérimentées et énergiques, d’engager une initiative de premier plan à un moment où les États-Unis étaient embourbés au Vietnam et conscients de l'érosion de leur rôle directeur en ce qui concerne le rendement économique. Néanmoins, le lancement du G7 conteste bel et bien l’opinion de l'école réaliste selon laquelle l’hégémonie est une condition nécessaire – à défaut de toujours être suffisante – en vue de l'établissement de régimes internationaux. Mais il est aussi essentiel de souligner que les personnalités et les circonstances ont leur importance. Le Sommet, au début, était épisodique, et cela a continué d'être une caractéristique qui le définit.

Évolution du G7/G8

Lorsqu’on met en relief l'évolution du Sommet depuis près de trois décennies, il persiste des lueurs, bien qu’elles soient de plus en plus faibles, de la vision du Groupe de la bibliothèque. On pourrait décrire cette vision comme étant une forme de chic minimaliste. Pas de bureaucratisation; des discussions collégiales, officieuses entre chefs de gouvernement visant à favoriser la coopération stratégique pour atteindre certains objectifs internationaux clairement énoncés. Mais un bref historique de la tenue des sommets démontre hors de tout doute ce qu’on appelle parfois « l'élargissement progressif de la mission » - écrit en toutes lettres, pourrait-on dire, en dépit de tentatives périodiques de revenir au début.

Au cours des premières années, de 1975 à 1980, si le Sommet a effectivement mis l’accent sur les questions économiques de base, y compris la stabilité financière et le commerce, il était la seule instance dont on disposait aux fins de gestion de crises et il a donné la preuve de son avantage stratégique sur les grandes institutions internationales au chapitre de la souplesse ou de l’adaptabilité. En raison du choc de l’OPEP, la question de l'énergie a été à l’ordre du jour dès le début, de même que le commerce, et le Sommet a joué un rôle majeur dans la conclusion du Tokyo Round en 1978. Le Sommet de Bonn de 1978 a cherché à passer de la coopération à la coordination, ce qui supposait un lien entre les macroéconomies et les politiques énergétiques des principaux intervenants. Cela s’est révélé le seul exemple d’une coordination internationale aussi ambitieuse et a suscité un débat acerbe sur la question de savoir si l’approche était fondamentalement judicieuse et devrait établir un nouveau paradigme ou si elle était gravement perverse, contribuant sensiblement aux problèmes économiques du début des années 1980, particulièrement l’inflation (bien que le deuxième choc de l’OPEP en ait été le principal coupable). En tout état de cause, la coordination et un couplage n'étaient pas envisageables¸ au cours des années 1980, moment où le ronald-thatchérisme a fait son apparition.5

Pendant les années 1980, l’approche macropolitique était la suivante : « mettez de l’ordre dans vos propres affaires ». La coopération, oui, mais principalement par l’intermédiaire de la consultation et de l'échange d’information6 Un grand changement a résidé dans le passage des questions économiques aux questions politiques, une priorité pour le président Reagan au moment où la guerre froide s’intensifiait. Le Sommet de Williamsbrug de 1983, précédé par le célèbre discours de Reagan condamnant l’Union soviétique comme étant « l’empire du mal », a été le premier qui a intégré des questions de sécurité Est-Ouest. Toutefois, des questions traditionnelles comme le commerce – l’effort visant à lancer et à soutenir le Cycle d’Uruguay des négociations du GATT – et les questions macroéconomiques, particulièrement la lutte contre l’inflation, y figuraient aussi en bonne place. En outre, les relations avec les pays en développement sont apparues pour la première fois à Venise en 1980; l’environnement et les stations spatiales habitées à Londres en 1984; la coopération en sciences et en technologie à Bonn en 1985; le terrorisme, les détournements d’avions et les drogues à Tokyo l’année suivante. L'élargissement progressif de la mission avait débuté, les communiqués de presse se sont allongés et on a émis des annexes politiques. Enfin, un important changement institutionnel a eu lieu à Tokyo en 1986 – la formation d’une nouvelle instance du Sommet, les ministres des Finances du G7. Elle était importante à de nombreux égards, mais dans le contexte de l'époque, elle a progressivement réduit le rôle du Sommet proprement dit en matière de coopération macroéconomique et de finances internationales. Les ministres des Finances et les gouverneurs des banques centrales étaient maintenant les principaux intervenants dans le domaine des politiques pour lequel le Sommet avait été créé. Ce fait important illustre le prestige des personnalités et le caractère épisodique du Sommet : en 1982, aucun chef de gouvernement n’avait jamais été ministre des Finances, et la vision du Groupe de la bibliothèque (du moins sur le plan des objectifs de base de l’institution) s'était estompée. Mais pas entièrement. Le minimalisme était toujours considéré chic, comme l’illustrent certaines innovations institutionnelles dans les années 1990.

Pendant la première partie des années 1990, les Sommets ont été dominés par la fin de la guerre froide et par le processus de réforme et de passage à l'économie de marché dans l’ex-empire soviétique. Le Sommet de Halifax a lancé la réforme institutionnelle du système financier international, et cela est devenu un sujet constant en raison de la crise asiatique. L'élargissement progressif de la mission s’est accéléré, le nombre et la longueur des documents non économiques augmentant de manière constante.

John Major a fait un effort au Sommet de Londres, en 1991, afin d’endiguer le raz-de-marée du papier (il a connu un succès limité) et, après Munich en 1992, M. Major a proposé à ses collègues que les dirigeants se rencontrent seuls, en l’absence de tout ministre. Au Sommet de Birmingham, en 1998, le successeur de Major, Tony Blair, a mis en oeuvre ce projet de réforme.

Mais la production de papier et l’expansion de l’ordre du jour se sont poursuivies, phénomène que quelques exemples illustreront. À Okinawa, en 2000, le Communiqué du Sommet était accompagné de 30 pages d’autres documents et à Gênes, en 2001, cela était passé à 47 pages. La liste des points inscrits à l’ordre du jour est également éclairante. À Okinawa, elle comprenait : l’architecture financière; le blanchiment d’argent; l’allégement de la dette et le développement; les technologies de l’information et des communications; la santé; le commerce; un point appelé « Une plus grande paix de l’esprit », qui comprenait la criminalité, la sécurité alimentaire et le génome humain, et l’environnement. À Gênes, la liste était sensiblement la même, mais elle ne mentionnait pas « Une plus grande paix de l’esprit » (sentiment prémonitoire) et ajoutait les énergies renouvelables, le renforcement des capacités et l’inclusion sociale. Même si le G7 était officiellement devenu le G8 à Birmingham, le G7 a toujours une existence distincte et il émet des « déclarations » sans que le logo du G8 ne soit imprimé sur le communiqué. De plus, si les ministres étaient exclus des séances du Sommet, il se tenait des réunions régulières avant chaque Sommet. Dans les faits, il y avait de plus en plus de réunions ministérielles.

De toute évidence, les efforts sporadiques visant à contrer l'élargissement progressif de la mission n’ont pas abouti. Alors que seuls des dirigeants participent maintenant au Sommet, la bureaucratisation a été « déléguée » vers le bas, de multiples rencontres de ministres et de sous-sherpas préparant le document. Dans une large mesure, le nouveau minimalisme était un mirage. Au fur et à mesure que de nouvelles questions mondiales émergent – les drogues, le « blanchiment d’argent », le terrorisme en sont des exemples -, les dirigeants estiment qu’il est essentiel de les inscrire à l’ordre du jour, que ce soit en raison de préoccupations intérieures, de l’importance que leur attachent les médias ou des pressions exercées par les réseaux internationaux d’ONG (nous en reparlerons plus longuement sous peu). Ou en raison, en fait, de tous les facteurs énumérés ci-dessus, car toutes ces forces sont liées les unes aux autres.

Nombreux sont ceux qui feraient valoir que cet élargissement progressif de la mission était inévitable. La guerre froide est terminée, et il faut intégrer l’ancien empire soviétique dans l'économie de marché mondiale. L’approfondissement de l’intégration – soit la mondialisation – a mis en lumière un ensemble de « maux mondiaux », divers, diffus et liés les uns aux autres, comme les préoccupations environnementales, la pauvreté, les crises financières, la marginalisation croissante des pays les plus pauvres, les maladies, le terrorisme, etc. Les préoccupations nationales au sujet de la création d’emplois, les ajustements structurels qui accompagnent inévitablement l’expansion du commerce, l’incidence des changements technologiques qui s’accélèrent sont liés à des événements internationaux. Toutes ces questions sont extrêmement complexes et ne se prêtent pas à des solutions bien ficelées, claires ou à court terme. Par conséquent, une fois qu’elles se trouvent à l’ordre du jour, il est peu probable qu’elles disparaissent. Et, souvent, les « solutions » supposent une réforme institutionnelle – probablement un processus long et controversé comme l’initiative relative au système financier international lancée à Halifax le montre si clairement, alors que même aujourd’hui, certaines des questions stratégiques les plus importantes n’ont pas encore été résolues. De plus, il convient de le rappeler, le Sommet est considéré comme étant la seule instance disponible pour la gestion de crises, qu’il s’agisse de l'économie russe, du Kosovo ou, comme nous le verrons à Kananaskis, de la « nouvelle guerre ».

Par conséquent, selon cet argument, l'élargissement progressif de la mission est un produit du monde en voie de mondialisation dans lequel nous vivons. Et même si les Sommets ne détiennent pas un statut d’exclusivité - depuis les années 1980, il ont proliféré, de telle sorte qu’il existe maintenant des sommets régionaux, des sommets des Nations Unies, des sommets de la FAO et de nombreux autres -, le G7/G8 est néanmoins considéré comme étant le point culminant. Ainsi qu’on le prétend, s’il convient de déployer continuellement des efforts pour le ramener à sa taille antérieure, on ne peut pas vraiment éviter l'élargissement progressif de la mission, même s’il faudrait probablement le contenir.

Bien que j’aborde cette question à la fin de cette partie de mon allocution, j’ajouterai un autre aspect, qui est, d’ailleurs, le plus important aspect de l'évolution des sommets dans les années 1990. Lorsqu’ils ont adopté un ordre du jour sans cesse plus vaste, les participants aux sommets étaient également enclins – ou forcés – à inclure des objectifs précis. Peut-être a-t-on estimé qu’il était nécessaire d’agir en ce sens pour ajouter à la gravité de l’engagement institutionnel ou à la crédibilité des épaisses piles de papier. Ou parce que cela faisait bonne impression du fait que les médias demandaient qu’on leur parle des politiques au moyen d’extraits sonores. Et si les objectifs sont irréalistes ou se fondent simplement sur l’espoir de catalyser une action de la part de gouvernements membres réticents ou d’autres institutions multilatérales, il s’agit là d’une approche plutôt imprudente. (Il pourrait être sage de rappeler la promesse prononcée par le président de la Banque mondiale, Robert MacNamara, en 1973 de déraciner la pauvreté avant l’année 2000!) Les objectifs en matière de réduction de la dette des pays pauvres fixés à Cologne n’ont pas été atteints. Les objectifs de développement larges et ambitieux annoncés par le Sommet du millénaire des Nations Unies visant la pauvreté, la mortalité infantile et l'éducation primaire semblent, en ce moment, très peu susceptibles d'être atteints. Au lieu de rehausser sa crédibilité, ce mode de fonctionnement a débouché sur une perception de plus en plus sceptique de l’institution dans la presse et parmi certains universitaires. Cela dit, les vociférations souvent plus bruyantes des ONG sont venues s’ajouter à ces voix. Cela justifie une brève digression avant que je n’entame mes observations de conclusion.

Le mouvement anti-mondialisation

En 1998, au Sommet de Birmingham, que le gouvernement hôte voulait axer sur l’allégement de la dette des pays pauvres, 50 000 personnes ont manifesté. Leur message était que le Sommet devrait s’engager à réaliser la remise complète de la dette pour 2000. Les ONG étaient principalement des organismes britanniques de développement et des organistions caritatives chrétiennes, et la campagne du Jubilé 2000 a été lancée. Le slogan « Brisez les chaînes de la dette » a retenu l’attention des médias et du public.7 Les manifestants ont organisé une chaîne humaine de six milles de longueur encerclant le centre des congrès pour renforcer le message. De manière générale, la manifestation a été pacifique, même si un petit groupe de casseurs a essayé de briser quelques fenêtres.

Les résultats de Birmingham en matière de soulagement de la dette ont été décevants, mais le réseau des ONG n’a pas lâché prise. Un nouvel engagement a été pris à Cologne en 1999. Il n’a pas été réalisé à Okinawa en 2000. Et, au moment du Sommet de Gênes, les manifestations pacifiques de Birmingham semblaient être un lointain souvenir.

Les manifestations de Birmingham n’ont pas fait l’objet d’une couverture télévisuelle mondiale. Il n’en a pas été de même de la réunion ministérielle de l’OMC de Seattle quelques mois plus tard. Les manifestations de Seattle ont été appelées – non sans hyperbole – le big bang du mouvement anti-mondialisation, et les médias à l'échelle mondiale ont assuré une couverture continue de ce qui se passait dans la rue. Il en a été de même des réunions ultérieures du FMI et de la Banque mondiale, du Sommet des Amériques à Québec et, bien entendu, du Sommet du G8 à Gênes, où la violence a été sans précédent et où un manifestant a été tué.

Qu’est-ce donc que ce nouveau mouvement anti-mondialisation des ONG? Le moment ne se prête pas à un long exposé, mais il importe de souligner, comme mes recherches en cours l’indiquent clairement, qu’il n’existe pas d’ensemble homogène d’institutions désignées sous l’appellation d’ONG. Même si nous distinguons les organismes de développement des pays pauvres des ONG qui défendent des causes, et qui ont pour principal objectif de façonner les politiques, il faut répartir ces dernières en plusieurs catégories. Par exemple, il existe un « secrétariat virtuel » croissant des pays du Sud, et il s’est produit une prolifération remarquable de groupes axés sur l'établissement de codes de conduite des entreprises; il existe aussi des groupes possédant de riches compétences techniques et juridiques qui tiennent habituellement des consultations « à l’extérieur » du sytème. Ils sont tous différents de ce que j’ai appelé les Réseaux de mobilisation, dont un des principaux objectifs est de recueillir un soutien à la dissension à un événement en particulier – une réunion ministérielle de l’OMC, le Sommet des Amériques, une réunion de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, le Sommet du G8 et ainsi de suite.

Les principaux objectifs des réseaux de mobilisation consistent à accroître la sensibilisation du public au rôle de l’institution internationale cible dans la mondialisation et, ce faisant, à modifier son programme d’action et son mode de fonctionnement – ou, dans le cas des membres les plus extrêmes, à la paralyser. Si ces réseaux sont des coalitions souples de groupes très disparates, une analyse des réseaux présents à Seattle (en 1999), à Washington, à Bangkok et à Prague (en 2000) et à Québec (en 2001) montre qu’une part importante d’entre eux sont des ONG actives dans les domaines de l’environnement, des droits de la personne et de l'égalité entre les sexes, et des organismes militant contre la pauvreté. Au Sommet du G8 de Gênes, en juillet 2001, on a observé la présence de ces groupes, mais aussi d’un certain nombre de partis politiques de gauche venus d’Europe, un nombre inconnu de groupes anarchistes connus sous l’appellation de Black Bloc et des groupes néo-nazis qui prennent actuellement de l’expansion en Europe. Toutefois, il faut se méfier de l’opinion (sur laquelle les ONG elles-mêmes insistent) selon laquelle ces coalitions lâches et diverses représentent une nouvelle forme de démocratie participative mondialisée dans Internet ou, comme l’a dit un participant, « un mouvement qui n’a pas de chef, de centre ou même de nom convenu » [traduction libre]. Le fait le plus important, peut-être, qui a été facilité par Internet a été l'émergence d’un nouveau secteur des services – le secteur de la dissension. Et il existe un centre de l’activité commerciale – appelons-le dissension.com – exploité de manière très efficace par un noyau d’ONG dirigé par une nouvelle race d’entrepreneurs dans le domaine des politiques. Il importe de souligner que l’industrie de la dissension est en grande partie le produit de la révolution d’Internet. Un réseautage peu coûteux, sans frontières et en temps réel, fournit aux ONG qui défendent des causes des économies d'échelle et également de vaste portée en reliant des groupes très disparates au moyen d’un thème commun. Comme c’est le cas de toutes les innovations, il existe aussi d’importantes boucles de réaction positives. Un réseau d’ONG établi au Sommet de Rio en 1992 a été utilisé par des groupes américains, canadiens et mexicains de défense d’intérêts opposés à l’ALENA, et cette expérience a été d’une importance déterminante pour mobiliser la lutte contre l’Accord multilatéral sur l’investissement (AMI). On a mis les leçons de l’AMI à contribution dans les préparatifs de Seattle, et l’expérience de Seattle a été utile aux fins de la planification de Washington, de Prague et de Porto Alegre, de Davos, de Québec et de Gênes, et ainsi de suite.

Les éléments d’actif clés de dissension.com sont la capacité de se servir des médias pour transmettre le message. Étant donné que les réseaux sont si divers de par leur mission et leur emplacement, le message doit véhiculer un thème simple et commun, par exemple, à Seattle, « Fix It or Nix It » (Réparez ou rejetez); à Washington, « De-Fund the Fund! Break the Bank! Dump the Debt! » (Abolissez le Fonds! Brisez la Banque! Annulez la dette!). Même si le message et les médias sont conjugués à une campagne de financement (dans le cas des ONG qui parviennent à faire une utilisation massive des services postaux et à obtenir des fonds de fondations – principalement américaines), la viabilité de cette nouvelle « entreprise » dépend non seulement des 3M (message-media-money), mais, en dernière analyse, de la possibilité de vente de son « produit » : la lutte contre la mondalisation ou, comme certains préfèrent dire, la lutte contre une mondialisation assurée par les entreprises.

À Gênes, le Forum social de Gênes, chargé de coordonner les manifestations et les discussions, n’a pas été en mesure de contrôler la violence des groupes extrémistes à la fois de gauche et de droite. La réaction de la police a aggravé la violence et le chaos. Même avant Gênes, un certain nombre d’ONG grand public ont cherché à se distancer des manifestations, craignant d'être associées à la violence. Il existe probablement une tendance inévitable voulant que toute manifestation attire les extrémistes – il est difficile de rejeter une occasion de profiter de la vague. L’escalade de la violence suscite le besoin de davantage de sécurité sur le plan des politiques, ce qui encourage encore plus de violence chez les extrémistes et, bien sûr, les choses ne se sont pas arrêtées à Gênes. Les répercussions du 11 septembre ont alourdi les pressions en vue de l’adoption de nouvelles stratégies. Toutefois, l’annonce du mouvement anti-mondialisation après l’attaque terroriste, faite par le Wall Street Journal, entre autres, s’est révélée prématurée, comme le donnent à penser la victoire, à l’occasion de la réunion de l’OMC à Doha, en matière de médicaments et d’interventions sanitaires d’urgence, et la présence de 60 000 à 70 000 personnes au Forum social mondial à Porto Alegre en février. Un sondage réalisé en janvier 2002 révèle que la confiance envers les ONG a considérablement augmenté par rapport à il y a un an.8 Néanmoins, les grandes ONG envisagent sérieusement un changement de stratégie. Il est cependant encore trop tôt pour prédire comment cela évoluera. La nature du site à Kananaskis, comme à Doha, ne fournira peut-être pas une grande réponse à la question : « Manifester ou ne pas manifester? »

Cela dit, il serait erroné de juger les répercussions de ce mouvement sur les politiques uniquement en fonction de ce qu’on voit à CNN. La situation est de beaucoup plus complexe et, comme je l’ai écrit, les répercussions « invisibles » de groupes techniques et juridiques sur, par exemple, l’OMC, par l’intermédiaire du mécanisme de règlement des différends, peuvent se révéler plus importantes et plus durables9 De même, on peut clairement voir dans les ordres du jour de Gênes et, probablement de Kananaskis, les conséquences de la campagne Jubilé 2000 lancée à Birmingham et du réseau élargi d’organisations qui lui ont succédé, lesquelles ont ajouté les questions liées à l'éducation et à la santé à leur action de défense en faveur de l’allégement de la dette. Le document rendu public juste avant le Sommet de Gênes, « Beyond Debt Relief » [Au-delà de l’allégement de la dette], et le document des ministres des Finances du G7, « Debt Relief and Beyond » [L’allégement de la dette et au-delà], traduisent les préoccupations du réseau d’ONG, mais non son exigence d’engagements précis pour que les multiples objectifs soient atteints. On peut avoir la certitude que les ONG et la presse suivront soigneusement les résultats de Kananaskis. Le nouveau message sera peut-être : « débloquez de l’argent pour appuyer vos beaux discours ». Plaisanterie mise à part, j’ai la conviction que la critique du Sommet ne perdra pas son intensité si on n’engage pas une réforme importante de l’institution.

Kananaskis : le début de la fin ou un nouveau début?

Si les Sommets précédents ont été critiqués par les médias – tout récemment à Okinawa, par exemple, pour les dépenses de 750 millions de dollars consacrés aux installations – le niveau des décibels a considérablement augmenté après Gênes. Il avait peu à voir avec les protestations et la violence, mais plutôt avec l’institution elle-même. Le Financial Times a été particulièrement cinglant dans un éditorial intitulé « For slimmer and sporadic summits » [Pour des Sommets plus modestes et plus sporadiques] (23 juillet 2001). Il a fait valoir que « à en juger d’après le bilan de Gênes, les délégués des gouvernements du G8 devraient faire leurs valises en sachant qu’il s’agissait du dernier Sommet qu’ils auront à endurer ». L'éditorial se terminait par une observation positive sur la décision du Canada de revenir à de plus petites proportions et de tenir la réunion dans un « minuscule centre de villégiature des montagnes Rocheuses », mais il a soutenu que cela ne suffisait pas. Il fallait aussi un « engagement de tenir le prochain G8 seulement lorsqu’il y aurait une question brûlante à discuter ». L'éditorial n’expliquait pas qui prendrait ce type de décision et comment. Néamoins, le message était clair – et non seulement de cette source -, selon lequel il faut reconnaître « les limites des sommets mondiaux et faire en sorte qu’ils donnent des résultats ». Rares sont ceux qui pourraient être en désaccord.

Mais cela est plus facile à dire qu'à faire, bien entendu. Il existe deux caractéristiques des Sommets qu’il faut examiner soigneusement. La première concerne ses membres. Le G7, qui demeure le noyau de l’institution, correspond au monde de 1975 et il ne traduit pas la transformation de l’Asie de l’Est, la montée en puissance de la Chine et l’intensité croissante des questions Nord-Sud, à l’OMC, par exemple. Outre la question des membres, il y a l'élargissement progressif de la mission et l’inflation rhétorique décrite plus tôt. C’est là, incontestablement, une question beaucoup plus difficile à traiter, comme je l’expliquerai sous peu.

Le seul changement dans les membres du Sommet depuis 1975 a été l’inclusion de la Russie. Margaret Thatcher a invité le président Gorbatchev à assister au Sommet de Londres en 1990, affirmation saisissante, bien qu’en grande partie symbolique, de la fin de la guerre froide. Après l'éclatement de l’Union soviétique, Boris Eltsine a remplacé Gorbatchev, mais les Russes n’ont participé qu’aux discussions politiques. Cependant, le G7 n’est devenu le G8 qu’en 1998 et, même là, le rôle de la Russie en matière de coopération économique était limité, ce qui se comprend.

Il y a eu pléthore de propositions d'élargissement du G8.10 Le candidat le plus populaire, ces dernières années, a été le G20, créé et présidé par Paul Martin, du Canada, qui comprend le G8 et un certain nombre de pays en développement d’Amérique latine, d’Asie et d’Afrique.11 Le principal argument en faveur de cette expansion réside dans le fait que l’institution devrait comprendre des pays en développement et être mieux équilibrée sur le plan régional de manière à pouvoir examiner les grandes questions d’un monde qui se globalise. Des efforts ont été faits pour rencontrer des groupes choisis de pays en développement en marge des séances officielles – l’exemple le plus récent étant un dîner à Gênes avec des membres africains du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NPDA). On estime que cette approche ponctuelle est « trop peu, trop tard » et qu’elle traduit le caractère épisodique de l’instance, qui ne correspond pas au monde d’aujourd’hui plus complexe et en rapide évolution.

Toutefois, est-ce qu’un Sommet du GN serait en mesure de favoriser un consensus sur des questions internationales clés ou de faire face à des crises imprévues? Est-ce qu’il ne transformerait pas l’instance en un modèle réduit des institutions internationales inflexibles, du moins lorsque des questions profondément complexes et controversées – la pauvreté, le développement, l’environnement, par exemple – figurent au premier plan dans l’ordre du jour? Est-ce qu’un accord implicite sur les normes et les principes pourrait réellement régir le dialogue entre le G7 et la Chine – ou entre la Chine et l’Inde, d’ailleurs? Il faut soigneusement réfléchir à ces questions et à d’autres avant qu’on ne transforme le G8 en GN. Il serait peut-être utile, aussi, d’envisager la possibilité d’un groupe central examinant le principal ordre du jour et d’une géographie variable pour les autres questions.12 Mais cela nous amène au problème vraiment difficile : l’ordre du jour.

L'élément central du Sommet de Kananaskis, annoncé par le premier ministre Chrétien dans un discours devant le Forum économique mondial, consistera à réduire la marginalisation de l’Afrique au moyen de la concertation avec le NPDA. Un Plan d’action pour l’Afrique est en cours de préparation par des représentants personnels des dirigeants du G8 et des responsables africains pour adoption à Kananaskis. Il abordera un large éventail de questions, dont la paix et la sécurité, la santé, l'éducation, le commerce et l’investissement, qui sont toutes essentielles au développement et à la réduction de la pauvreté. Le premier ministre a souligné l’importance des valeurs canadiennes de bienveillance et de compassion, ainsi que de la croyance en un « partage équitable de la prospérité et des possibilités mondiales ». Il n’a pas fait état des coûts liés à la mise en oeuvre du Plan d’action pour l’Afrique.

Le fait de s’attaquer à la marginalisation de l’Afrique est à la fois digne d'éloges et essentiel à la réalisation d’une sécurité mondiale globale. Ce sujet traduit le passage, ces dernières années, à des questions mondiales ayant une forte consonance morale, en réponse en partie à des médias qui privilégient l'émotif par rapport à l’intellectuel, et aux ONG, qui semblent avoir gagné la supériorité morale à propos de sujets comme le sida et l’allégement de la dette. Quoi qu’il en soit, le besoin d’une stratégie globale et cohérente pour l’Afrique, conçue en partenariat avec les pays africains, est manifestement un sujet approprié pour le G7.

Mais un problème se pose. Il n’y a pas d’accord en ce moment au sein du G7 sur le financement. Au contraire. Alors que le premier ministre Blair fait campagne en faveur d’un nouveau plan Marshall pour l’Afrique, les États-Unis ont clairement indiqué que leur budget d’aide ne serait augmenté que de manière négligeable (principalement pour s’occuper de l’Afghanistan) et, à la réunion du G8 avec le NPDA à la mi-février, il a été annoncé que les pays du G8 n’avaient pas pu « répondre aux attentes africaines de… soutien financier ».13 On peut débattre de la question de savoir si l’aide a été efficace ou non – le secrétaire américain au Trésor soutient que, par le passé, une grande partie de cette aide a été gaspillée – et on peut également être en désaccord sur ce qu’une stratégie de développement pour un pays particulier devrait comporter, car il existe de grandes divergences de vues entre les experts. Toutefois, il est difficile de croire qu’une augmentation de l’aide financière ne revêtira pas une importance cruciale.14 Et si les États-Unis refusent de jouer le jeu, est-ce que les autres iront tout de même de l’avant?

Les divergences de vues entre les États-Unis et les autres membres du G8 vont bien au-delà du financement de l’aide. Si on a souvent comparé la guerre froide à de la colle qui lie, il semble probable que la « nouvelle guerre » deviendra l’acide qui corrode. Le clivage transatlantique à propos de la nouvelle étape de la guerre – plus précisément, l’incidence des politiques américaines en ce qui concerne « l’axe du mal » - ne sera pas résolu facilement, pour dire les choses de manière modérée. Cependant, il ne s’agit pas uniquement des accusations formulées par certains Européens de premier plan selon lesquels les États-Unis deviennent des adeptes d’une position unilatéraliste et traitent les partenaires de la coalition comme des « satellites ».15 Comme l’ont fait observer certains experts militaires, les États-Unis ont une forte avance en matière de capacités militaires et sont bien placés pour l’accroître davantage, de sorte que la disparité s'élargira. Par conséquent, on n’a tout simplement pas besoin de l’OTAN pour mener de « nouvelles guerres » et l’Alliance devra se trouver un nouveau rôle. Cela demandera un certain temps, bien sûr, et il n’existe pas du tout d’unanimité entre les membres européens.

Comme Paul Kennedy l’a fait remarquer récemment, il n’existe qu’un acteur sur le plan militaire.16 Et la même chose vaut aussi en ce moment sur le plan économique. Et la disparité du pouvoir dans les deux domaines va probablement se renforcer dans un avenir prévisible. Il n’existe pas à l’horizon de rattrapage qui créera un club de la convergence. Voilà une énorme hégémonie.

Alors, qu’est-ce que tout cela a à voir avec la réforme des sommets? Le Sommet a été créé par des puissances moyennes à un moment où le pouvoir hégémonique était – ou semblait être – en déclin. La guerre froide régnait. Mais le catalyseur du changement a été la crise – l’effondrement de Bretton Woods et l’arrivée de l’OPEP dans sa première mouture.

À mon sens, la crise à laquelle le G8 est confronté aujourd’hui est de nature différente. Le fossé transatlantique de plus en plus grand au sujet à la fois de la sécurité et d’autres questions et l’inquiétude de la plupart des autres pays du monde à l'égard d’un unilatéralisme américain allégué pourraient fort bien représenter une grave menace à la stabilité mondiale. Le Sommet est la seule instance qui pourrait traiter les questions mondiales complexes qui ont surgi et surgiront dans notre monde d’intégration et d’incertitude allant croissant. Mais la crédibilité du Sommet a constamment diminué - et compte tenu du fait que l’Afrique constituera l'élément central à Kananaskis, il est difficile d’entretenir des espoirs quant à son succès (même si on ne considére pas le Zimbabwe!). Les cycles de rétroaction négative vont se poursuivre. Ainsi, la nécessité de comprimer sévèrement l’ordre du jour, d'établir des mécanismes crédibles et transparents de suivi, de réexaminer la structure et le rôle du G8 dans l’architecture de la gouvernance internationale est devenue encore plus urgente. À n’en pas douter, il serait possible qu’une puissance moyenne propose qu’un point clé de l’ordre du jour du prochain Sommet soit la réforme des Sommets. D’autres membres du G8 seraient probablement d’accord, et il est peu probable que même le pouvoir hégémonique s’y oppose en principe, mais il attendra que la rédaction du rapport commence. La pression des pairs pourrait alors s’exercer. Même les pouvoirs hégémoniques sont vulnérables à une publicité négative croissante au sujet de leur arrogance.


1 John Hilliker, Canada’s Department of External Affairs: Volume 1 The Early Years, 1909-1946, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1990, p. 94.

2 Ibid, p.236.

3 Sylvia Ostry, The Post-Cold War Trading System: Who’s on First?, Chicago, University of Chicago Press, 1997, chapitres 1, 2 et 3.

4 Ibid, p. 1-12.

5 Voir Michael Artis et Sylvia Ostry, International Economic Policy Coordination, Chatham House Papers No 30, Londres, Royal Institute of International Affairs, 1986, chapitre 4. Voir aussi Nicholas Bayne, Hanging in There: The G7 and G8 Summit in Maturity and Renewal, Ashgate, Aldershot, 2000, pour un examen des Sommets de 1975 à 1998.

6 La taxinomie conçue par Henry Wallich a été largement adoptée : « la coordination suppose une modification importante des politiques nationales en reconnaissance de l’interdépendance économique internationale » alors que la coopération ne va pas aussi loin, ce qui indique une réticence de limiter sa liberté d’action ». Voir Artis et Ostry, op. cit, p. 75.

7 Voir Peter I. Hajnal, The G7/G8 System: Evolution, Role and Documentation, Ashgate, Aldershot, 1999 et « Civil Society at the 2001 Genoa G8 Summit », Behind the Headlines, vol. 58, no 1, automne 2001, p. 1-14.

8 Voir Edelman, « NGO’s Approach Parity in Credibility with Business and Government in U.S.; Maintain Large Advantage Over Other Major Institutions in Europe », New York, 2 février 2002.

9 Sylvia Ostry, Dissent.Com: How NGO’s Are Re-Making the WTO, « Policy Options », juin 2001, p. 9-15.

10 Hajnal, The G7/G8 System (op. cit), p. 29-32.

11 Les membres du G20 sont : l’Afrique du Sud, l’Allemagne, l’Arabie saoudite, l’Argentine, l’Australie, le Brésil, le Canada, la Chine, la Corée du Sud, les États-Unis, la France, l’Inde, l’Italie, le Japon, le Mexique, le Royaume-Uni, la Russie, la Turquie, la Communauté européenne et le FMI/BIRD.

12 The Summit Process and Collective Security: Future Responsibility Sharing, Groupe des trente, Washington (D.C.), 1991. Voir aussi Hajnal, The G7/G8 System, (op. cit), p. 29.

13 Financial Times, 6 février 2002.

14 Voir Gerry Helleiner, New Challenges for Montreal Africa Forum, allocution principale, 8 février 2002.

15 New York Times, 17 février 2002.

16 Paul Kennedy, The Eagle has Landed, « Financial Times », 1er février 2002.