L’appui aux démocraties fragiles

Allocution prononcée au 24e atelier du groupe d’étude du consortium Partenariat pour la paix, Stabilité régionale dans le Caucase du Sud : « Après le 24 février 2022 : repenser la sécurité dans le Caucase du Sud »

Le 3 novembre 2022 - Reichenau an der Rax (Autriche)

Stéphane Dion - Envoyé spécial du premier ministre auprès de l’Union européenne et de l’Europe et ambassadeur du Canada en France

Jusqu’à récemment, on pouvait dire que l’une des grandes réussites de la diplomatie et de la coopération internationale était leur capacité à avoir pratiquement éliminé les conflits armés entre États. Les guerres civiles à l’intérieur des États et la violence terroriste demeuraient, mais les guerres directes entre États avaient été presque totalement éliminées. Puis vint le conflit entre l’Azerbaïdjan et l’Arménie et, surtout, la guerre d’agression de Poutine contre l’Ukraine.

Dans ces circonstances aussi difficiles, nous devons encore utiliser la diplomatie et la coopération internationale de manière efficace. Nous ne devons pas perdre confiance dans ces outils essentiels, si nécessaires à la réalisation d’objectifs universels, comme celui sur lequel porte mon exposé aujourd’hui : la promotion de la démocratie.

Devant la terrible nouvelle du retour de la guerre en sol européen, nous devons redoubler d’efforts pour favoriser l’avancement de la démocratie, surtout dans une région aussi exposée à des pressions contradictoires que le Caucase du Sud. Je suis convaincu que c’est la raison pour laquelle j’ai eu l’honneur d’être invité à prononcer le discours d’ouverture de cet important atelier, qui rassemble quelques-uns des meilleurs spécialistes du Caucase du Sud.

Dans la lettre d’invitation que j’ai reçue, M. Frédéric Labarre, chargé de cours au Collège militaire royal du Canada à Kingston et également coprésident de votre groupe d’étude, a expliqué que ce qui m’a valu l’honneur de m’adresser à vous aujourd’hui, c’est mon rapport de 72 pages intitulé « Soutenir la démocratie en Arménie », que j’ai présenté le 6 avril 2022 à la ministre canadienne des Affaires étrangères, l’honorable Mélanie Joly^{Note de bas de page 1}.

Ce rapport est le résultat d’une mission que le premier ministre et le ministre des Affaires étrangères de l’époque, Marc Garneau, m’ont confié, le 7 juillet 2021, afin d’explorer des options pour accroître le soutien du Canada à la démocratie en Arménie. Depuis que le premier ministre Trudeau m’a demandé, il y a cinq ans, d’être son envoyé spécial auprès de l’Union européenne et de l’Europe, j’ai effectué des missions dans de nombreux pays, y compris en Azerbaïdjan et en Géorgie, mais aucune n’a été aussi exhaustive que celle en Arménie, dont je vais vous parler aujourd’hui.

Plutôt que de décrire en détail le contenu de mon rapport, je vais expliquer la méthode, ou l’approche, que j’ai suivie et qui me semble transposable à d’autres contextes nationaux que l’Arménie. Ce que je propose essentiellement est un plan de soutien aux démocraties fragiles. Je vous décrirai ce plan de soutien, dans l’espoir d’apporter une contribution utile à votre atelier, particulièrement au dialogue de votre rédaction intitulé « Building Resilience against Human Security Threats and Risks in the South Caucasus » (Renforcer la résilience contre les menaces à la sécurité humaine et les risques dans le Caucase du Sud).

Ce faisant, je vous offrirai mes réponses à deux questions essentielles : premièrement, pourquoi soutenir les démocraties fragiles ? Deuxièmement, comment les soutenir efficacement ? Le « pourquoi », puis le « comment ».

Pourquoi soutenir les démocraties fragiles ?

Essentiellement, un État démocratique bien établi peut suivre deux approches pour favoriser les avancées démocratiques dans le monde. La première est thématique : elle consiste à choisir des thèmes précis comme priorités. Le gouvernement du Canada, par exemple, a décidé que l’ensemble de sa politique étrangère serait envisagée sous un angle féministe. La promotion des droits des femmes nous semble le meilleur moyen de favoriser le développement social, économique et démocratique. À ce thème central d’autres s’ajoutent, comme l’inclusion des minorités, la cybersécurité ou la gestion de l’eau. Notre gouvernement déploie donc des programmes axés sur des thèmes centraux soigneusement choisis.

La deuxième approche est tout à fait compatible avec la première et représente donc un complément utile. Cette approche est nationale plutôt que thématique : elle consiste, pour un État démocratique bien établi, à axer une partie de son aide sur quelques pays en particulier, afin de les aider à réaliser des progrès importants et durables dans leur pratique de la démocratie.

Le principe est qu’il ne suffit pas que les démocraties établies imposent des sanctions contre des régimes corrompus et répressifs qui maltraitent leurs populations et menacent leurs voisins. Nous devons aussi encourager les bons joueurs, c’est-à-dire les pays qui s’efforcent, contre vents et marées, de maintenir la démocratie, et ce, dans des conditions que les gens qui habitent dans des démocraties bien établies peuvent difficilement imaginer.

Certes, ce que font ces démocrates courageux est loin d’être parfait, mais ce serait une erreur que de les regarder de haut. Il faut prendre en compte l’histoire du pays, le poids de son passé autoritaire et de ses traditions, le faible enracinement des institutions et des valeurs démocratiques, la situation économique précaire, ou encore son isolement géographique dans des régions souvent aux prises avec l’instabilité et l’autoritarisme. 

Les démocraties bien ancrées devraient regarder une carte du monde, repérer les démocraties sous pression et examiner comment elles peuvent les soutenir efficacement au milieu des tempêtes et des troubles, tout en comprenant que ces démocraties tentent de persévérer dans des conditions extrêmement difficiles.

L’approche proposée consiste à repérer un pays qui va dans la bonne direction, c’est-à-dire vers plus de démocratie et non moins, et à voir comment nous pouvons l’aider à poursuivre et à progresser dans cette direction. C’est exactement la situation de l’Arménie qui, malgré les énormes difficultés auxquelles ce pays fait face, améliore ses pratiques démocratiques selon tous les repères internationaux, comme l’indice de démocratie de l’Economist, Freedom House, Transparency International, International Idea, etc.

L’objectif consiste donc à aider les démocraties fragiles à demeurer des démocraties et à s’améliorer. Il s’agit d’une question très importante, non seulement pour le bien de la démocratie, mais aussi pour le maintien de la paix. Je suis convaincu de la véracité de l’axiome tocquevillien qui affirme que les risques de guerre diminuent avec l’avancée de la démocratie. Plus deux pays en conflit progressent vers la démocratie, plus ils optimisent leurs chances de trouver un terrain d’entente et un règlement pacifique.

On m’a souvent demandé pourquoi ma mission était en Arménie et non en Azerbaïdjan. Ma réponse demeure que lorsque l’Azerbaïdjan fera des progrès décisifs vers plus de démocratie, le Canada devrait envisager des moyens d’y accroître sa présence et de soutenir la transition démocratique en Azerbaïdjan. Des États plus démocratiques dans le Caucase pourraient, à leur tour, contribuer à améliorer la paix et la stabilité dans la région.

C’est pourquoi nous devons soutenir les démocraties fragiles. J’en viens maintenant au « comment » : que faut-il faire pour apporter un soutien efficace ?

Comment soutenir les démocraties fragiles ?

La première chose à faire est de placer la question de la pratique démocratique du pays au cœur de la mission. De ce point de vue, les paramètres de ma mission en Arménie étaient très clairement définis. Il s’agissait précisément et exclusivement d’évaluer ce que le Canada peut faire pour aider à soutenir le développement démocratique de l’Arménie dans la période critique actuelle. Bien que ma mission n’ait pas porté sur la situation du Haut-Karabakh, j’ai tenu compte du fait qu’il est beaucoup plus difficile pour un État démocratique de s’améliorer lorsqu’il subit les tragiques pertes humaines, la destruction et l’incertitude existentielle d’un conflit armé.

De même, les questions concernant la région au sens large, comme l’influence de la Russie, de la Turquie et de l’Iran, n’entraient pas dans le cadre de ma mission. Néanmoins, j’ai pris en compte les difficultés supplémentaires que ces contraintes géopolitiques entraînent pour l’amélioration de la démocratie arménienne. Il faut donc garder à l’esprit la dynamique interne et régionale d’une démocratie fragile en particulier.

La première étape de ma mission en Arménie a consisté à mener de nombreuses consultations virtuelles au Canada, aux États-Unis, en Arménie et ailleurs en Europe. Parmi mes interlocuteurs, mentionnons des fonctionnaires et des diplomates canadiens, des représentants des autorités et des dirigeants politiques de l’Arménie, des parlementaires, des organisations de la société civile, des Canadiens d’origine arménienne vivant au Canada ou en Arménie, des chercheurs universitaires et des groupes de recherche, des représentants de pays d’optique commune ou d’organisations internationales, des gens d’affaires, etc. De ces consultations, quatre observations clés sont ressorties.

Premièrement, les besoins de la démocratie arménienne sont immenses. Il serait ardu de trouver un secteur d’activité dans lequel le désir d’une plus grande intervention canadienne n’a pas été soulevé. Si mon rapport avait donné suite à toutes ces demandes, ma liste de recommandations se serait éparpillée dans toutes les directions et l’intervention canadienne aurait donc été tout à fait inefficace. Essentiellement, le rapport aurait été un catalogue et non une stratégie.

Deuxièmement, il existe un écart considérable entre le volume des attentes qui ont été soulevées de toutes parts et les fonds supplémentaires que le gouvernement du Canada pourrait libérer de façon réaliste.

Troisièmement, bien que les gestionnaires de programme du gouvernement du Canada ne manquent pas de sympathie à l’égard de l’Arménie, il existe toujours des raisons pour ne pas placer ce pays en tête de liste des priorités. On fait valoir que ce pays est trop avancé pour être admissible aux programmes réservés aux pays en développement ou, à l’inverse, que son économie est trop peu significative et pas assez dynamique pour être admissible à la plupart des investissements stratégiques. De même, on dira que les pays politiquement plus instables et en plus mauvais état que l’Arménie devraient être ceux qui retiennent notre attention, ou inversement, qu’il y a plus d’intérêt à investir dans des pays plus stables.

Quatrièmement, un grand nombre de pays et d’organisations internationales d’optique commune sont déjà très présents en Arménie et soutiennent ce pays dans son développement. Si le Canada agissait aveuglément, sans coordination étroite avec ces nombreux partenaires, notre action perdrait de sa pertinence ou pourrait même entraîner un dédoublement inefficace des efforts.

À partir de ces quatre observations, qui sont ressorties de ma série de consultations, j’ai élaboré une stratégie composée de cinq critères, que je considère applicables à d’autres démocraties fragiles, en plus de l’Arménie.

Le premier consiste à élaborer, en consultation avec le gouvernement arménien, un programme quinquennal spécifiquement conçu par le Canada pour soutenir l’Arménie en tant que démocratie fragile. C’est en fonction de ce nouveau critère, celui d’une démocratie fragile, que l’Arménie pourrait se démarquer comme priorité dans nos programmes d’aide. Par conséquent, ma première recommandation à cet égard a été de créer une table de concertation Arménie-Canada pour planifier le soutien du Canada à la démocratie arménienne.

Deuxièmement, la stratégie globale du Canada pour soutenir l’Arménie doit être bien coordonnée, non seulement avec les Arméniens, mais aussi avec les divers intervenants et donateurs internationaux. Les risques de chevauchement et de mauvaise coordination sont réels. Il est nécessaire de déterminer les secteurs d’activité essentiels au progrès démocratique, dans lesquels l’intervention et les fonds du Canada auront une réelle valeur unique et ajoutée.

Troisièmement, pour que la stratégie du Canada évite la dispersion dans toutes les directions, elle doit plutôt axer une partie importante de ses efforts sur un projet phare. Ce projet doit correspondre à :

• une expertise particulièrement élaborée au Canada;
• un secteur essentiel à l’amélioration de la démocratie;
• une initiative soutenue par les autorités arméniennes;
• un secteur dans lequel le Canada possède déjà une expérience concrète sur le terrain en Arménie;
• une initiative s’appliquant à une lacune que les autres partenaires ne sont actuellement pas en mesure de combler.

Il se trouve qu’un projet en cours répondait à tous ces critères : le Centre parlementaire (Canada), qui participait déjà à l’amélioration de l’administration de l’Assemblée nationale de la République d’Arménie. J’ai recommandé que le gouvernement du Canada fournisse les ressources nécessaires pour soutenir cet effort ciblé au cours des cinq prochaines années. Si, ce faisant, le Canada peut aider la démocratie parlementaire arménienne à acquérir et à assurer un soutien administratif davantage professionnel et efficace, le Canada aura accompli beaucoup.

Quatrièmement, outre ce projet phare, le gouvernement du Canada devrait entreprendre d’autres initiatives qui sont à la fois souhaitables, complémentaires et ciblées. J’ai donc formulé des recommandations très ciblées, qui répondent aux demandes des Arméniens, auxquelles le Canada peut apporter une expertise utile, et que les autres pays donateurs et organisations internationales ne traitent pas déjà.

Ces initiatives ciblées visent à soutenir la Commission arménienne pour la prévention de la corruption et le Bureau des défenseurs des droits de la personne dans leurs activités. J’ai également proposé que le Canada sélectionne et finance entre dix et quinze projets par année pour soutenir les ONG, fournisse une expertise afin d’appuyer les efforts arméniens de protection et de remise en état des rivières et des lacs, en mettant l’accent sur le lac Sevan, emblématique du pays, et crée un programme de stages permettant aux Canadiens d’offrir leur savoir-faire en Arménie.

Cinquièmement, la présence diplomatique permanente du Canada en Arménie doit être renforcée. Bien que la stratégie proposée dans mon rapport pour concrétiser le soutien accru du Canada à la démocratie en Arménie soit ciblée et raisonnable, elle exigera néanmoins beaucoup plus d’attention et d’efforts de la part de la diplomatie canadienne que ce n’est le cas actuellement. À cause du volume accru d’activité, j’ai recommandé que le Canada ouvre une ambassade à Erevan. Le 29 juin 2022, la ministre des Affaires étrangères Mélanie Joly a annoncé l’ouverture d’une « ambassade complète avec un ambassadeur résident en Arménie, ce qui permettra de renforcer les liens bilatéraux et d’accroître le soutien du Canada à la démocratie arménienne ».

Conclusion 

En résumé, pour mieux soutenir les démocraties fragiles, je propose l’approche suivante :

• aux programmes thématiques actuels, ajouter des programmes destinés à quelques pays méritants qui évoluent vers la démocratie, malgré d’énormes difficultés;
• en consultation avec une démocratie fragile, proposer pour elle un plan quinquennal, composé d’initiatives qui complètent utilement ce que font les autres pays donateurs et les organisations internationales;
• élaborer avec ce pays un programme reposant sur un projet central, auquel se greffent d’autres initiatives complémentaires soigneusement choisies.

C’est l’approche que j’ai proposée pour l’Arménie, mais que je recommande également pour toutes les démocraties fragiles. J’espère qu’elle sera utile pour votre atelier, et particulièrement au dialogue de votre rédaction intitulé « Building Resilience against Human Security Threats and Risks in the South Caucasus ».