Évaluation initiale d’une circonstance spécifique selon les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales concernant la mine Mirador de Corriente Resources en Équateur

La demande d’examen concernant les activités minières de Corriente Resources Inc. et CRCC-Tongguan Investment (Canada) Co. Ltd. (Corriente-CRCC) dans la province de Zamora Chinchipe, en Équateur a été déposée le 25 juillet 2013 par la Fédération internationale des ligues des droits de l’homme (FIDH), la Comisión Ecumenica de Derechos Humanos (CEDHU), et Mines Alerte Canada au nom d’un groupe de neuf personnes touchées (les déclarants).

2. La demande d’examen porte sur le projet de mine de cuivre Mirador d’EcuaCorriente. Celle‑ci est une filiale de Corriente Resources Inc., et la demande d’examen vise deux entreprises, Corriente Resources Inc. et CRCC-Tongguan Investment (Canada) Co. Ltd. En 2010, Corriente Resources a été achetée par CRCC-Tongguan (Canada) et a conservé le nom Corriente Resources Inc. (l’entreprise). Par la suite, elle a été retirée de la bourse. Corriente Resources est enregistrée et a son siège social en Colombie‑Britannique. Il s’agit d’une filiale en propriété exclusive de la société chinoise CRCC Tongguan, qui est elle-même une coentreprise de la Chinese Railway Construction Company, une entreprise publique inscrite à la bourse de Hong Kong et de Shanghai, ainsi que de Tongling Nonferrous Metals Group, une entreprise d’État. Les déclarants ont demandé au Point de contact national (PCN) du Canada de réaliser un examen de la circonstance spécifique en question puisque Corriente Resources est enregistrée au Canada. Ni l’Équateur, le pays où se déroulent les activités, ni la Chine, le pays d’accueil de CRCC Toungguan, n’adhèrent aux Principes directeurs de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Les déclarants avaient déjà communiqué avec l’entreprise établie en Équateur et l’entreprise établie en Chine à propos des enjeux présentés dans la demande d’examen.

3. De juillet 2013 à février 2014, le PCN du Canada a analysé la demande d’examen. Il a par la suite demandé et reçu des documents supplémentaires de la part des déclarants et de l’entreprise. Une partie importante des documents présentés par les déclarants et l’entreprise ont au départ été présentés au PCN en espagnol et en chinois. Étant donné que les lignes directrices de procédure du PCN canadien précisent que des documents présentés en français ou en anglais seulement seront revus par le PCN, on a communiqué avec les déclarants et l’entreprise pour leur demander de fournir un texte traduit en entier ou en partie pour que le PCN puisse l’analyser, comme l’énonce la politique, pour contribuer à l’évaluation initiale. Tous les documents n’ont pas été entièrement traduits. Les déclarants ont fourni des documents traduits dans un délai de six semaines, et l’entreprise, dans un délai de trois mois. Bien que le PCN vise de courtes périodes d’évaluation initiale, ce dernier délai représente le temps requis pour obtenir les traductions, réaliser la recherche juridique sur le statut de l’entreprise, effectuer les interventions appropriées et assurer une participation et des réponses complètes des parties. L’entreprise a fourni sa réponse substantielle à l’invitation initiale du PCN de lui répondre dans un délai de trois mois.

4. Le PCN du Canada pour l’OCDE a examiné tous les renseignements exposés dans la présentation initiale de la demande d’examen, ainsi que dans les documents supplémentaires présentés par l’entreprise et les déclarants. Il les a évalués en fonction des critères énumérés dans le Guide de procédure du PCN du Canada (se reporter à la section Principes directeurs de l’OCDE et mandat du PCN. C’est d’après ces critères que le PCN a rendu sa décision.

5. Les questions soulevées couvraient un large éventail de sujets pour lesquels le PCN n’a pas jugé que les requérants avaient démontré que la demande d’examen était justifiée et étayée. Ce point est décrit à la section Considérations sur l’évaluation initiale. En outre, l’état de fonctionnement de l’entreprise a également été pris en considération par le PCN du Canada lorsqu’il a déterminé s’il avait un mandat en la circonstance spécifique. Bien que ne faisant pas partie de la décision pour ce qui est de savoir si la demande d’examen était justifiée et étayée, les positions des Parties sur la question de savoir s’il fallait engager le dialogue ont affecté la capacité du PCN d’offrir ses bons offices. Même si Corriente Resources est constituée en société au Canada, EcuaCorriente, une entreprise établie en Équateur, détient tous les pouvoirs de décision sur place. De plus, le projet est géré par CRCC-Tongguan, une entreprise établie en Chine. Corriente Resources a confirmé qu’elle est une société de portefeuille canadienne de propriété étrangère, sans rôle ni fonction de gestion du projet Mirador en Équateur. Le processus du PCN vise principalement à aider les déclarants et les entreprises canadiennes à régler leurs différends grâce à des discussions encadrées, s’ils le souhaitent. Étant donné que Corriente Resources est constituée en société au Canada, le PCN a expliqué dans son invitation à l’entreprise que s’il déterminait dans les conclusions de son évaluation initiale que la demande d’examen était justifiée, son objectif était d’offrir ses bons offices pour amorcer des discussions encadrées avec les Parties. Corriente Resources a toutefois précisé dans sa réponse au PCN qu’elle refusait de s’engager dans des discussions encadrées avec les déclarants sous les auspices du PCN du Canada.

6. D’après l’examen des documents soumis au PCN du Canada réalisé selon les Principes directeurs de l’OCDE et le Guide de procédure du PCN du Canada, l’évaluation initiale faite par le PCN relativement au projet minier Mirador a conclu que la circonstance spécifique ne mérite pas d’être examinée davantage par le PCN du Canada. De plus, l’entreprise a fait savoir qu’elle n’était pas disposée à engager un dialogue encadré avec les déclarants sous les auspices du PCN.

Questions soulevées

7. Les déclarants ont présenté la demande d’examen le 25 juillet 2013, ainsi que des documents à l’appui, traduits, le 3 septembre 2013. Ils ont soulevé dans la demande d’examen certaines préoccupations distinctes, notamment que l’entreprise ne respectait pas les dispositions des Principes directeurs de l’OCDE visant les quatre grands enjeux suivants : a) le respect des droits de l’homme; b) la tenue de consultations pertinentes; c) la diligence raisonnable et les politiques locales; d) les incidences sur l’environnement. Les articles et les dispositions des Principes directeurs de l’OCDE suivants ont été invoqués dans la demande d’examen.

  • A) Droits de l’homme : Chapitre IV, Droits de l’homme, article 1 : « les entreprises devraient : Respecter les droits de l’homme, ce qui signifie qu’elles doivent se garder de porter atteinte aux droits d’autrui et parer aux incidences négatives sur les droits de l’homme dans lesquelles elles ont une part. »

    Article 2 : « les entreprises devraient : Dans le cadre de leurs activités, éviter d’être la cause d’incidences négatives sur les droits de l’homme ou d’y contribuer, et parer à ces incidences lorsqu’elles surviennent. »

    Article 6 : « les entreprises devraient : Établir des mécanismes légitimes ou s’y associer afin de remédier aux incidences négatives sur les droits de l’homme lorsqu’il s’avère qu’elles en sont la cause ou qu’elles y ont contribué. »

    Commentaire sur les droits de l’homme, paragraphe 40 : « Les entreprises peuvent avoir une incidence sur pratiquement tous les droits de l’homme reconnus internationalement. Dans la pratique, certains droits de l’homme peuvent être plus vulnérables que d’autres dans certains secteurs ou contextes, et feront donc l’objet d’une attention plus soutenue… les entreprises doivent respecter les droits de l’homme des personnes qui appartiennent à des catégories spécifiques ou de populations qui méritent une attention particulière, dès lors qu’elles risquent d’avoir une incidence négative sur ces droits. Dans ce contexte, les instruments des Nations Unies ont précisé les droits des populations autochtones; des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques… »
  • B) Manque de consultations sérieuses : Principes généraux, article 14 : « Les entreprises devraient : S’engager auprès des parties prenantes concernées en leur donnant de réelles possibilités de faire valoir leurs points de vue lorsqu’il s’agit de planifier et de prendre des décisions relatives à des projets ou d’autres activités susceptibles d’avoir un impact significatif sur les populations locales. »
  • C) Diligence raisonnable et politiques locales : Chapitre II, Principes généraux, article 10 : « Les entreprises devraient : Exercer une diligence raisonnable fondée sur les risques, par exemple en intégrant cette dimension dans leurs systèmes de gestion des risques, afin d’identifier, de prévenir ou d’atténuer les incidences négatives, réelles ou potentielles, décrites dans les paragraphes 11 et 12, et rendre compte de la manière dont elles répondent à de telles incidences. La nature et la portée de la diligence raisonnable dépendent des circonstances propres à une situation particulière. »

    Article 11 : « Les entreprises devraient : Éviter d’avoir, du fait de leurs propres activités, des incidences négatives dans des domaines visés par les Principes directeurs, ou d’y contribuer, et prendre des mesures qu’imposent ces incidences lorsqu’elles se produisent »

    Article 12 : « Les entreprises devraient : S’efforcer d’empêcher ou d’atténuer une incidence négative, dans le cas où elles n’y ont pas contribué, mais où cette incidence est néanmoins directement liée à leurs activités, à leurs produits ou à leurs services en vertu d’une relation d’affaires. Ceci ne doit pas être interprété comme transférant la responsabilité de l’entité à l’origine d’une incidence négative sur l’entreprise avec laquelle elle entretient une relation d’affaires. »

    Commentaire sur les principes généraux, paragraphe 19 : « Si une entreprise s’aperçoit qu’elle risque de contribuer à une incidence négative, elle devrait alors prendre les mesures nécessaires pour interrompre ou pour empêcher cette contribution et user de son influence pour atténuer les incidences résiduelles dans toute la mesure du possible. On considère qu’il y a influence lorsqu’une entreprise a la capacité de faire modifier les pratiques néfastes de l’entité responsable du dommage. »

    (Autre référence aux commentaires sur les droits de l’homme, paragraphe 40)

    Préambule des principes généraux : « Les entreprises doivent tenir pleinement compte des politiques établies dans les pays où elles exercent leurs activités et prendre en considération les points de vue des autres acteurs. »

    Chapitre I, Concepts et principes, articles 1 et 2 : « …certains sujets abordés dans les Principes directeurs peuvent également être réglementés par des législations nationales ou des engagements internationaux. » et « Les entreprises ont pour obligation première de se conformer à la législation de leur pays. »
  • D) Effets sur l’environnement : Chapitre VI, Environnement, préambule : « Les entreprises devraient, dans le cadre des lois, règlements et pratiques administratives en vigueur dans les pays où elles opèrent, et eu égard aux accords, principes, objectifs et normes internationaux pertinents, tenir dûment compte de la nécessité de protéger l’environnement, la santé et la sécurité publique et, d’une manière générale, de conduire leurs activités d’une manière qui contribue à l’objectif plus large de développement durable. »

    Article 2 a) « …les entreprises devraient : Fournir au public et aux travailleurs en temps voulu des informations adéquates, mesurables et vérifiables (si possible) relatives aux effets potentiels de leurs activités sur l’environnement, la santé et la sécurité, ces informations pouvant comprendre un bilan des progrès accomplis dans l’amélioration des performances environnementales; »

    Article 2 b) : « Les entreprises devraient : Entrer en temps voulu en communication et en consultation avec les collectivités directement concernées par les politiques de l’entreprise en matière d’environnement, de santé et de sécurité et par leur mise en œuvre. »

    Commentaire sur les principes généraux, paragraphe 3 : « Il ne saurait y avoir de contradiction entre les activités des entreprises multinationales et le développement durable. C’est précisément cette complémentarité que les Principes directeurs entendent favoriser. De fait, il est fondamental que des liens existent entre les progrès économiques, sociaux et environnementaux pour conforter l’objectif du développement durable. »

8. Dans leur demande, les déclarants allèguent que Corriente Resources, par l’entremise des activités d’EcuaCorriente : 1) n’a pas respecté le droit de la population générale d’être consultée au préalable compte tenu des risques pour l’environnement, n’a pas obtenu le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause, des populations autochtones et n’a pas mené de consultations adéquates sur les questions environnementales; 2) a violé les droits de possession de la collectivité, les droits aux terres et aux territoires des populations autochtones, et le droit de ne pas être déplacé de force; 3) a violé les droits des populations autochtones et créé des divisions sociales; 4) a impliqué l’entreprise dans la répression étatique de la protestation sociale et la violence contre ceux qui s’opposaient à une exploitation minière à grande échelle; 5) a couru le risque de nuire à la biodiversité et à l’intégrité écologique dans la cordillère du Condor, a violé le droit à l’eau et les droits de la nature; 6) a instauré de mauvaises conditions de travail.

9. Conformément au processus mentionné dans les Lignes directrices de procédure des Principes directeurs de l’OCDE et le Guide de procédure du PCN du Canada, le PCN a mené des recherches de nature juridique pour clarifier et confirmer les liens entre les entreprises et les filiales concernées, afin de déterminer les liens de l’entreprise avec le Canada, ainsi que l’entité avec laquelle communiquer, puisque Corriente Resources et CRCC Tongguan (Canada) étaient les entreprises nommées dans la demande d’examen et qu’aucune d’entre elles n’était cotée en bourse. Après avoir confirmé les liens entre les entreprises et l’enregistrement de Corriente Resources au Canada, le PCN a écrit à l’entreprise le 11 octobre 2013, pour demander une réponse relative au contenu de la demande d’examen présentée par les déclarants. Au cours d’une période de trois mois, le PCN du Canada a communiqué avec Corriente Ressources pour obtenir de l’information supplémentaire. Dans ces communications, le PCN a souligné que s’il déterminait que la demande concernant la circonstance spécifique était justifiée et étayée, l’objectif du processus était d’offrir ses bons offices pour amorcer des discussions encadrées entre les Parties. Corriente Resources a donné sa réponse dans une série de courriels, datés du 17 au 23 décembre 2013, et a fourni des traductions de documents le 25 mars 2014.

10. L’entreprise a donné plusieurs explications dans sa réponse à la demande d’examen, y compris les suivantes :

  • Corriente est une entité entièrement sous contrôle étranger possédant des bureaux à Vancouver, au Canada;
  • le Canada n’est pas le pays d’accueil de l’entreprise multinationale;
  • le pays d’accueil de l’entreprise multinationale n’adhère pas aux Principes directeurs de l’OCDE (il n’est pas non plus un membre de l’OCDE);
  • la gestion des activités qui se déroulent en Équateur n’est pas partagée sur le plan matériel et, par conséquent, Corriente Resources Inc. ne participe pas à la gestion des affaires en Équateur;
  • l’entreprise avait déjà entamé un dialogue avec plusieurs des déclarants et plusieurs procédures judiciaires parallèles étaient déjà en cours en Équateur; des décisions avaient déjà été rendues sur la propriété et des questions connexes;
  • la société avait entrepris des activités de sensibilisation et des consultations publiques auprès des collectivités locales, des activités pourtant au cœur des plaintes formulées dans la demande d’examen relative aux droits de la personne;
  • plusieurs des questions soulevées dans la demande d’examen visaient les agissements de l’État plutôt que ceux de l’entreprise.

Compte tenu de ces éléments, l’entreprise a conclu qu’elle n’était pas disposée à engager un dialogue, sous les auspices du PCN du Canada, avec les déclarants.

11. Le 6 avril 2014, les déclarants ont soumis un résumé supplémentaire du rapport de vérification du bureau du contrôleur général en Équateur portant sur le projet Mirador. Le PCN a examiné ces documents dans le cadre de son évaluation initiale.

Principes directeurs de l’OCDE et mandat du PCN

12. Les Lignes directrices de procédure des Principes directeurs de l’OCDE prévoient que le PCN procédera à une évaluation initiale des questions soulevées pour déterminer « si elles méritent un examen approfondi ». Dans le Guide de procédure du Point de contact national du Canada pour les principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales, le processus relatif à l’évaluation initiale qui y est décrit précise que, pour déterminer si les questions soulevées méritent d’être approfondies, le PCN doit déterminer si elles sont présentées de bonne foi et si elles se rapportent à la mise en œuvre des Principes directeurs. Dans ce contexte, le PCN a tenu compte de certains facteurs, qui sont énumérés ci-après :

  • l’identité de la partie concernée et son intérêt dans l’affaire;
  • la pertinence des questions ainsi que des documents fournis à l’appui;
  • le lien apparent entre les activités de l’entreprise et la question soulevée dans la circonstance spécifique;
  • la pertinence des lois et procédures applicables, y compris les décisions judiciaires;
  • la manière dont des questions similaires sont ou ont été traitées à l’échelle nationale ou internationale;
  • l’intérêt que présente l’examen de la question soulevée au regard des objectifs des Principes directeurs et de l’efficacité de leur mise en œuvre;
  • les demandes des déclarants ainsi que les solutions qu’ils proposent, et la conformité de celles-ci avec le mandat du PCN;
  • la volonté ou le refus des déclarants de participer à des discussions encadrées en vue de régler la question.

13. Selon les procédures, le PCN peut également consulter des sources d’information générale et des ministères compétents sur les questions soulevées.

14. Le mandat et les procédures du PCN sont exposés dans le chapitre sur les lignes directrices de procédure des Principes directeurs de l’OCDE et les commentaires connexes. Il est possible d’obtenir ces documents en cliquant sur les liens sur le site Web du PCN du Canada, à l’adresse www. pcn-ncp.gc.ca.

Enjeux et conclusions de l’évaluation initiale

15. Le PCN a examiné les documents valables présentés par les déclarants et l’entreprise du 3 septembre 2013 au 6 avril 2014.

16. Mérite et justification : La demande d’examen repose largement sur des enjeux liés aux droits de l’homme, puisqu’elle aborde notamment la question du droit de possession et du déplacement forcé, ainsi que l’obligation de consulter les populations autochtones et non autochtones. Les déclarants ont toutefois précisé dans la demande d’examen que, selon eux, les réunions d’information et les études environnementales réalisées par l’entreprise ne constituaient pas un processus de consultation adéquat. En ce qui concerne les consultations, les déclarants et l’entreprise ont tous deux reconnu qu’EcuaCorriente avait déployé des efforts pour faire participer les intervenants. Il est à noter que les Principes directeurs de l’OCDE ne comprennent pas d’exigence de consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause. Les déclarants et l’entreprise ont relevé les poursuites judiciaires qui ont eu lieu en Équateur relativement aux questions soulevées dans la demande d’examen. Étant donné que les arrêts de la cour ont précédé la demande de réexamen, conformément aux quatrième et cinquième facteurs énoncés dans les Principes directeurs de l’OCDE et la partie ci-dessus sur le mandat du PCN, le PCN a tenu compte de la pertinence des décisions de la cour et de la manière dont les questions avaient été traitées dans le contexte des poursuites internes en Équateur. Les documents fournis par l’entreprise indiquent que les tribunaux équatoriens ont rejeté ces allégations. Des décisions antérieures rendues par un tribunal de même compétence sur les mêmes questions présentées dans la demande de réexamen ont été prises en compte pour déterminer si une instance spécifique est justifiée et étayée. Les déclarants soulèvent également des questions concernant les prétendus déplacements forcés, la répression de la protestation sociale par l’État et la violence contre les communautés, ainsi que leurs liens avec les politiques et les actions entreprises par le gouvernement de l’Équateur. Un lien clair avec les politiques de l’entreprise et ses actions n’était pas établi. Les lignes directrices de l’OCDE visent à améliorer le comportement des entreprises, et l’application des Lignes directrices de l’OCDE aux actions de l’État va au-delà du mandat du PCN du Canada. Les déclarants ont également soulevé des préoccupations à l’égard des risques futurs pour l’environnement. Le PCN a trouvé ces allégations insuffisamment fondées étant donné que les extraits des évaluations environnementales qui ont été fournis avec la demande de réexamen n’ont pas soulevé ces questions. Enfin, les déclarants ont soulevé des préoccupations sur les mauvaises conditions de travail. Toutefois, ils n’ont pas réussi à fournir des informations concrètes sur la politique de main-d’œuvre de la société qui permettrait de corroborer ces préoccupations.

17. État de fonctionnement de l’entreprise : étant donné les faits en ce qui concerne les relations des sociétés en question et la nature complexe des structures d’entreprise des sociétés nommées dans la demande de réexamen, le PCN a entrepris une recherche juridique pour confirmer le statut de Corriente Ressources. Bien que légalement enregistrée au Canada, Corriente Resources ne se considère pas comme une entreprise indépendante de propriété canadienne puisqu’elle est une filiale en propriété exclusive étrangère de CRCC-Tongguan. Selon l’entreprise, les fonctions exercées au Canada ne se rapportent pas à la structure de gestion responsable des affaires de l’entreprise établie en Équateur. L’entreprise explique qu’EcuaCorriente, établie en Équateur, détient les pouvoirs de décision sur place, et que le projet est géré par CRCC-Tongguan, établie en Chine. Le fait que les principaux intervenants dans cette affaire soient établis à l’extérieur du Canada est mis en lumière dans la demande d’examen et ses documents supplémentaires, puisque les déclarants ont d’abord pris contact avec les entreprises établies en Équateur et en Chine, à titre de décideurs, avant de présenter la demande d’examen au PCN canadien.

18. Toutefois, comme la demande d’examen reposait principalement sur des allégations relatives à une participation insuffisante des intervenants, et que Corriente Resources est constituée en société au Canada, le PCN a décidé de prendre contact avec les parties en toute bonne foi en vue de favoriser un dialogue utile entre elles et de les aider à régler leurs différends. Néanmoins, le PCN du Canada croit fermement que la participation des intervenants doit être un processus continu qui se poursuit tout au long de la durée de vie d’un projet. C’est pourquoi le PCN du Canada était prêt à offrir ses bons offices si la demande d’examen était considérée comme justifiée et étayée, même si un dialogue en Équateur ou en Chine paraissait plus approprié et efficace. Or si les déclarants ont mentionné, dans la demande d’examen, qu’ils étaient prêts à amorcer un dialogue encadré, l’entreprise a pour sa part refusé de s’engager dans un tel processus.

Conclusions

19. Le PCN est résolu à contribuer au règlement des problèmes qui surgissent dans le cadre de l’application des Principes directeurs de l’OCDE. Le PCN estime, au regard de ses constatations à la suite de l’examen des documents fournis par les déclarants et l’entreprise et de son analyse subséquente, qu’il n’est pas justifié pour lui d’approfondir davantage l’examen de la circonstance spécifique. De plus, à la lumière du refus de l’entreprise d’amorcer un dialogue encadré, le PCN conclut qu’il ne peut aller plus loin.

20. Le PCN du Canada ferme donc la circonstance spécifique.