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« Le respect des constitutions et l’avenir des démocraties libérales »

Allocution d’ouverture au Colloque « La modification constitutionnelle dans tous ses
états – Expériences belge, canadienne et européenne », tenu à l’Espace Roi Baudoin,
Palais des Académies, Bruxelles, du 18 au 20 avril 2018.

Stéphane Dion
Ambassadeur du Canada en Allemagne et Envoyé spécial
auprès de l’Union européenne et de l’Europe

Je mesure l’honneur qui m’est fait d’avoir été invité à prononcer la conférence inaugurale de ce colloque de haut niveau qui porte sur les constitutions.

Vous allez réfléchir sur trois cas : le Canada, la Belgique et l’Union européenne. Cette comparaison est pertinente car les trois ont une forme fédérative et sont des démocraties libérales. Tant la démocratie que le fédéralisme authentique ne peuvent se passer de la primauté du droit, avec des parlements élus directement par les électeurs et un pouvoir judiciaire indépendant du pouvoir politique et capable de limiter chaque ordre de gouvernement aux responsabilités que lui reconnaît la Constitution.

Bien sûr, il faut garder bien en tête les différences de contexte.

Le Canada a pris sa forme constitutionnelle moderne en 1867 sous les traits d’une fédération qui avait été conçue comme centralisée mais qui est devenue l’une des plus décentralisées du monde. La Belgique a évolué à marche forcée, en quelques décennies, d’un régime unitaire centralisé à une fédération très décentralisée, et s’est reconnue officiellement comme État fédéral en 1993. L’Union européenne n’est pas une fédération et n’a pas de constitution au sens strict, mais elle a des trait fédératifs importants et son traité de Lisbonne de 2007 est similaire à son ambitieux projet de constitution qui avait été rejeté par des référendums tenus en France et aux Pays-Bas en 2005.

Au Canada, depuis l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1982, le pays n’a pas modifié son encadrement constitutionnel général, bien que des modifications précises ont eu lieu, dont celles de 1997 –  que j’ai eu l’honneur de parrainer au Parlement fédéral à titre de ministre des Affaires intergouvernementales – qui ont permis la sécularisation des commissions scolaires de Terre-Neuve et du Québec. En contraste, depuis 1982, la Belgique et l’Union européenne ont procédé respectivement à quatre et cinq réformes constitutionnelles générales. Mais celles de Belgique ont poursuivi un processus centrifuge de décentralisation, alors qu’au contraire celles de l’Union européenne ont correspondu à un processus d’intégration qu’elle qualifie d’ « union toujours plus étroite » – “ever closer union”.

Il y a donc des différences de contexte entre la Belgique, l’Union européenne et le Canada. Mais ces différences, dans la mesure où l’on en tient compte – et je ne doute pas que c’est ce que feront les experts que vous êtes – rendent la comparaison stimulante. Il faut donc féliciter Dave Guénette, Patrick Taillon et Marc Verdussen de nous avoir réunis ici autour de ce thème et je les remercie de m’avoir invité.

Par cette conférence inaugurale, je vais m’efforcer de faire œuvre utile dans la perspective des responsabilités qui sont maintenant les miennes à titre d’envoyé spécial du Premier ministre Trudeau auprès de l’Union européenne et de l’Europe. Le Canada souhaite le maintien de solides démocraties libérales face à la vague populiste autoritaire. La Belgique, l’Union européenne et le Canada sont des démocraties libérales. Ils le sont dans un contexte où le populisme représente un défi pour l’État de droit et pour le respect de la Constitution en tant que loi fondamentale. Cela sera donc mon premier thème : l’importance de respecter la Constitution face au populisme.

J’aurai un second thème, qui sera une invitation, bien typiquement canadienne, et tout aussi typiquement belge à la modération et à la dédramatisation. J’appellerai cela : éviter l’obsession constitutionnelle. Il y a partout, en Belgique, dans l’Union européenne et au Canada, la possibilité d’améliorer le sort des citoyens sans laisser les débats prendre une tournure existentielle. Rien ne justifie le fracas. La Belgique, l’Union européenne et le Canada sont d’incontestables réussites à l’échelle de cette planète. Les réformes envisagées qui visent à les améliorer ont beaucoup plus de chances d’aboutir à quelque chose de positif si le débat demeure serein, et pas forcément constitutionnel d’ailleurs. L’histoire récente montre qu’on peut faire de grands progrès économiques, sociaux, culturels, sans changer une virgule à la Constitution.

1. Respecter la Constitution face au populisme

Le populiste prétend incarner le peuple, sa volonté pure, et entend le protéger contre des menaces : les immigrants, les étrangers, les pouvoirs financiers, des élites dénoncées comme cosmopolites, égoïstes et incompétentes, etc. Le populiste cherche, au nom du peuple, à concentrer en ses mains le pouvoir et à affaiblir ou à politiser les institutions qui font obstacle à cette concentration, même si elles sont protégées par la Constitution et le droit telles que l’indépendance des tribunaux, la liberté de la presse, la liberté académique, les prérogatives du Parlement face à la branche exécutive ou la neutralité de la fonction publique.

Le populisme est autoritaire mais est rarement ouvertement antidémocratique. Le leader populiste peut être favorable à des formes de démocratie directe, comme les référendums, et à terme, il est encore un élu; mais il l’est dans des conditions qui rendent virtuellement impossible sa défaite électorale, tant les institutions de la démocratie libérale ont été affaiblies à son profit.

Selon le Authoritarian Populism Index de 2017,le populisme est en montée en Europe. Neuf pays européens, dont sept de l’Union européenne, ont des partis populistes au gouvernement. 1 Les populistes occupent 17,5% des sièges au Parlement européen. 2 Lors des élections tenues en Europe en 2017, près du cinquième des électeurs ont voté pour des candidats ou des partis populistes. 3 Certains de ces partis sont de la gauche radicale, mais la plupart sont d’extrême-droite, voire xénophobes et racistes. Tous ces partis n’atteignent pas le même degré de radicalisme et il y aurait bien des nuances à faire. Mais ensemble, ils posent un défi indéniable à la démocratie libérale.

L’Union européenne est particulièrement dans la mire du populisme car elle prête flanc à ses tirs de prédilection : le cosmopolitisme, le technocratisme, les compromis supranationaux, les accords commerciaux, les règles budgétaires contraignantes, l’ouverture des frontières, les tensions migratoires.

Ailleurs dans le monde, le populisme et différentes formes d’autoritarisme concurrencent la démocratie libérale sur plusieurs fronts. Tant Freedom House, que le Democracy Index 2017 de The Economist, ou que le World Justice Project Rule of Law Index 2017-2018 observent, à l’échelle mondiale, une détérioration des droits politiques et des libertés civiles. 4

Je ne peux ici discuter de tout ce qu’il faudrait faire pour stopper la montée du populisme : défendre l’indépendance du judiciaire et les autres institutions, les rendre plus efficaces, transparentes et diligentes, mieux communiquer avec la population en distinguant notamment les faits des perceptions erronées, y compris sur les réseaux sociaux, adopter des meilleurs pratiques d’intégration des immigrants, mieux secourir les pays ravagés par les guerres et la misère, trouver la voie d’une croissance inclusive qui ne profite pas presque exclusivement au 1% ou au 0,1% les mieux nantis, négocier des accords commerciaux progressistes, revoir le financement des partis politiques, combattre vigoureusement la corruption et l’évasion fiscale, etc.

Mais il y a une chose qui est sûre à mon avis : les démocraties libérales doivent donner l’exemple en respectant, plus scrupuleusement que jamais, l’État de droit. Justement parce que le populisme tend à présenter les constitutions en démocratie libérale comme des documents encombrants qui entravent la volonté du peuple, il faut les respecter et les défendre pour ce qu’elles sont : une base essentielle à la démocratie et aux droits et libertés des citoyens.

Car il faut s’entendre sur ce qu’est une constitution en démocratie libérale.  Elle est le socle de l’État de droit qui énonce qu’il y a une seule loi pour tous et que nul n’est au-dessus de la loi, surtout pas ceux qui la font. La Constitution n’est pas un document désincarné, loin des gens, sèchement légaliste. Elle est la loi fondamentale, la loi des lois, celle qui fonde et circonscrit les pouvoirs des parlements et des gouvernements et qui donne des droits aux citoyens. Si l’on veut abolir certains de ces droits ou les modifier, alors il faut modifier la Constitution elle-même, selon la procédure qu’elle prévoit à cet effet. Cette procédure de modification constitutionnelle doit être exigeante en termes de majorité élargie requise pour être une protection contre l’arbitraire de la majorité ou du gouvernement du jour.

La Cour suprême du Canada l’a bien exprimé en 1998 dans son Renvoi relatif à la sécession du Québec: 5 la Constitution «fournit un rempart contre l’arbitraire de l’État.» La Cour fait valoir que «l'argument selon lequel on peut légitimement contourner la Constitution en s'appuyant sur un vote majoritaire obtenu dans un référendum (…) est mal fondé parce qu'il méconnaît le sens de la souveraineté populaire et l'essence même d'une démocratie constitutionnelle.» «Une constitution est placée hors de la portée de la règle de la simple majorité.» «Il survient des occasions où la majorité peut être tentée de passer outre à des droits fondamentaux en vue d'accomplir plus efficacement et plus facilement certains objectifs collectifs. La constitutionnalisation de ces droits sert à garantir le respect et la protection qui leur sont dus.» Les gouvernements « ne sauraient en transgresser les dispositions: en effet, leur seul droit à l'autorité qu'ils exercent réside dans les pouvoirs que leur confère la Constitution. Cette autorité ne peut avoir d'autre source.»

Bien que ce soit dans un tout autre contexte – lors d’un avis portant sur l’inconstitutionnalité d’une sécession unilatérale – que la Cour suprême du Canada ait formulé ces rappels à l’importance du constitutionnalisme et de l’État de droit, il est bon de se remémorer ces principes face à la montée du populisme. L’une des pires erreurs que les démocraties libérales pourraient faire serait de ne pas respecter elles-mêmes leurs constitutions ou de tolérer qu’elles ne soient pas respectées.

2. Éviter l’obsession constitutionnelle

Il faut donc respecter les constitutions. Mais à cela j’ajoute qu’il ne faut pas faire de leur révision une obsession. Il est bien possible que l’on puisse mieux améliorer le sort des citoyens plus efficacement en empruntant d’autres voies autres la révision constitutionnelle. C’est particulièrement le cas lorsque la procédure de modification constitutionnelle est devenue très exigeante en termes de majorité requise.

On en est là au Canada. Au nom de la protection des minorités et des régions, on en est venu à établir une procédure de modification très exigeante. La loi constitutionnelle de 1982 prévoit que, dans la plupart des cas, une modification constitutionnelle doit être approuvée par le Parlement fédéral et sept provinces sur dix représentant au moins 50% de la population. C’est ce qu’on appelle communément le 7-50. À cela est venue s’ajouter, en 1996, la loi sur les vetos régionaux qui requiert le consentement du Québec, de l’Ontario, de la Colombie-Britannique, d’au moins deux provinces représentant 50% de la population de l’Atlantique, et d’au moins deux provinces représentant 50% de la population des Prairies (ce qui, indirectement, confère un veto à l’Alberta). En somme, le 7-50 est devenu le 7-90 : il faut le consentement de sept provinces représentant 90% de la population.

À cela s’ajoutent les pressions politiques qui rendent difficilement envisageable une réforme constitutionnelle d’envergure sans la tenue d’un référendum (l’Alberta et la Colombie-Britannique en ont d’ailleurs fait pour elles-mêmes une obligation légale). On peut se demander si une majorité des électeurs canadiens suffirait pour que la modification soit adoptée ou s’il ne faudrait pas aussi une majorité dans chaque province. De plus, il serait difficile de faire passer une modification contre l’avis des trois territoires du Nord et des organisations représentatives des peuples autochtones.

Enfin, il n’est pas sûr qu’il soit encore possible au Canada de négocier à la pièce des modifications constitutionnelles affectant l’ensemble du pays. Si un gouvernement devait proposer une modification – par exemple, la réforme du Sénat – d’autres gouvernements exigeront que leurs propres revendications soient aussi discutées. Le gouvernement du Québec, en particulier, est très ferme à ce sujet. Le Nouveau Parti démocratique envisage des négociations constitutionnelles qui porteraient à la fois sur le Québec et sur les peuples autochtones. 6

L’Union européenne aussi en est venue au stade où la voie du changement paraît particulièrement incertaine si elle doit en passer par la négociation d’un nouveau traité. Il faudrait non seulement l’unanimité des États-membres, qui sont maintenant vingt-huit – vingt-sept après le Brexit – mais on devrait probablement compter sur la tenue de plusieurs référendums nationaux aux résultats incertains.

En Belgique, on le sait, la révision totale de la Constitution est exclue et toute révision partielle doit être proposée par le Parlement sortant et être entérinée, à la majorité des deux-tiers, par le Parlement issu des élections suivantes. Il faudrait donc que le Parlement actuel s’entende avant les élections prévues en 2019 pour qu’une nouvelle révision constitutionnelle ait lieu. Je sais qu’on s’interroge en Belgique sur la pertinence de procéder à une septième réforme constitutionnelle depuis 1970, et surtout si cette réforme devrait être centrifuge comme l’ont été les  six dernières, au point de risquer l’évaporation des institutions communes de la fédération belge.

Il n’appartient pas à un diplomate étranger de répondre à cette interrogation. Mais je peux du moins donner l’exemple du Canada. Dès lors que la voie des réformes constitutionnelles est apparue particulièrement difficile et nous ait valu des échecs et de pénibles divisions, nous avons emprunté d’autres chemins pour améliorer notre pays. Nous sommes sortis de notre obsession constitutionnelle et nous ne nous en sommes portés que mieux.

Lors des décennies 1980 et 1990, nous nous étions laissé convaincre que sous peine de parvenir à une modification fondamentale de la Constitution :

Aujourd’hui, le français est parlé par environ 95% des Québécois, les sondages montrent qu’environ 70% des Québécois sont fiers d’être canadiens, la fédération canadienne est toujours l’une des plus décentralisées qui soit, le Canada a fortement réduit son ratio dette-PIB et relancé son économie et il avoisine le plein emploi. Et on est parvenu à faire tout cela en travaillant dur, en empruntant différentes voies de changement, mais sans modification fondamentale de la Constitution.

Des intellectuels indépendantistes le reconnaissent. Ainsi, Joseph Facal, qui a été ministre sous des gouvernements du Parti québécois : « Il y a d’abord le fait indéniable que le Québec a réussi se moderniser et à prospérer à l’intérieur du système politique canadien. » 7 Ou  Jean-Herman Guay, ancien vice-président de la commission politique du Bloc québécois, qui demande : « comment maintenir l’idée que le Canada veuille « étouffer » le Québec, alors que le pays est relativement décentralisé (…) » 8

Le gouvernement du Québec a publié en 2017 un plan d’action pour renforcer le leadership que la province majoritairement francophone exerce au sein de la fédération canadienne. 9 Ce document étoffé contient plusieurs propositions tout à fait intéressantes, dont la grande majorité ne nécessite aucune modification de la Constitution. Certaines, oui, telle la reconnaissance constitutionnelle de la spécificité québécoise, demanderaient une négociation constitutionnelle, mais le gouvernement du Québec précise qu’il n’en fait pas une priorité pressante. À peu près les seuls qui lui ont reproché de ne pas avoir lancé d’ultimatum constitutionnel au reste du Canada sont les leaders indépendantistes québécois. On peut penser que leur visée est non pas l’amélioration de la fédération canadienne mais plutôt l’espoir qu’un échec des négociations constitutionnelles canadiennes provoquerait un rebond du mouvement sécessionniste.

C’est d’ailleurs là un indice : lorsque ceux qui demandent avec le plus d’insistance la renégociation impérative de la Constitution d’une union sont ceux-là même qui veulent en sortir, il est peut-être temps de se demander si la réforme constitutionnelle est à ce point urgente et s’il n’y aurait pas lieu, du point de vue de l’amélioration de l’union, d’emprunter d’autres voies de changement plus prometteuses et pragmatiques.

Il n’est d’ailleurs pas inutile de rappeler les difficultés liées à la sortie de l’union. La rupture d’une union est souvent plus difficile que ce que l’on pense, surtout quand on s’y engage sur la base d’une majorité incertaine, quand on y précipite une population peu convaincue, divisée en son milieu. Au Canada, il a fallu procéder à la clarification de la procédure par laquelle une province pourrait sortir de la fédération, ce qui a donné lieu à l’Avis de la Cour suprême de 1998 et à la loi sur la Clarté de 2000 qui lui a donné effet. La mise en relief des difficultés de la sortie nous a aidés à apprécier et à améliorer ensemble l’union que nous avons entre nos mains.

Je ne peux pas commenter de trop près la politique intérieure de la Belgique et de l’Union européenne. Mais on me permettra de noter que les deux ont effectué un beau redressement économique ces dernières années sans procéder à une nouvelle modification constitutionnelle.

Je remarque :

Conclusion

Je souhaite que les démocraties libérales donnent l’exemple du respect de l’État de droit et des constitutions, car c’est l’une des conditions pour qu’elles demeurent solides, en santé, sur la voie de l’amélioration et qu’elles aident le monde à résister à l’autoritarisme et au populisme.

Je suggère que la révision constitutionnelle ne doit pas devenir une obsession. En empruntant d’autres voies, il arrive souvent que l’on découvre des moyens plus sûrs et plus efficaces d’améliorer l’état de l’union et le sort de nos concitoyens.

Voilà les deux propositions que je formule en ouverture d’un colloque qui promet d’être des plus intéressants et dont le sujet – les constitutions de trois démocraties libérales – au-delà de son caractère technique et juridique, rejoint de très près les droits et la qualité de vie de nos concitoyens.


Notes de bas de page

1Heinö, Andreas Johansson, Giovanni Caccavello, Cecilia Sandell, Authoritarian Populism Index 2017, European Policy information Center, juillet 2017, http://www.epicenternetwork.eu/wp-content/uploads/2017/07/TIMBRO-Authoritarian-Populism-Index-2017-Briefing.pdf.

2 Ibid.

3 Ibid.

4 Munich Security Conference, Munich Security Report 2018: To the Brink – and Back?, Stiftung Munchner Sicherheitskonferenz, février 2018, http://www.google.ca/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=3&cad=rja&uact=8&ved=0ahUKEwjfhZa0kLnZAhUPylMKHRf4BX0QFgg4MAI&url=http%3A%2F%2Freport.securityconference.de%2F&usg=AOvVaw1kVF3qxid9Zot3rHGsijuq, pg. 6. ; 2017-2018 WJP Rule of Law Index: Global Press Release, World Justice Project, 31 Janvier 2018, https://worldjusticeproject.org/news/2017-2018-wjp-rule-law-index-global-press-release.  ; The Economist Intelligence Unit, Democracy Index 2017: Free speech under attack, The Economist Intelligence Unit Limited, 2018,  http://pages.eiu.com/rs/753-RIQ-438/images/Democracy_Index_2017.pdf.

5 Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/fr/item/1643/index.do?r=AAAAAQAWcmVmZXJlbmNlIHJlIHNlY2Vzc2lvbgAAAAAB&&alternatelocale=en.

6 Le Nouveau Parti démocratique, Réforme constitutionnelle, Résolutions : Gouverner au sein d’un Canada juste et ouvert, Congrès 2018 du NPD, Ottawa, Février 2018, http://xfer.ndp.ca/2018/ottawa2018/NPD-Resolutions_5-fr.pdf?r=1.

7 Facal, Joseph, Quelque chose comme un grand peuple, les éditions du Boréal, 19 janvier 2010, http://www.editionsboreal.qc.ca/catalogue/livres/quelque-chose-comme-grand-peuple-1719.html, pg. 130. L’auteur nuance : «À mon avis, ce fut en dépit du régime plutôt qu’à cause de lui… »

8 Guay, Jean-Herman, L’impasse souverainiste : les hauts et les bas du nationalisme québécois, Institut de Recherche en Politiques Publiques, 24 octobre 2017, http://irpp.org/fr/research-studies/limpasse-souverainiste-les-hauts-et-les-bas-du-nationalisme-quebecois/.

9 Secrétariat aux affaires intergouvernementales canadiennes et la Direction des communications, Québécois : Notre façon d’être canadiens.  Politique d’affirmation du Québec et de relations canadiennes, Gouvernement du Québec, ISBN 978-2-550-77866-0 (en ligne), 2017, https://www.sqrc.gouv.qc.ca/documents/relations-canadiennes/politique-affirmation.pdf.

10 Eurobaromètre Standard 88, Premiers résultats: L’opinion publique dans l’Union européenne, Étude commandée et coordonnée par la Commission européenne, Direction générale Communication, Novembre 2017, https://www.google.ca/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=2ahUKEwijpaq-6bHaAhVq7YMKHWYRAc8QFjAAegQIABAw&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fcommfrontoffice%2Fpublicopinion%2Findex.cfm%2FResultDoc%2Fdownload%2FDocumentKy%2F81150&usg=AOvVaw0Go2R8wuVIvliE8Qu2DZ9O.

11 European Political Strategy Centre, Two Visions, One Direction: Plans for the Future of Europe as laid out in President Juncker’s State of the Union and President Macron’s Initiative for Europe, European Commission, 2017, https://ec.europa.eu/epsc/publications/other-publications/two-visions-one-direction---plans-for-the-future-of-europe_en.

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