Aperçu du voyage au Panama

Español (.PDF – 1MB)

Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises (RSE) de l’industrie extractive

Du 6 au 12 septembre 2016

Ottawa, Canada

Préface

Le conseiller en responsabilité sociale des entreprises de l’industrie extractive joue un rôle essentiel dans la mise en œuvre de l’initiative stratégique relative à la conduite responsable des affaires. Cette initiative sera axée principalement sur les entreprises de l’industrie extractive canadiennes qui investissent et exercent leurs activités à l’extérieur du Canada. Le conseiller travaille avec différents groupes d’intervenants, surtout les entreprises dans le but :

• d’expliquer au gouvernement du Canada les attentes concernant la conduite responsable des affaires;
• de veiller à ce que les entreprises se conforment aux normes internationales approuvées. Les politiques, procédures et pratiques sur le terrain, ainsi que les relations avec les gouvernements hôtes et les collectivités locales des entreprises doivent refléter ces normes.

Dans le cadre de programmes de sensibilisation et consultatifs du Bureau, le conseiller visite des pays où les entreprises pétrolières, gazières et minières canadiennes exercent des activités, plus particulièrement dans les pays où ces entreprises investissent beaucoup et exercent nombre d’activités, ou dans les pays où les risques politiques, sociaux et environnementaux sont particulièrement élevés. Ces visites exigent des activités de sensibilisation auprès des principaux groupes d’intervenants du pays afin de mieux comprendre leurs problèmes et leurs préoccupations, ainsi que les défis liés à l’exploration pétrolière, gazière et minérale, et aux activités d’extraction auxquels ils sont confrontés. Au cours d’un voyage, le conseiller visite au moins deux projets gérés ou détenus par des entreprises canadiennes pour se faire une idée de la façon dont les entreprises relèvent les défis sociaux et environnementaux et pour nouer des liens avec les collectivités touchées par les projets et les autorités gouvernementales locales. Ce voyage se fait à la suite d’une invitation de l’Ambassade du Canada ou du haut-commissariat du pays concerné qui s’occupe de l’organisation.

Ces visites n’ont pas seulement pour but de fournir une explication ou de faire de la promotion, mais également d’apprendre auprès de toutes les personnes et de tous les groupes avec lesquels le conseiller entre en contact, y compris le personnel de l’ambassade canadienne, et de les comprendre. Parfois, des événements publics et privés sont organisés pendant sa visite. Mais les discussions franches avec les parties directement concernées ou touchées par les activités d’extraction des entreprises canadiennes sont les plus importantes. Les occasions qui se présentent et permettent de connaître et de tenir compte de leurs préoccupations et de leurs aspirations. Il est également essentiel d’appuyer les efforts des intervenants locaux et des entreprises pour à régler les problèmes sociaux et environnementaux de manière responsable et d’assurer un partage équitable des bénéfices.

Ces voyages permettent au conseiller d’acquérir une compréhension approfondie et plus nuancée du contexte, des problèmes et des défis locaux et nationaux et d’établir une fondation qui permettra d’offrir un soutien consultatif continu et une intervention constructive lors de situations données, au besoin ou si nécessaire.

Le voyage au Panama

Historique

Le conseiller en RSE de l’industrie extractive du Canada, Jeffrey Davidson, a visité le Panama du 6 au 13 septembre 2016, accompagné de l’agent de recherche du Bureau. Cette visite était la troisième d’une série de voyages prévus en Amérique centrale où les entreprises canadiennes exercent des activités et où l’exploitation des ressources minérales fait l’objet d’une controverse.

L’histoire contemporaine de l’exploitation minière au Panama, depuis les années 60, est plutôt instable, ponctuée de hauts et de bas majeurs, et une juste part de résultats positifs et négatifs. Au cours de cette période, le développement du secteur a connu la mise en place d’une série de politiques, de décisions et de pratiques douteuses par des acteurs panaméens et externes. Les investissements et activités d’entreprises canadiennes dans l’exploration et le développement miniers font partie de l’histoire, mais elles ne sont en aucun cas responsables de tout.

Afin de comprendre pourquoi certaines questions et préoccupations font partie intégrale de toute discussion sur l’avenir de l’industrie minière au Panama et pourquoi les activités minières demeurent si controversées, il est nécessaire de bien en connaître l’histoire. Cette histoire, étant donné la nature et le niveau de participation des entreprises canadiennes, rejaillit également sur le Canada et sur l’importance que ce dernier devrait y accorder pour assurer le respect de ses nouvelles politiques de soutien progressistes à l’investissement et au commerce et de sa stratégie de conduite responsable des affaires en constante évolution.

Un aperçu de l’histoire de l’industrie minière du pays se trouve dans les prochains paragraphes, mais certains de ses aspects importants font l’objet d’une plus longue description dans le corps principal du rapport; le lecteur trouvera également une description détaillée de chacun des projets qui ont façonné son histoire aux Annexes 2 et 3.

C’est dans les années 90 que l’exploitation minière industrielle avec investissements élevés a commencé au Panama lors de l’exploitation d’une mine d’or à ciel ouvert commerciale qui a commencé en 1994^{Note de bas de page 1}, ainsi que la remise en état et la réouverture d’une plus ancienne mine d’or^{Note de bas de page 2} datant de la fin des années 1800. D’autres projets d’exploration dans les provinces de Chiriqui (Cerro Colorado et Cerro Chorcha) et de Colon (Cerro Petaquilla), dont les activités avaient été interrompues pendant presque 20 ans, ont été redynamisés.^{Note de bas de page 3} Dans les années 90, la découverte de gisements aurifères minéralisés à Cerro Quema dans la péninsule d’Azuero de la province de Santos^{Note de bas de page 4} a également mené à de nouvelles activités d’exploration. Des entreprises canadiennes ont joué un rôle important dans la plupart de ces projets.^{Note de bas de page 5}

Toutefois, avant la fin des années 90, les deux mines en exploitation ont été fermées^{Note de bas de page 6}. Les activités d’exploration des projets de Cerro Colorado, de Cerro Chorcha et de Cerro Petaquilla, ont encore une fois été interrompues, ainsi que les efforts d’exploration de la mine Cerro Quema; tous les projets d’exploration « actifs » sont passés en mode de surveillance et de maintien. ^{Note de bas de page 7}

Durant les 15 dernières années, les contrats de concession pour l’exploration et l’exploitation potentielles des projets Cerro Colorado et Cerro Chorcha n’ont pas été renouvelés ou ont été suspendus; de plus, le gouvernement a adopté une loi interdisant les activités d’exploration ou d’exploitation sur le territoire du comarca Ngäbe Buglé.^{Note de bas de page 8} En ce qui concerne la propriété de Petaquilla, un nouveau plan de développement de la concession a été élaboré en 2005, divisant la mise en œuvre du projet en 2 phases, aurifère et cuprifère. La première phase devait comprendre le développement d’une mine d’or commerciale (El Molejon). Le développement et l’exploitation à grande échelle d’une mine de cuivre à ciel ouvert (Cobre Panama) suivraient par la suite. Les activités d’exploitation de la mine d’or Molejon ont commencé en 2009-2010, mais la mine a été brusquement fermée en 2014. La mine Cobre Panama est maintenant en construction et les activités d’exploitation devraient commencer en 2018.

Un certain nombre d’essais ont été faits pour réactiver l’exploitation minière ou revitaliser l’exploration sur d’autres sites. Les efforts pour rouvrir la mine Santa Rosa ont été infructueux. Les initiatives pour aménager d’autres propriétés aurifères n’ont pas été fructueuses.^{Note de bas de page 9} La mine Cerro Quema, malgré les multiples changements de propriété et de gestion, demeure active, mais à l’étape d’exploration avancée. Son dernier propriétaire, une autre petite société minière canadienne, Orla Mining, entreprend maintenant des travaux de forage supplémentaires, examinant les résultats de levés géophysiques précédents et terminant la cartographie détaillée de la propriété.

Le gouvernement actuel, qui reconnaît les défis que présente le passé, a décidé de se tourner vers l’avenir. Il travaille maintenant à réduire l’impact qu’ont eu les situations problématiques passées^{Note de bas de page 10}, tout en précisant clairement que tous les nouveaux projets, surtout ceux qui sont actuellement actifs, doivent démontrer la viabilité de l’exploitation minière industrielle à grande échelle au Panama. Les entreprises doivent démontrer qu’elles veulent et peuvent contribuer positivement aux économies nationale et régionale, et qu’elles ont la capacité de mener à bien leurs projets d’une manière que les citoyens panaméens considèrent comme sensible et responsable sur le plan social et environnemental. Ce n’est qu’à cette condition que le gouvernement sera en mesure d’amener les citoyens à accepter que l’industrie extractive joue un plus grand rôle dans la croissance future du pays.

La visite du conseiller a eu lieu à l’invitation de l’ambassadeur canadien. Le moment a été particulièrement bien choisi pour la visite compte tenu de la participation d’entreprises canadiennes à deux projets actuellement actifs, et du désir du gouvernement de faire de l’industrie minière une plateforme de développement du pays. Étant donné la courte durée de la visite (une semaine), le voyage a été organisé de façon à ce que le conseiller puisse obtenir une diversité de points de vue sur les possibilités de développement responsable des ressources minérales au Panama. Le conseiller a ainsi pu :

• se familiariser avec certains risques et débouchés potentiels qui pourraient découler de l’expansion du secteur de l’extraction;
• se faire une idée de l’état actuel des deux projets canadiens actifs, surtout en ce qui concerne leurs approches et leurs engagements à répondre aux attentes du pays et du Canada en matière de responsabilité sociale des entreprises;
• être en meilleure position pour discuter avec l’ambassade des contributions possibles qu’elle pourrait faire pour appuyer les efforts des entreprises, de la collectivité et du gouvernement hôte qui veut « bien faire les choses » en matière d’extraction minière.

Qui le conseiller a-t-il rencontré et quels endroits a-t-il visités?

Le conseiller a rencontré les autorités gouvernementales centrales et municipales, des représentants de la société civile, le clergé, des tierces parties d’intérêts spéciaux, des représentants du milieu des affaires et des gestionnaires d’entreprises canadiennes et leur personnel. Les réunions ont eu lieu dans la ville de Panama, dans les bureaux municipaux locaux et sur les sites des projets visités. Durant toute la durée de la visite, l’ambassadeur canadien, le délégué commercial principal et l’analyste politique de l’ambassade, et l’agent de recherche du conseiller ont participé à la plupart des réunions, des événements et des visites des mines qui constituent les données de base qui ont servi à rédiger ce rapport.

Le conseiller, grâce à des réunions en personne avec des intervenants et une recherche avant et après son voyage, a pu acquérir une compréhension générale, quoique restreinte des préoccupations et des aspirations des intervenants concernant l’exploitation des ressources naturelles au Panama.

Veuillez consulter l’Annexe 1 pour obtenir la liste des organisations que le conseiller a rencontrées au Panama.

De quelle façon le conseiller s’est-il préparé pour la visite?

Pour se préparer à la visite, le conseiller et son personnel ont examiné des rapports universitaires, d’ONG et de médias accessibles publiquement qui abordent les défis actuels et historiques de l’exploitation minière au Panama. Le Bureau du conseiller a également communiqué avec le personnel de l’ambassade, les universités canadiennes et les gestionnaires d’entreprises d’exploitation minière avant la visite. Ces interactions ont aidé à déterminer quels sont les problèmes qui pourraient faire l’objet d’un examen ou d’une recherche plus poussée lorsqu’il rencontrerait les divers intervenants du pays. Toutes les rencontres et la visite des deux sites ont été prévues avant le voyage et organisées par l’ambassade.

Portée du rapport et ses principales limites

Les observations, les préoccupations et les conclusions contenues dans ce rapport correspondent à ce que le conseiller a vu, entendu et appris sur les problèmes actuels entourant l’exploitation des ressources minérales au Panama. Le rapport comprend les données compilées pendant et après la visite au Panama, ainsi que des données historiques et contextuelles utiles pour clarifier les enjeux clés auxquels l’industrie minière naissante du Panama est confrontée actuellement.

Le rapport contient également des points de vue et des renseignements fournis par les parties que le conseiller a rencontrées dans la ville de Panama et à l’extérieur de Panama, y compris le personnel de l’ambassade canadienne à Panama. Toutes les parties avec lesquelles l’ambassade a communiqué ont gracieusement accepté de rencontrer le conseiller et d’échanger avec lui ouvertement leurs idées et leurs préoccupations sur l’exploitation minière actuelle et future au Panama.

Les rencontres avec les intervenants dans chacun des pays visités par le conseiller ont différé du point de vue de la portée et de l’étendue. Au Panama, il existe très peu de sociétés civiles et d’organisations communautaires dont les activités sont axées principalement sur l’industrie extractive.^{Note de bas de page 11} Il y a de nombreuses organisations nationales qui se concentrent principalement sur d’autres types de développement industriel et d’infrastructures, ainsi que sur les préoccupations des peuples autochtones, y compris, notamment, l’élargissement du canal de Panama et le développement de nouveaux projets hydroélectriques et de barrages, comme Barro Blanco.^{Note de bas de page 12} Il y a un certain nombre d’organisations communautaires non autochtones qui ont vu le jour et ont exprimé leurs préoccupations par rapport à des projets d’exploration et d’exploitation minières précis,^{Note de bas de page 13} mais le conseiller n’a pu rencontrer que l’une de ces ONG nationales à vocation écologique, Centro de Incidencia Ambiental – Panama (CIAM).

Par contre, le conseiller a eu de multiples interactions avec des hauts fonctionnaires du gouvernement et des fonctionnaires. Ces conversations portaient pour la plupart sur les défis que le gouvernement rencontre pour développer et renforcer sa capacité à promouvoir, gérer et réglementer les activités d’extraction de manière efficace et responsable. La visite de sites miniers à Cobre Panama et Cerro Quema a porté surtout sur les aspects sociaux et environnementaux des deux projets, comme l’investissement dans les collectivités pendant l’exploration, la gestion du débit d’eau, la réinstallation de la population, c.-à-d. principalement les activités préparatoires avant et pendant la construction. En raison d’un manque de temps et de contraintes liées à l’emplacement, le conseiller n’a pas pu discuter beaucoup avec les collectivités voisines, mais il a quand même pu rencontrer les maires et des représentants du gouvernement local des municipalités touchées par le projet. En d’autres mots, seules quelques voix de la société civile et de la collectivité ont été entendues.

En tant que tierce partie neutre, le conseiller essaie d’adopter une approche critique pour l’évaluation des données primaires et secondaires, y compris ce qu’il a vu sur le terrain. En raison de la portée restreinte de la visite et du peu de temps passé dans le pays, le Rapport sur le voyage ne peut fournir une compréhension approfondie des contextes dans lesquels les activités d’extraction ont eu lieu ou ont lieu actuellement. Il ne peut non plus prétendre offrir un examen exhaustif des problèmes et défis auxquels le pays est confronté ou pourrait être confronté dans l’avenir en matière d’exploration et d’exploitation minières. Étant donné que certaines données recueillies sont de nature délicate ou ont été fournies sur une base confidentielle, le conseiller a porté une attention particulière à la façon dont il fait référence à certains faits ou à qui il impute certaines opinions. Le contenu du rapport tient compte de ces restrictions.

Problèmes et observations

Problèmes

Divers problèmes et préoccupations ont été soulevés pendant la visite du pays et dans la documentation examinée. Certains des plus importants sont indiqués ci-dessous :

Environnementaux

• Les risques que présentent l’utilisation et l’élimination de produits chimiques dangereux dans le traitement du minerai, surtout les minerais aurifères, sur la santé des écosystèmes et des humains, et la possibilité de contamination des sources d’eau.
• Les risques pour l’environnement et la biodiversité dans la partie du couloir biologique méso-américain du Panama et dans d’autres zones forestières protégées.
• Les engagements et la capacité des entreprises et du gouvernement de cesser les activités minières ou de rouvrir des sites miniers abandonnés de façon écoresponsable, surtout dans le cas de mines métallifères à ciel ouvert, comme on l’a observé dans le passé à Santa Rosa et El Molejon.

Juridiques, réglementaires et institutionnels

• La capacité du gouvernement et/ou sa volonté de répondre avec célérité aux demandes de délivrance de permis d’exploration ou d’exploitation ou aux permis environnementaux présentés par les entrepreneurs ou entreprises.
• Les questions provenant des deux extrémités du paysage politique sur les forces et les faiblesses des régimes fiscaux et réglementaires existants et des politiques de développement; les processus de consultation et la nécessité d’équilibrer les objectifs de croissance économique et de développement durable à l’échelle locale et nationale.
• Les processus de demande et de délivrance de permis existants qui ne prévoient pas le temps ou un espace suffisant pour que les personnes et les collectivités potentiellement touchées puissent examiner les projets d’exploration ou d’aménagement proposés et être consultées par la suite.
• Pénurie de main-d’œuvre panaméenne qualifiée et expérimentée prête à l’embauche et pour diriger les unités du gouvernement responsables de la surveillance et de la réglementation des activités extractives.
• La capacité institutionnelle locale et nationale n’est pas encore en place et en mesure d’assurer une surveillance et une application efficaces des règlements.
• Capacité administrative faible ou absente à l’échelle municipale dans les districts miniers qui permettrait d’assurer l’investissement ou l’utilisation responsable des revenus générés par l’exploitation minière versés aux responsables municipaux.

Peuples autochtones

• Contrôle et gestion des ressources naturelles renouvelables et non renouvelables sur les territoires traditionnels autochtones.
• Migration des peuples autochtones vers les secteurs ruraux à l’extérieur des territoires traditionnels autochtones et installation dans ces secteurs.
• Les engagements visant à mettre en place des politiques et des pratiques de consultation et/ou consentement entre les peuples autochtones et le gouvernement du Panama doivent toujours être officialisés, y compris la Convention no 169 de l’Organisation internationale du travail.
• Legs et impacts historiques de l’empiétement et de l’aliénation des terres ancestrales autochtones par des « étrangers ».
• Les répercussions des programmes de réinstallation liés aux projets miniers et hydroélectriques sur les collectivités qui demeurent à l’intérieur et à l’extérieur du comarca, surtout en ce qui concerne leurs moyens de subsistance et leurs cultures.

Collectivités

• Répercussions des activités d’exploration et d’extraction sur les moyens de subsistance agricoles.
• Répartition des possibilités d’emploi restreintes entre les collectivités qui sont dans la zone d’influence directe d’un projet.
• Gestion et investissement responsables des revenus générés par le projet par les administrations municipales et les collectivités autochtones.
• Compte tenu de la pénurie de main-d’œuvre qualifiée au pays, la main-d’œuvre qualifiée pourrait se tourner vers les secteurs les plus payants comme l’exploitation minière et le secteur de la production d’énergie.
• Persistance des activités d’exploitation minière non autorisées dans certaines zones de concession qui pourraient être liées au blanchiment d’argent provenant du trafic de drogues.
• Modification des modes d’investissement social des entreprises à certains endroits qui favorisent certaines collectivités aux dépens des autres.

La plupart de ces problèmes et préoccupations ne se retrouvent pas seulement au Panama, mais les problèmes et préoccupations des peuples autochtones liés aux activités d’exploration et d’exploitation minières sont d’une importance particulière pour le développement du secteur. Ce point est abordé plus longuement dans la section sur les Peuples autochtones et l’industrie minière ci-dessous (p. 20).

Les observations du conseiller

Voici ce que le conseiller a pu observer sur la situation actuelle de l’industrie, et sur la participation des entreprises canadiennes à son développement :

1. Le gouvernement du Panama et le milieu des affaires montrent un sentiment d’optimisme réservé ou prudent sur les possibilités de croissance et de développement de l’industrie des mines de métaux du pays, et ce, malgré son passé tumultueux.
2. Au cours des cinq dernières années, pratiquement aucune nouvelle concession d’exploration ou d’exploitation de mines de métaux n’a été approuvée par le ministère du Commerce et de l’Industrie du Panama.
3. Parmi les trois entreprises qui possédaient des permis d’exploitation lors de la visite du conseiller, seule la First Quantum Minerals détenait tous les permis nécessaires pour entrer en production.
4. Le report des décisions sur le renouvellement de concession ou sur l’émission de permis environnementaux pour les deux autres propriétés démontre à quel point le gouvernement est réticent à s’engager dans les projets qui n’ont pas prouvé leur viabilité financière et qu’il peut être influencé par ce qui s’est passé auparavant sur ces propriétés.^{Note de bas de page 14}
5. Le Panama possède peu de programmes techniques et universitaires pour préparer les jeunes Panaméens à travailler dans l’industrie minière. Certains projets existants ont eu de la difficulté à engager des professionnels locaux et à satisfaire aux exigences en matière d’embauche locale. C’est ce qui fait que le gouvernement a également de la difficulté à réglementer adéquatement l’industrie existante (les secteurs de l’exploitation des minéraux métalliques et non métalliques).
6. Dans le cadre du programme national de décentralisation du service public du Panama, toutes les municipalités devront apprendre à gérer les nouvelles sources de revenus, à maintenir et à améliorer les services publics, et à planifier leurs propres investissements communautaires de façon responsable et efficace. Ce défi de bonne gouvernance et de gestion financière sera d’autant plus important si la municipalité bénéficie de revenus générés par les projets d’exploration et de développement miniers.^{Note de bas de page 15}
7. Dans le cas des deux projets canadiens actifs, ce sont les municipalités (districts) qui sont à côté des zones de concession des entreprises qui seront le plus immédiatement et directement touchées par leur présence et leurs répercussions, et non pas les municipalités dans lesquelles les projets sont situés. Cela signifie que les collectivités situées le plus près des projets et les plus directement touchées ne sont pas les principaux bénéficiaires des taxes, et que les revenus alloués par le gouvernement iront directement aux districts dans lesquels les projets sont physiquement situés. Cela a causé des problèmes entre les districts municipaux et les villages qui reçoivent des dividendes et ceux qui n’en reçoivent pas sur les sites des deux projets. Dans le cas de la mine Cerro Quema, les deux districts sont Tonosi (le bénéficiaire) et Macaracas^{Note de bas de page 16}; et dans le cas de la mine Cobre Panama, les deux districts sont Donoso (le bénéficiaire) et La Pintada.^{Note de bas de page 17} Cela a contribué à créer des arrangements inéquitables sur le partage des bénéfices entre les projets, les districts et les collectivités les plus directement touchés, créant un certain ressentiment entre collectivités, et aussi entre les entreprises et les collectivités.
8. Les autorités gouvernementales reconnaissent que le gouvernement n’a pas la capacité de promouvoir une exploitation minière responsable ni d’en assurer la surveillance en raison d’un manque de connaissances et de réglementation. Le gouvernement désire avidement apprendre d’autres pays ayant une plus vaste expérience dans le développement des ressources minérales, notamment d’autres pays d’Amérique latine et de l’OCDE, dont le Canada.
9. L’exploitation minière aurifère artisanale ou d’autres minéraux industriels non réglementée ne semble pas constituer un problème national majeur au Panama, contrairement à certains autres pays d’Amérique latine. Quels que soient les problèmes et les défis présents, ils semblent être restreints à certaines régions du pays, dont la région de Darien et l’une des régions de la concession Petaquilla.^{Note de bas de page 18}
10. Au Panama et sur la scène internationale, certains renseignements inexacts, comme la nature et l’étendue des activités du secteur, concernant certains événements passés ou en cours, ainsi que les acteurs en place, ont circulé et/ou il y a eu désinformation. Ces renseignements inexacts ont peut-être été diffusés par inadvertance, pas nécessairement de façon intentionnelle, mais ils ont pu contribuer à mélanger fiction et réalité et à engendrer des malentendus et des tensions entre le gouvernement, les entreprises et les collectivités.^{Note de bas de page 19}
11. Le modèle philanthropique d’investissement communautaire qui a été utilisé par la seule mine en exploitation dans un passé récent (2010-2014), El Molejon, et son opérateur, Petaquilla Gold, ne constitue pas la meilleure pratique en cours, mais des éléments de cette approche et certains de ses programmes ont été utilisés dans d’autres projets.^{Note de bas de page 20}
12. La résolution du conflit entourant la mise en œuvre du projet hydroélectrique Barro Blanco au moyen de dialogues et d’une négociation a créé un précédent et démontre la valeur d’une consultation directe et inclusive des groupes autochtones par le gouvernement,^{Note de bas de page 21} surtout au regard des nouvelles initiatives de projet qui auront des répercussions sur les collectivités autochtones qui vivent à l’intérieur ou à l’extérieur des comarcas.
13. Le gouvernement actuel, comme les gouvernements précédents, est préoccupé par le fait que le pays dépende toujours des revenus commerciaux générés par le canal. Il perçoit le développement des ressources minérales comme l’une des nombreuses possibilités de diversification de l’économie du pays.^{Note de bas de page 22}

Contexte historique et discussions supplémentaires

Un résumé du développement du secteur est fourni dans les sections qui suivent. D’autres détails et références sont fournis dans les notes de bas de page et une description plus détaillée de chaque projet d’exploration et d’exploitation minière se trouve à l’Annexe 2.

La courte histoire de l’exploitation minière au Panama – jusqu’à la fin des années 60

On a su pour la première fois qu’il y avait présence d’or dans le pays lors de la quatrième expédition de Christophe Colomb à Hispaniola et sur la côte des Caraïbes au Panama (1502-1503). Les ornements en or fabriqués et portés par certains peuples autochtones qu’il a rencontrés sur la côte des Caraïbes étaient les premières indications de la possible présence d’or. Les recherches des expéditions de sources locales d’or se sont concentrées dans la région de Rio Veragua où l’équipage de Christophe Colomb a rencontré des peuples autochtones qui procédaient à l’extraction alluviale de dépôts d’or sur les berges de la rivière.

La région du littoral des Caraïbes de Veragua jusqu’au golfe d’Uraba a finalement été appelée Castilla del Oro^{Note de bas de page 23}. Les dépôts d’or trouvés et ramassés se trouvaient près de la surface, principalement des placers et des dépôts alluviaux, mais également des dépôts filoniens de quartz. Une certaine activité minière coloniale a eu lieu très tôt vers la fin des années 1500 (le dépôt d’Escobal), suivie plus tard par une brève période d’exploitation intensive entre 1665 et 1727, principalement dans la province de Darien près de Santa Cruz de Cana (la mine Espiritu Santo). Selon certaines estimations, les colons espagnols auraient extrait près d’un million d’onces d’or au cours de cette période.^{Note de bas de page 24}

Au Panama, l’or se retrouve le plus souvent sous forme de gravier aurifère dans les cours d’eau, dépôts qui ont été par le passé exploités par les peuples autochtones, et continuent de l’être à certains endroits.^{Note de bas de page 25} Les principaux endroits où des dépôts de placers ont été trouvés sont dans les régions de Darien et le long des rivières Belen, Coclé et d’autres rivières dans le nord de Veraguas. Bien que le Panama n’ait jamais été considéré comme une source importante de minéraux précieux pendant la période coloniale, il a servi de conduit principal pour déplacer les richesses minières de la côte du Pacifique de l’Amérique latine vers l’Espagne.^{Note de bas de page 26}

Lorsque l’Espagne s’est retirée de la région en 1819, la route commerciale de l’isthme a radicalement changé d’orientation. Au milieu des années 1800, le Panama est devenu un point de transit important et une route commerciale pour les travailleurs migrants qui venaient de la côte est des États-Unis en route pour les champs d’or de la Californie (surtout de 1848 à 1856).^{Note de bas de page 27} C’est au cours de cette période que le principal développement de l’infrastructure a eu lieu dans la zone de transit, y compris la construction du chemin de fer du Panama.^{Note de bas de page 28} Ironiquement, malgré le transit massif par l’isthme des chercheurs d’or « en devenir » et des financiers en exploitation minière, il ne semblait pas y avoir d’intérêt pour la recherche de possibilités d’exploitation minière au Panama; pas dans l’est, c.-à-d. dans la province de l’est du Panama ni dans la province de Veraguas dans l’ouest, qui étaient pourtant connues pour contenir des gisements d’or exploitables.

La remise en état de vieilles mines pour le développement à l’échelle commerciale a eu lieu au début des années 1900. Des entreprises du pays et étrangères y ont participé, mais les efforts étaient irréguliers. Par exemple, la mine d’or souterraine Remance à Veraguas a été rouverte dans les années 20 par une entreprise britannique et ensuite fermée durant la dépression. Et puis, elle a été rouverte par une entreprise péruvienne dans les années 30. Dans certaines régions, il y avait aussi des mines de cuivre, par exemple le secteur autour de Cerro Colorado dans la province de Chiriqui. Des géologues étrangers ont visité Cerro Colorado en 1932 et dans le milieu des années 50, et ont trouvé des preuves de minéralisation de cuivre. Toutefois, l’intérêt commercial de ces régions de gisements de ce minerai et d’autres minerais n’a réellement commencé qu’à la fin des années 60 après que le gouvernement du Panama ait :

1. établi un régime légal et fiscal moderne pour le développement des ressources minérales;^{Note de bas de page 29}
2. lancé des programmes et des sondages sérieux sur l’exploration de minéraux métalliques en collaboration avec le Fonds spécial des Nations Unies;^{Note de bas de page 30}
3. mis sur pied le ministère des Ressources minérales au sein du ministère du Commerce et de l’Industrie qui doit assurer la surveillance et la promotion de l’exploration et de l’exploitation minières;^{Note de bas de page 31}
4. commencé à vendre ses plus importantes découvertes de minéraux sur le marché international afin d’attirer des investisseurs étrangers privés à participer à l’exploration et à l’exploitation potentielles.

Émergence des intérêts et des activités d’exploration importantes par des étrangers (fin des années 60 jusqu’au début des années 80)

Le programme des Nations Unies susmentionné comprenait un volet échantillonnage des sédiments, cartographie géologique et études de suivi des zones ciblées, programme qui a eu lieu de 1967 à 1969. Il a permis l’identification ou la vérification de la présence d’importants indices de cuivre-molybdène dans la province de Colon.^{Note de bas de page 32} Il a également permis l’identification d’anomalies de cuivre dans la partie sud de la péninsule d’Azuero à Cerro Quema. Lors de la seconde phase d’études de 1970 à 1972, le programme des Nations Unies a ciblé des zones à Bocas del Toro, San Blas et Darien. D’autres anomalies ont été identifiées, d’or et de cuivre, ainsi qu’une importante découverte de cuivre porphyrique le long de la Rio Pito dans San Blas. La plupart des dépôts examinés ont été trouvés dans des zones éloignées du comarca San Blas du peuple autochtone Kuna. Le comarca San Blas a été légalement établi en 1953.^{Note de bas de page 33} Les autorités traditionnelles et officielles de Kuna ne voulaient pas autoriser une activité d’exploration supplémentaire ni l’exploitation d’une mine dans le comarca.^{Note de bas de page 34}

Au cours de cette période, le gouvernement a adopté deux approches pour la délivrance de permis d’exploration. L’une des approches était une approche bilatérale, accordant des permis d’exploration pour les concessions à de plus petites entreprises locales ou étrangères conformément au processus de demande souligné dans le Code sur les ressources minérales de 1963. Les entrepreneurs locaux ont conclu des partenariats avec des entreprises étrangères pour aider à financer et à coordonner les activités d’exploration. C’est ce qui est arrivé avec la propriété de Cerro Colorado.^{Note de bas de page 35}

L’autre approche consistait à lancer un appel d’offres ou de soumissions pour les propriétés sélectionnées, typiquement un processus de vente aux enchères. Cette approche a été adoptée pour la mine Cerro Petaquilla en 1969, mais la plupart des entreprises étrangères estimaient que les modalités offertes étaient trop « rigides » sur le plan financier.^{Note de bas de page 36} Néanmoins, un accord a été finalement conclu avec un consortium d’entreprises nipponnes au début des années 70.^{Note de bas de page 37} L’exploration et l’évaluation de la propriété Petaquilla ont donc pu commencer en 1973.^{Note de bas de page 38}

Même si les entreprises ont exprimé leur intérêt pour d’autres propriétés, les deux projets les plus importants lancés au cours de cette période ont été :

• Cerro Colorado dans la province de Chiriqui sur les territoires traditionnels des peuples autochtones Ngäbe et Buglé;
• Cerro Petaquilla dans la province de Colon, situé à l’extérieur des zones reconnues comme des zones d’occupation autochtone traditionnelle, mais à l’intérieur ou sur le bord du Couloir biologique méso-américain.

Des entreprises canadiennes qui avaient des intérêts directs ou indirects ont participé à l’exploration et à l’évaluation de la propriété Cerro Colorado,^{Note de bas de page 39} ainsi qu’à l’exploration initiale de la propriété Cerro Chorcha qui était située tout près.^{Note de bas de page 40} Au début, les intérêts canadiens n’ont pas participé à l’exploration de la mine Cerro Petaquilla.^{Note de bas de page 41}

Au cours des années 70, le gouvernement a tenté de modifier les projets d’exploration Cerro Colorado et Cerro Petaquilla en cours de développement. Ni le gouvernement ni les entreprises participantes n’ont été capables d’aller de l’avant sur l’un ou l’autre des projets. Un certain nombre de complications y ont contribué, comme l’inexpérience du gouvernement, les ambiguïtés géopolitiques et juridiques, les questions non résolues sur le statut des collectivités et des terres autochtones et les difficultés des entreprises à parcourir et à comprendre l’environnement local, ses problèmes et ses défis, et l’émergence d’un mouvement de résistance et d’opposition autour du projet Cerro Colorado.

Tout au long de cette période, le « Panama ne se classait pas à un rang important sur la scène internationale dans l’industrie des minéraux primaires »^{Note de bas de page 42}[traduction]. Antérieurement, le pays était un producteur à petite échelle d’or et de manganèse, mais dans les années 60 et 70, l’activité se limitait à la production de sel, de matériaux de construction (calcaire, siltstone, argile, agrégat de pierre) et à la fabrication de produits intermédiaires d’aluminium et d’acier en utilisant de la ferraille et d’autres produits minéraux importés.^{Note de bas de page 43} La contribution du secteur des minéraux au produit national brut (PNB) était insignifiante et l’est demeurée tout au long des années 80 et 90, même si l’activité d’exploration privée a repris à l’invitation du gouvernement et avec son appui.^{Note de bas de page 44}

Du milieu des années 80 jusqu’au milieu des années 2000

L’activité d’exploration a ralenti dans la deuxième moitié des années 80, même si quelques entreprises privées du pays évaluaient toujours les possibilités de rouvrir les mines d’or historiques dans les provinces de Darien et de Veraguas.^{Note de bas de page 45} Entre 1990 et 1994, il y avait 45 concessions d’exploration actives. Toutefois, la plupart des intérêts et des activités d’exploitation ont continué de porter principalement sur la recherche de dépôts de minéraux industriels (construction) viables.

L’évaluation de deux mines d’or dans Veraguas et la péninsule d’Azuero ont donné des résultats positifs – l’une d’elles (Santa Rosa^{Note de bas de page 46}) est devenue une mine en production; l’autre (Cerro Quema^{Note de bas de page 47}), un projet d’exploration actif. Des entreprises canadiennes ont participé à l’exploration et à l’évaluation des deux propriétés et à la construction et à l’exploitation dans le cas de la mine de Santa Rosa (voir les notes de bas de page 36 et 37 plus haut). La baisse du prix de l’or a eu une incidence négative sur la viabilité économique de la mine Santa Rosa, contribuant à sa fermeture. La mine Cerro Quema est demeurée un projet d’exploration. Il y a eu un changement de propriété en l’an 2000, et une entreprise canadienne, la RNC Gold,^{Note de bas de page 48} a repris la gestion de l’exploration et de l’évaluation de la mine Cerro Quema de 2001 à 2005.

Cette période a également été ponctuée de plusieurs changements majeurs dans le contrôle de la gestion des projets de cuivre d’envergure, c.-à-d. Cerro Colorado et Cerro Petaquilla. Des entreprises canadiennes se sont ajoutées au projet Cerro Petaquilla^{Note de bas de page 49} et continuent de participer au projet Cerro Colorado.^{Note de bas de page 50} Toutefois, les deux propriétés sont toujours en mode exploration.

Il est nécessaire d’en dire plus au sujet du projet Petaquilla. En 1997, l’Assemblée nationale a approuvé le premier accord de concession en son genre, Droit du contrat 9, le 28 février 1997. On a fini par l’appeler l’acte n^o 9 (Ley) en référence à Ley Petaquilla.^{Note de bas de page 51} Ce contrat définissait les rôles et les responsabilités des diverses parties, le calendrier de développement et toute autre disposition ou exemption spéciale. Ley Petaquilla est toujours le cadre juridique qui régit le développement de propriétés à ce jour.

Dans le cas de la propriété Cerro Colorado, en 2004, elle est passée aux mains de CODEMIN, une société de portefeuille d’État.^{Note de bas de page 52}

La chute du prix de l’or (1997-2002) et les baisses cycliques du prix du cuivre et des marchés au début des années 80 et de la fin des années 90 jusqu’au début des années 2000 sont d’importants facteurs qui ont contribué à l’arrêt des efforts d’exploration et d’évaluation. Les faibles conditions du marché ont directement contribué au report des décisions relatives au développement des deux mines Cerro Petaquilla et Cerro Quema.

Développements de 2006 à aujourd’hui

Au cours de cette période, il y a eu d’autres consolidations de propriété^{Note de bas de page 53} du projet de cuivre Petaquilla par l’entreprise canadienne, Inmet Metal, qui a été acquise par la First Quantum Minerals en 2013. Cerro Quema a également traversé plusieurs autres changements de direction avec un regroupement final des titres par la petite société Pershimco Resources en 2010. Pershimco a été acquise par une autre entreprise canadienne, Orla Mining en 2016. L’exploration et l’évaluation se sont poursuivies sur les deux propriétés, mais la construction de la mine de cuivre Petaquilla (renommée Cobre Panama) n’a commencé qu’en 2012 sous la gestion d’Inmet. La construction a cessé temporairement pendant le changement de propriété à la First Quantum, et s’est poursuivie en 2014. L’exploration avancée de la mine Cerro Quema s’est poursuivie.

L’extraction des gisements aurifères de la propriété Petaquilla et son transfert à une autre entreprise canadienne, Petaquilla Minerals Ltd, ont eu lieu en 2004-2005 à la suite de l’élaboration du plan de développement révisé et de son approbation par le gouvernement. Le plan prévoyait un scénario de développement en deux phases, d’abord le gisement d’or Molejon et ensuite les gisements de cuivre de Petaquilla. Cela s’est traduit également par la réaffectation des responsabilités en matière de propriété et de développement pour les gisements d’or et de cuivre dans la zone de concession de Petaquilla.^{Note de bas de page 54} Les activités de la nouvelle entreprise, Petaquilla Gold SA, propriété de Petaquilla Minerals Ltd, portaient essentiellement sur l’évaluation et le développement du gisement d’or Molejon, et l’exploration d’autres occurrences aurifères dans la zone de concession.

La mine Molejon a été construite et a commencé à produire en 2010.^{Note de bas de page 55} En 2014, la mine a été brusquement fermée par son propriétaire en 2014^{Note de bas de page 56}. Pendant ces 4 ans, El Molejon était la seule mine de minerai en exploitation au Panama. Elle a modifié la nature et la portée du secteur de l’extraction qui, historiquement, se concentrait sur les minéraux industriels. L’or est devenu le produit d’exportation de base du pays en 2010, mais s’est classé au troisième rang dès 2012.

En parallèle, le gouvernement, au cours de la présidence de Ricardo Martinelli (2009-2014), a mis en place diverses mesures pour promouvoir de nouvelles activités d’exploration et de développement. Certaines de ces mesures ont été très controversées,^{Note de bas de page 57} et ont entraîné une protestation publique et une contestation juridique. Les efforts de développement des mines Cerro Chorcha et Cerro Colorado^{Note de bas de page 58}, les deux situées en tout ou en partie dans le comarca Ngäbe-Buglé, qui est devenu officiellement un comarca en 1997, ont pris fin lorsque l’activité minière a été officiellement interdite par le gouvernement en 2011 et avec l’entrée en vigueur de l’acte n^o 11.^{Note de bas de page 59} Malgré ces développements, la vision de l’avenir de l’industrie minière au Panama était toujours positive pour les acteurs internationaux.^{Note de bas de page 60}

Néanmoins, en juillet 2017, seules trois propriétés avaient toujours des contrats d’exploitation actifs ou des accords de concession, dont deux qui étaient détenues par des entreprises canadiennes (Cerro Quema et Cobre Panama)^{Note de bas de page 61}.

Propriétés explorées ou développées par des entreprises ayant un lien avec le Canada

Les entreprises canadiennes ont participé de façon intermittente au développement du secteur minier du Panama au cours des 50 dernières années. La plupart des entreprises basées au Canada ou ayant des liens avec le Canada étaient des petites sociétés d’exploration et d’exploitation minières. Certains des projets auxquels elles ont participé étaient très controversés, touchant les terres autochtones ou ayant des répercussions majeures sur les droits des peuples autochtones. Ces projets comprennent les projets Cerro Colorado et Cerro Chorcha, situés sur les terres traditionnelles Ngäbe Buglé (plus tard reconnues officiellement comme un comarca), ainsi que des concessions d’exploration approuvées dans le comarca San Blas (Kuna Yala) du peuple Kuna. D’autres projets à l’extérieur des comarcas ont soulevé des préoccupations liées à l’environnement parce qu’ils étaient près du couloir biologique méso-américain^{Note de bas de page 62}, près de parcs nationaux^{Note de bas de page 63}, près de réserves forestières,^{Note de bas de page 64} ou près de bassins hydrographiques déjà soumis à un stress environnemental. De plus, certaines concessions d’exploration et d’extraction ont été acquises, transférées et explorées à différents moments dans des circonstances ou des conditions douteuses qui impliquaient ou touchaient des intérêts canadiens.^{Note de bas de page 65}

Un long passé d’investissements par des entreprises canadiennes a financé la collecte et l’évaluation de données géologiques et techniques dans diverses régions du pays, ce qui a permis à ce dernier d’acquérir des connaissances sur ses ressources minérales. Toutefois, ces activités d’exploration se sont également traduites par la perturbation de la vie des gens qui demeuraient dans les zones du projet ou à côté de ces zones. Si l’on calcule l’investissement de temps et de ressources, ainsi que la perturbation de la vie des gens, le développement concret de mines en production viables a été faible. Il y a eu deux mines d’or qui n’ont pas été exploitées longtemps, Santa Rosa (1994-1998) et El Molejon (2010-2014). Il y a le projet d’exploration de la mine Cerro Quema qui se poursuit et la construction presque terminée d’une mine de cuivre à ciel ouvert à grande échelle (Cobre Panama).

Voici une liste des projets et des entreprises qui avaient des liens avec le Canada d’une façon ou d’une autre.

Cerro Colorado	Canadian Javelin (1971-1975) Canadian Development Corporation (1975-1980) Tiomin Resources (1996-2001) Aur Resources (1998-2004)
Cerro Chorcha	Arlo Resources Ltd (1997-1999) Bellhaven Ventures/Bellhaven Copper and Gold (2005-2009)
Santa Rosa	Greenstone Resources (1990-2000) Seabridge Resources (1999-2000) Erin Ventures Inc (2009-2011) Golden Phoenix (2011-2012)
Cerro Quema	Campbell Resources Inc (1996-2001) RNC Gold/Yamana Gold (2002-2006) Glencairn Gold/Central Sun Mining/(B2 Gold (2006-2009) Bellhaven Copper and Gold (2007-2010) Pershimco Resources (2010-2016) Orla Mining (2016-present)
Cerro Petaquilla – Cobre Panama	Adrian Resources Ltd/Petaquilla Minerals Ltd (1991-2006) Petaquilla Copper Ltd (2006-2008) Metal Mining Inc/(Inmet Mining (1991-2013) Teck Resources/Teck Cominco (1991-2008) First Quantum Minerals (2013-present)
Cerro Petaquilla – El Molejon	Petaquilla Minerals Ltd (2005-2015) Diamante Minerals Inc (2016-)
Rio Pito (Comarca de San Blas)	Western Keltic Mines Inc. (1994-?
Other – Viento Frio	Rayrock Resources (1999-2001) Bellhaven Copper and Gold (2006-2014) Western Troy Capital Resources (2006-2007) Oakmont Capital Corp/Oakmont Minerals Corp (2013-2014)

L’état du Code minier du pays et ses organismes de réglementation

Le Panama est une République démocratique constituée d’un dirigeant élu et d’une assemblée législative élue. Le pays est divisé en dix provinces administratives, chacune ayant un gouverneur nommé par le président, et cinq régions autochtones autonomes (légalement reconnues comme des comarcas).

Les ressources minérales sont la propriété de l’État, peu importe où elles sont situées.^{Note de bas de page 66} Leur disposition est régie par le Code des ressources minérales et la réglementation à l’appui du gouvernement du Panama. Le Code des ressources minérales du Panama^{Note de bas de page 67}, a été approuvé et lancé en 1963. C’est l’assise sur laquelle le cadre juridique et de réglementation du pays est basé pour le développement des ressources minérales à ce jour, bien qu’il ait été périodiquement modifié aux fins de clarification et pour améliorer les procédures et les processus ou pour réviser ou remplacer certaines dispositions, à mesure que les priorités ont changé ou que le gouvernement a acquis de l’expérience.

En 1970, le Code a permis la création de la Directorate General of Mineral Resources (DGMR) qui relève du ministère du Commerce et de l’Industrie. Cette direction générale a été créée grâce à une des lois et un des décrets-lois exécutifs, qui comprenaient de modestes modifications au Code en 1964^{Note de bas de page 68}, 1969, 1970, 1973^{Note de bas de page 69}, 1984 et 1985. Une révision plus importante du régime fiscal de la loi a été adoptée en 1988 (Loi no 3 du 28 janvier 1988).^{Note de bas de page 70}

En 1996, le gouvernement a présenté des mesures de protection de l’environnement (Loi 32, 9 février 1996) liées à l’extraction de ressources naturelles.^{Note de bas de page 71} En 1998, la base légale pour la création de l’Agence nationale de l’environnement (ANAM) a été mise en place. L’ANAM est devenue responsable de la surveillance et de la gestion des enjeux environnementaux liés au développement des ressources et de la délivrance des permis environnementaux aux projets industriels.

Les efforts plus récents de réforme du droit minier sont devenus un problème important pendant la présidence de Ricardo Martinelli. En février 2011, l’Assemblée nationale a approuvé les modifications apportées aux lois sur les mines (Loi 8) qui ouvraient la porte à la propriété et aux investissements étrangers de projets d’exploration et d’extraction minières au pays. Ces modifications avaient pour but de permettre le financement et les éléments de capitaux dans le secteur de l’extraction du pays par des entités gouvernementales étrangères. Cet effort semble avoir suscité l’intérêt de la Corée du Sud d’investir dans le projet Cobre Panama dans la province de Colon, mais il a également été perçu par les groupes environnementaux et les peuples autochtones comme une tentative du gouvernement de permettre de nouveaux investissements dans la mine Cerro Colorado. En raison de l’opposition populaire importante, le gouvernement a abrogé la Loi 8 un mois plus tard.

En 2012, deux autres lois ont été adoptées.

1. La Loi 11 interdisait l’exploration de nouvelles concessions dans le comarca Ngäbe-Buglé et annulait les contrats/concessions existants.^{Note de bas de page 72}
2. La Loi 13^{Note de bas de page 73} a établi de nouveaux tarifs pour les redevances sur la production minière, le paiement des concessions et d’autres taxes liées à l’exploitation minière, ainsi que la façon dont le revenu public serait réparti entre les ministères du gouvernement.^{Note de bas de page 74} Le nouveau régime fiscal comprenait des taxes sur l’utilisation de la surface et les phases de construction qui sont payables au gouvernement de la municipalité dans laquelle le projet est situé.

Les dispositions liées aux bénéfices que tirent les municipalités ont eu des conséquences imprévues. Pendant la dernière décennie, le gouvernement du Panama a investi pour accroître la capacité de gouvernance municipale et participe maintenant à un processus de décentralisation actif. Néanmoins, plusieurs autorités municipales n’ont toujours pas la capacité de planifier et de mettre en œuvre des projets de service public ou de gérer leur financement; aucun mécanisme de reddition de compte n’est en place. Ce fait a été reconnu comme une faiblesse inhérente du concept de décaissement, c.-à-d. le partage des taxes liées à l’exploitation minière avec les gouvernements municipaux où ont lieu ces projets, et un possible risque majeur au niveau de la gouvernance.^{Note de bas de page 75}

Au début de la présidence de Varella (2014), une certaine discussion s’est tenue sur un possible moratoire sur l’exploration de minéraux métalliques au pays. Ce moratoire est devenu un moratoire « de facto » pour les nouveaux projets, et n’est jamais devenu une loi.^{Note de bas de page 76} En mars 2015, l’Assemblée nationale a créé le ministère de l’Environnement (MiAmbiente) par le biais de l’acte législatif 8.^{Note de bas de page 77} Cette législation a modifié l’ancien Ley 41 de 1998 qui avait été créé par la National Environmental Agency (ANAM), intégrant le personnel de l’Agence et ses fonctions dans le nouveau ministère de l’Environnement.

Peuples autochtones et exploitation minière au Panama^{Note de bas de page 78}

La plupart des territoires traditionnels autochtones du Panama contiennent des concentrations importantes de ressources naturelles comprenant le bois d’œuvre, des systèmes d’eaux fluviales (intéressantes pour l’hydroélectricité qu’elles peuvent générer) et des métaux (surtout du cuivre et de l’or). Le développement du secteur extractif passé du pays et le possible développement futur ne peuvent être entièrement compris sans faire référence au statut, aux propriétés foncières, aux intérêts et aux préoccupations de la collectivité autochtone.

Selon le dernier recensement du Panama (2010), 12,3 % de la population du pays est autochtone, soit environ 460 000 personnes. La population autochtone du Panama est constituée des groupes suivants : Kuna, Embera, Wounaan, Ngäbe, Buglé, Bokota, Naso et Bribri. Le groupe le plus important est Ngäbe (260 000 personnes) suivi du groupe Kuna (80 500). Moins de la moitié de la population autochtone du pays vit sur des terres de réserve officiellement reconnues, les comarcas. À ce jour, il y a cinq comarcas officiels. Trois comarcas établis en 1938, 1996 et en l’an 2000^{Note de bas de page 79} appartiennent au peuple Kuna et sont situés dans la province de San Blas. Le comarca des populations Embera et Wounaan est situé dans la province de Darien (1983), alors que les comarcas Ngäbe et Buglé ont été établis en 1997 en partie dans les provinces de Bocas del Toro, Chiriqui et Veraguas. Ensemble, les cinq comarcas constituent 22 % de la superficie du pays (c.-à-d. 1,7 million d’hectares), mais d’autres terres ont été revendiquées en vertu de la loi sur les revendications territoriales globales de 2008^{Note de bas de page 80}, et le gouvernement doit répondre à ces revendications. Si elles sont acceptées, les peuples autochtones posséderont 800 000 hectares de plus.^{Note de bas de page 81}

La création d’un comarca était accompagnée d’un pouvoir décisionnel semi-autonome distinct et de nouvelles structures politiques, notamment un certain pouvoir sur l’utilisation et la gestion des ressources naturelles. Mais le contrôle que les peuples autochtones pouvaient exercer sur les ressources non renouvelables situées dans leur comarca était limité, car le gouvernement avait conservé les droits de propriété sur les ressources du sous-sol situées dans le comarca.

Ironiquement, c’est Omar Torrijos (1968-1981) qui a pris l’engagement national envers les peuples autochtones du pays de terminer la tâche de créer des « comarcas » pour protéger et préserver les terres et la culture autochtones. Jusque-là, seul le comarca San Blas (Kuna Yala) avait été établi en 1938. Malgré cet engagement, aucun nouveau comarca n’a été réellement créé durant son mandat.

Le Colonel Torrijos avait l’intention de promouvoir un paradigme de développement économique pour le Panama basé sur le développement commercial des ressources naturelles du pays, dont les plus intéressantes étaient situées sur les terres traditionnelles autochtones.^{Note de bas de page 82} Pendant le mandat de Torrijos, le gouvernement a ouvert la porte à l’exploration et au développement des ressources minérales dans la province de Chiriqui. Un investissement étranger dans l’exploration des gisements de cuivre dans les propriétés Cerro Colorado et Cerro Chorcha a véritablement commencé, mais c’est Cerro Colorado avec ses réserves prouvées qui a attiré l’attention du gouvernement. Grâce à ce projet, le gouvernement voulait réduire la dépendance économique presque totale du pays sur les activités du canal et l’État pouvait éventuellement détenir une majorité des capitaux propres.^{Note de bas de page 83}

Les deux projets miniers Cerro Colorado et Cerro Chorcha sont situés sur des terres occupées par les peuples Ngäbe^{Note de bas de page 84} et Buglé. La vision sur le développement des ressources véhiculée par le gouvernement ne tenait pas compte des préoccupations et de la conception du monde des collectivités Ngäbe ou Buglé touchées ni de leur propre utilisation des ressources naturelles et de ce qu’ils avaient besoin pour conserver leur mode de vie. La réaction initiale du peuple Ngäbe aux activités d’exploration du début était mitigée, et d’une certaine façon, les répercussions réelles de la mine Cerro Colorado, et du projet hydroélectrique connexe, étaient « faibles comparativement à ce que l’on aurait pu s’attendre si le projet avait été plus loin ».^{Note de bas de page 85} En 1980, aucune collectivité n’avait perdu « plus d’un petit pourcentage de leurs terres », il n’y avait eu aucune relocalisation de collectivités ou de maisons, le bruit des quelques routes d’entrée « n’était pas excessif », et la main d’œuvre pour l’exploration était restreinte. Quels que soient les effets subis, ils étaient « localisés », sauf les travaux de forage sur la montagne qui entraînaient l’écoulement de sédiments dans la rivière San Felix aux pieds de la montagne.

Toutefois, selon l’anthropologue Chris Gjording, les répercussions de la première étape de l’exploration du projet Cerro Colorado, « ont été importantes » :

Ce n’est pas parce que le projet minier a détruit l’assise territoriale ou a directement menacé l’existence physique du peuple Guaymi qu’il constituait un problème. Le projet minier a eu une incidence globale parce qu’il ne convenait pas [au monde du peuple Guaymi]. C’était quelque chose de complètement étranger, le projet était exécuté selon une mentalité totalement étrangère, pour répondre à des objectifs entièrement étrangers. C’était une intrusion qui a eu des répercussions venant compliquer davantage la vie quotidienne du peuple Guaymi et, qui dans l’ensemble, a rendu ce peuple impuissant et incompétent sur son propre territoire. Le projet minier a présenté au peuple Guaymi un monde étranger, un monde « latino ». (Gjording, 1991, p. 154 et 155)

L’existence même du peuple Guaymi était déjà compliquée et menacée par la pénurie de terrains, le déclin de la production agricole^{Note de bas de page 86} et la migration massive des habitants pour trouver du travail ou s’établir ailleurs à l’extérieur du « comarca » dans le but de conserver leur mode de vie agricole. Toutes ces conditions « qu’ils n’ont pas choisies », soit l’intrusion d’étrangers « non invités » qui entreprennent des activités sans obtenir le consentement de la collectivité, l’utilisation de technologies que le peuple Guaymi ne connaissait pas, et l’incapacité ou la mauvaise volonté du gouvernement de faire participer le peuple Guaymi aux décisions qui touchaient sa vie ou pouvaient mener à la formalisation de droits fonciers et culturels, ont augmenté le « malaise » et l’incertitude quant à l’avenir. Comme le gouvernement n’a pas tenu compte des inquiétudes et frustrations du peuple Guaymi ni rien fait pour les calmer, il est devenu mécontent. En février 1980, lors d’une réunion des collectivités touchées par la construction d’une route à travers la petite collectivité de Cerro Puerco, un groupe de 250 Autochtones a émis un énoncé consensuel des préoccupations et des résolutions. La résolution Cerro Puerco, qui dénonçait le projet de construction d’une route, est allée encore plus loin. Elle s’opposait à la mise en œuvre de la mine Cerro Colorado et à tout autre projet proposé à l’intérieur du comarca, « sans la consultation préalable du peuple Guaymi », et rejetait le projet minier indéfiniment étant donné son absence vraisemblable de profit pour le peuple Guaymi.^{Note de bas de page 87}.

Ce qui s’est manifestement produit au cours du projet d’exploration Cerro Colorado et du projet de barrage hydroélectrique Teribe-Changinola à la fin des années 70 et au début des années 80 a servi de base et entraîné la résistance et l’opposition futures aux actions politiques et aux initiatives de développement économique qui étaient perçues comme allant à l’encontre des intérêts politiques ou culturels des collectivités touchées. Cette situation a permis de créer des organes décisionnels au sein des collectivités autochtones (le Congresos) et de conclure des ententes de leadership, et d’accepter l’aide et le soutien de groupes sélectionnés d’« étrangers », y compris l’église catholique du Panama, ainsi que des organisations de recherche et de soutien basées à l’intérieur et à l’extérieur du pays. Les organisations qu’il convient de nommer sont le Centro de Estudios y Accion Social (CEASPA) au Panama et le Latin American Working Group (LAWG) à Toronto, au Canada. D’une certaine manière, ce qui s’est produit a permis de démontrer la valeur du travail « solidaire » des groupes internationaux pour fournir des renseignements importants visant à appuyer les efforts de résistance locale, ainsi qu’une visibilité et une voix internationales aux collectivités isolées.^{Note de bas de page 88}

Finalement, en 1997, le gouvernement d’Ernesto Pérez Balladares a approuvé l’établissement officiel du comarca Ngäbe-Buglé (Acte 10). Bien que le gouvernement ait continué à encourager les efforts de développement de Cerro Colorado (voir ci-dessus et à l’Annexe 2), Cerro Colorado n’est jamais devenue une mine en raison de la faible rentabilité du projet, mais plus important encore, à cause de l’opposition politique des peuples Ngäbe et Buglé et d’autres groupes. Toutefois, pendant la présidence de Ricardo Martinelli (2009-2014), les efforts du gouvernement pour appuyer le développement des ressources au moyen de l’apport de nouvelles modifications au code minier, surtout l’adoption de l’acte 8 en février 2011, ont soulevé de nouvelles préoccupations parmi les peuples autochtones, surtout les peuples Ngäbe et Buglé. Des protestations majeures se sont ensuivies, entraînant la rétraction du gouvernement et l’annulation de l’acte 12 (2011). Dans le cadre de l’entente conclue avec les peuples Ngäbe et Buglé en février, l’Assemblée nationale devait adopter une loi pour protéger les ressources naturelles à l’intérieur du comarca Ngäbe-Buglé et au sein des collectivités à l’extérieur du comarca (Loi 415). Toutefois, lorsque la rédaction de la version finale de la loi a été terminée en janvier 2012 et présentée à l’Assemblée nationale, l’article sur la protection des ressources avait été supprimé.^{Note de bas de page 89} Les peuples Ngäbe-Buglé ont répondu par une protestation et des barrages routiers sur l’autoroute panaméricaine. Lors d’une action policière, deux protestataires sont décédés et environ 40 personnes ont été blessées. Cela a mené à une entente établie par l’église (l’entente de San Lorenzo) qui a ramené le gouvernement et les dirigeants des peuples autochtones à la table des négociations. Une entente a finalement été conclue, comprenant l’abolition de l’acte 41 de 1975, avec laquelle la société minière d’État, Corporacion de Desarrollo Minero Cerro Colorado ou CODEMIN, chargée de veiller sur les droits et ayant le pouvoir nécessaire pour voir au développement de Cerro Colorado avait été créée. La Loi 415 a été modifiée et adoptée en mars 2012 en tant qu’acte 11.

Deux projets hydroélectriques proposés dans le comarca ont été annulés en vertu de l’acte 11. Le projet Barro Blanco déjà en construction et situé à l’extérieur du comarca, mais ayant des répercussions sur les collectivités Ngäbe-Buglé n’a pas été annulé par l’acte 11. Une autre préoccupation des peuples Ngäbe-Buglé^{Note de bas de page 90} était que la construction du barrage faisait partie d’un plan de développement intégré qui impliquait le renouvellement des efforts de construction d’une mine sans tenir compte des interdictions incluses dans l’acte 11. Ce n’était pas l’intention qui était derrière le projet Barro Blanco, mais dans des milieux aussi contestés par le passé, il est facile de devenir méfiant ou de se méprendre. Les peuples Ngäbe-Buglé et les autres peuples autochtones sont retournés dans les rues. Le nouveau gouvernement de Juan Carlos Varela a temporairement fait cesser les travaux du projet en 2015, et a commencé à négocier avec les collectivités touchées. Une entente a finalement été conclue en 2016. Cette entente permettait de terminer le projet et ses activités.

Le gouvernement Varela a également adopté la Loi 37 en août 2016,^{Note de bas de page 91} qui établissait un cadre sur le consentement libre, préalable et éclairé des peuples autochtones, bien que l’élaboration de la loi, en tant que telle, ne prévoyait pas la participation entière des peuples autochtones. Les gouvernements précédents du Panama se soient engagés oralement à signer la Convention no 169 de l’OIT, mais le Panama ne l’a pas encore fait.^{Note de bas de page 92}

Les visites sur les sites miniers

Les deux gisements miniers les plus susceptibles d’entrer en production dans un proche avenir sont Cerro Quema (principalement un gisement d’or) dans la province de Los Santos et Cobre Panama (principalement un gisement de cuivre) dans la province de Colón. Au moment du voyage, le projet Cobre Panama était détenu par First Quantum Minerals (FQM)^{Note de bas de page 93}, et est encore détenu et exploité par FQM. Le gisement Cerro Quema appartenait à Pershimco Resources^{Note de bas de page 94}, mais l’entreprise a depuis fusionné avec Orla Mining, qui est maintenant le propriétaire-exploitant du projet. Le projet Cobre Panama sera une grande mine de cuivre à ciel ouvert. Si elle passe à la mise en valeur et à la production, Cerro Quema sera aussi une mine à ciel ouvert, mais elle sera plus petite, du moins dans ses premières années de production. Le site Web du gouvernement du Panama sur les ressources minérales présente une liste complète des concessions minières approuvées associées à ces projets. ^{Note de bas de page 95}

Le Conseiller a été en mesure de visiter les sites des deux projets dans le but de :

• Voir par lui-même les zones de projet
• Donner l’occasion au Conseiller et au personnel de l’ambassade qui l’accompagnait de parler directement aux équipes de gestion de projet, et si possible, de nouer le dialogue avec d’autres personnes ou groupes ayant des intérêts directs dans les projets.

Nom du projet	État du projet	Propriétaire au moment de la visite
Cobre Panama	En construction	First Quantum Minerals
Cerro Quema	Exploration avancée	Pershimco Resources

Visite sur le site de Cerro Quema – Pershimco Resources (actuellement Orla Mining)

Le projet est situé dans le sud-ouest du Panama sur la péninsule d’Azuero dans la province de Los Santos. Approximativement 95 % de la concession de Cerro Quema est située dans la municipalité de Tonosi. Environ 5 % de la concession de Cerro Quema est située à Macaracas.^{Note de bas de page 96} Le lotissement urbain le plus proche du site du projet est Chitré, le centre administratif de la province, à environ 45 km au nord-est (75 km en empruntant une route revêtue).

Selon les études techniques réalisées jusqu’à maintenant, la mine proposée comprendrait deux exploitations à ciel ouvert (aux gisements de La Pava et de Quema/Quemita/Mesita). Ces sites sont à environ 2 ou 3 km l’un de l’autre. Le matériel minéralisé retiré des carrières serait transporté à une aire spécialement préparée et assujetti à un processus conventionnel de lixiviation en tas.^{Note de bas de page 97} Ensuite, une usine de lixiviation au carbone/d’adsorption-désorption-récupération (CIL/ADR) récupérerait l’or de la solution et produirait des lingots aurifères. Le remblai de lixiviation, l’usine, les aires d’évacuation des déchets et les bassins de confinement des sédiments sont susceptibles d’être situés entre les deux carrières.

Toutefois, le terrain est accidenté et irrégulier et a une altitude de 200 à 850 mètres et un relief abrupt. À l’exception de la principale voie d’accès et des routes de forage d’exploration, la zone entourant le site du projet est accessible uniquement par des sentiers. Une grande partie de la zone a été déboisée^{Note de bas de page 98} et convertie en zones herbeuses et en pâturage. Certaines zones à l’intérieur de la concession ont été reboisées à l’occasion d’efforts périodiques à partir de 1997. Rien n’indique qu’il y a eu un établissement permanent par le passé dans la zone de la concession.

La direction précédente du projet (Pershimco) a défini une zone d’influence immédiate qui comprend cinq agglomérations rurales^{Note de bas de page 99} (4 dans le district de Tonosi et 1 dans le district de Macaracas), mais qui ne sont pas actuellement utilisées et occupées.^{Note de bas de page 100} Ensemble (en date du recensement de 2013), leur population combinée était d’un peu plus de 500 personnes ; dont beaucoup des familles ont migré dans la région dans les années 1940 et 1950. La zone d’influence plus large comprend les districts de Macaracas, Tonosi, Los Santos et Las Tablas (environ 70 000 personnes en date du recensement de 2010). Le projet puise la plus grande partie de sa main-d’œuvre des communautés avoisinantes, dont la plupart sont suffisamment proches pour permettre de faire quotidiennement la navette entre le domicile et le travail. La plupart des travailleurs utilisent le transport fourni par l’entreprise.

L’exploration organisée du gisement a commencé à la fin des années 1980 et a continué de manière intermittente au cours des 20 années suivantes jusqu’en 2010, moment où la propriété a été achetée par Pershimco. Parmi tous les projets d’exploration menés au Panama durant les 50 dernières années, c’est Cerro Quema qui a connu les changements de propriétaire ou de gestion les plus fréquents. Le site minier de Cerro Quema a fait l’objet de protestations importantes au début des années 2000 lorsque l’entreprise responsable à l’époque a commencé à construire des routes dans la région pour permettre l’exploration. Les routes d’exploration n’ont pas été construites conformément à des normes environnementales adéquates, ce qui a entraîné une érosion sédimentaire et la contamination d’une rivière en aval des zones d’exploration. Certains groupes d’agriculteurs locaux ont été mis en colère par le fait que les eaux ont été rendues boueuses et ont organisé des manifestations pour s’opposer à la mise en valeur de la mine. Ces agriculteurs se sont organisés sous le nom de FRESACOMI^{Note de bas de page 101}. Les conseillers juridiques de FRESCOMI ont récemment présenté une contestation juridique de la concession de l’entreprise et de ses permis environnementaux devant le gouvernement du Panama et l’ambassade du Canada.

Environnement – Depuis que Pershimco a acquis la propriété, les routes ont été asphaltées de nouveau et ont fait l’objet d’une nouvelle conception afin de prévenir l’érosion du sol et la sédimentation des sources d’eau. En 2015, l’entreprise a dépensé 1,2 million de dollars en initiatives environnementales dans le gisement à la phase initiale de développement, dont les suivantes : un corps de pompier local^{Note de bas de page 102}, un comité environnemental local pour surveiller et entretenir les développements miniers, un projet de reboisement à Macaracas, et trois appareils d’analyse de l’eau^{Note de bas de page 103} Fait important, pendant que les employés travaillent à des projets environnementaux, comme la construction de barrages à sédiments, l’entreprise explique pourquoi ces constructions sont importantes pour maintenir les écosystèmes locaux afin d’améliorer la compréhension des opérations minières. Au moment de la visite, Pershimco attendait l’approbation de son Évaluation des impacts environnementaux et sociaux (EIES).

Social – Au moment de l’acquisition de la mine, le gestionnaire en RSE de Pershimco a rencontré FRESACOMI et d’autres intervenants locaux pour les écouter et comprendre leurs préoccupations légitimes à l’égard de la gestion précédente du gisement. Certaines de ces personnes travaillent maintenant à la mine, par exemple dans le comité environnemental. Quand l’entreprise est allée de l’avant, elle a aussi tenu un forum public à Tonosí pour informer le public sur les éléments suivants : les aspects techniques de la mine, la future EIES, et l’engagement de l’entreprise à l’égard du développement social et du maintien de l’environnement dans des domaines comme la contamination de l’eau et de l’air, les odeurs et la contamination par le bruit, la protection des sols, le contrôle des résidus et les engagements passés sur le plan culturel.

Parmi les projets d’investissement social de l’entreprise, mentionnons les suivants : soutien aux éleveurs bovins, une initiative de parc à huîtres, collaboration avec une école technique à proximité pour former des soudeurs, le don de lits d’hôpitaux à une clinique locale, un programme de repas chaud quotidien dans 18 écoles, l’installation de 8 stations météorologiques pour permettre aux agriculteurs locaux de mieux prédire le temps dans la région, et un don mensuel de 300 $ aux juntas directivas de 22 communautés situées à proximité^{Note de bas de page 104}.

Main-d’œuvre – Au moment de la visite, l’entreprise employait environ 150 personnes sur le site, dont la presque totalité provenait de la région. L’entreprise s’attendait à ce que ce nombre augmente à environ 500 employés durant la phase de développement et se stabilise à environ 225 employés durant la production. Étant donné que presque tous les travailleurs proviennent de la région, le site compte très peu de dortoirs. Un transport fourni par l’entreprise passe prendre les travailleurs et les reconduit chaque jour. Au moment de la visite, l’entreprise n’avait pas signé de convention collective avec les municipalités ou les communautés. Un maire local que le Conseiller a rencontré estimait que l’entreprise n’employait pas suffisamment de personnes de l’endroit.

Depuis la fusion, le conseiller a été en contact avec Orla Mining et croit comprendre que les engagements sociaux et environnementaux existants pris par Pershimco seront maintenus et respectés. Au moment de la publication de ce rapport, la majorité des gestionnaires de site de Cerro Quema et le personnel de la RSE étaient les mêmes que lorsque le gisement appartenait à Pershimco Resources.

Plus récemment, on a soulevé des préoccupations concernant le statut juridique des permis pour le projet.^{Note de bas de page 105} Les trois contrats originaux couvrant les trois concessions de minéraux de l’entreprise ont expiré en février et en mars 2017. L’entreprise a demandé des prolongations de 10 ans pour chacun des contrats, qui n’ont pas encore été renouvelés officiellement par le ministère de l’Industrie et du Commerce. Bien que le ministère de l’Environnement ait terminé son examen de l’EIES de l’entreprise, présentée avant la visite du Conseiller en 2016, il ne l’a pas encore approuvée. Mais le Ministère avait délivré des permis pour l’utilisation de l’eau et le forage de trois zones durant 2017. Il semble que le statut des concessions n’ait pas encore été renouvelé définitivement et officiellement.

Visite du site de Cobre Panama – First Quantum Minerals

Les zones de la concession du projet Cobre Panama sont situées dans l’État de Colon et dans la municipalité de Donoso. Néanmoins, du point de vue de la proximité d’une zone urbanisée, les résidents de la municipalité de La Pintada se trouvent beaucoup plus proches de la concession que les résidents de Donoso. Compte tenu des avantages fiscaux municipaux découlant de la concession minière, il s’agit là d’un facteur important dont il a été question précédemment. Le gisement de cuivre de la mine est situé dans la jungle, dans une zone éloignée, près de la côte des Caraïbes, et est accessible par des routes rurales publiques et privées, par hélicoptère ou par le port de mer de l’entreprise. En raison de l’éloignement de la mine, First Quantum a construit un port de 54 millions de dollars pour les intrants et les extrants de la mine, ainsi qu’une centrale thermique alimentée au charbon qui utilisera du charbon de la Colombie voisine.

L’histoire de la concession est décrite de manière plus complète à l’Annexe 2. La propriété, qui est maintenant détenue et gérée par First Quantum, est considérée comme l’un des gisements de cuivre non exploités les plus importants au monde. Lorsqu’elle était détenue par Inmet, Cobre Panama a demandé à la Cour suprême du Panama de lever le statut de zone protégée qui visait la concession et le gisement a reçu son EIES en 2012.^{Note de bas de page 106} Depuis la fusion, First Quantum a changé une partie de l’équipe de gestion et a trouvé des moyens de réduire les coûts de construction, mais la société respecte et exécute les stipulations et les accords figurant dans l’EIES soumise par Inmet et approuvée par ANA (maintenant MiAmbiente).

Environnement – Étant donné l’emplacement de la mine et de ses installations de soutien, le projet s’accompagne d’un éventail de défis environnementaux liés à la biodiversité de la flore et de la faune. L’entreprise a construit une route de 15 kilomètres entre la mine et le port. Des trapèzes ont été installés au-dessus de la route et des tunnels ont été construits en dessous pour que les pumas, les cerfs, les singes et les autres animaux puissent traverser en toute sécurité. Avant le début de la mise en valeur, First Quantum a utilisé des pièges permettant de capturer les animaux vivants pour déménager certains animaux et a transplanté certaines plantes selon les directives d’un biologiste. L’entreprise collabore avec Donoso pour protéger les 15 000 hectares environnants contre les coupes à blanc et le brûlage, dont le Conseiller a été témoin en partie. First Quantum a aussi établi un partenariat avec le ministère de l’Environnement dans le but d’accroître le nombre de gardes de parc dans les environs, ainsi qu’avec le Smithsonian Institute pour des projets environnementaux et des rapports. En ce qui concerne la qualité de l’eau, l’entreprise a enseigné à diverses communautés locales comment tester l’eau par l’intermédiaire d’une tierce partie.^{Note de bas de page 107}

Social – L’entreprise a dû réinstaller un certain nombre de peuplements Ngabe situés dans la zone d’opérations prévue de la mine et de ses installations de soutien, dont deux colonies qui ont été déménagées : Chicheme (maintenant appelée Nuevo Chicheme ou Nuevo Esparanza) et Petaquilla^{Note de bas de page 108} (maintenant appelée Nuevo Eden). Le plan d’action pour la réinstallation a été élaboré et mis en œuvre par une société d’experts-conseils canadienne spécialisée dans la réinstallation conformément aux critères de performance de la Société financière internationale. Les nouvelles réinstallations ont aussi été conçues par l’expert-conseil en collaboration avec les membres de la communauté. Toutefois, la construction finale des colonies et le processus de réinstallation ont été effectués par First Quantum avec des membres de la communauté.^{Note de bas de page 109}

En dépit des enjeux qui se sont présentés après la construction en ce qui concerne l’éclairage et l’accès à l’eau potable, les communautés semblent viables et fonctionnelles. Le droit dans un bien-fonds concernant les terres appartient encore à l’entreprise, mais celle-ci a affirmé son intention de transférer la propriété aux résidents. Les deux communautés ont aussi des écoles primaires et des logements pour les enseignants. Ce dernier élément a permis aux deux communautés d’accueillir des enseignants à temps plein payés par le gouvernement – quelque chose que les communautés n’avaient pas auparavant. De nouvelles installations sanitaires faisant appel à un système de traitement biologique des eaux usées ont été construites pour chaque structure, mais de nombreuses personnes de l’endroit ont construit leurs propres latrines traditionnelles, qu’ils semblent préférer utiliser. Chacune des communautés réinstallées rencontre des représentants de l’entreprise une fois par mois pour discuter des enjeux et entretenir un dialogue continu.

L’entreprise prétend avoir été témoin de nombreux cas d’immigration interne dans la concession depuis qu’elle a commencé à mettre en valeur le gisement, et certains groupes auraient exigé à l’entreprise un paiement d’un million de dollars en échange pour les terres qu’ils avaient colonisées. Le Congrès de la comarque de Ngäbe-Bugle a écrit une lettre à l’entreprise déclarant que la migration était illégale et a demandé à l’entreprise d’aider à lutter contre l’entrée des nouveaux arrivants en amont de la mine et près de la concession. On a constaté une extraction d’or non autorisée sur le lit du cours d’eau et un trafic de stupéfiants. Il semble que ces activités soient contrôlées par des gens qui ne sont pas natifs de la région. Devant la situation, l’entreprise a établi des postes de contrôle dotés de gardes de sécurité privés dans le but de superviser l’entrée et la sortie des gens d’une des rivières qui mènent à la concession.^{Note de bas de page 110} Les gens natifs de la région se sont inscrits auprès de la sécurité afin de pouvoir traverser sans obstacle.

Les projets de RSE de l’entreprise lui permettent de joindre 57 communautés, dont les 22 communautés qui sont situées le long de la route d’accès. Les projets sont administrés par des comités communautaires de gestion participative (CCGP) qui comprennent : un comité de santé, un comité de parents d’élèves, un comité chargé de l’eau et une junta communal. Tous les comités sont dirigés par un dirigeant communautaire qui change par permutation. Dans le domaine de l’éducation, l’entreprise fournit des lunchs quotidiens à 96 écoles (avec des aspects liés au jardinage et à l’élevage de poulets pour la viabilité), offre des bourses aux élèves qui ont des notes élevées (78 élèves ont reçu des bourses pour l’université en 2015), prête assistance à d’autres élèves dans des domaines techniques comme la construction et la plomberie et a un programme d’alphabétisation qui vise un taux d’alphabétisme de 100 % dans toutes ses communautés d’intérêt. Le comité chargé de l’eau supervise surtout les tests indépendants de l’eau décrits à la note en page de page 106. Le comité de santé décide des programmes de santé qui seront mis en œuvre, qui ont inclus jusqu’à maintenant des campagnes de vaccination et la fourniture de produits de santé en coordination avec le ministère de la Santé. Parmi les autres projets avec lesquels l’entreprise est allée de l’avant, mentionnons : la construction d’un pont pour une communauté afin que ses enfants puissent accéder à une école de l’autre côté d’une rivière, la création d’une association de producteurs afin que l’entreprise puisse commencer à acheter ses fruits et légumes frais localement, un programme de soccer pour les enfants durant les vacances d’été, la construction d’un terrain de basket-ball en collaboration avec une municipalité et la construction d’une clinique pour les femmes enceintes et les nouvelles mères dans une ville à proximité qui est équipée d’un jardin et d’une installation pour la couture et les réparations pour que les mères puissent raccommoder des vêtements et réparer d’autres biens pour l’entreprise et gagner un revenu tout en demeurant proches des soins médicaux. Enfin, l’entreprise espère que la centrale et le port qu’elle a construits permettront à la région de continuer de se développer après la fermeture de la mine.

La Pintada, le centre de commerce d’envergure le plus proche, qui se trouve sur la route principale menant à Panama, a gagné la faveur de Petaquilla Minerals (Petaquilla Gold), exploitant de la mine d’or El Molejon, en ce qui concerne l’amélioration de l’infrastructure physique et sociale. Même si la ville bénéficie encore de la présence de First Quantum, la plus grande partie de l’investissement social de l’entreprise est concentrée sur des communautés plus proches de la zone du projet.

Main-d’œuvre – Durant la phase de mise en valeur de la mine, avec laquelle l’entreprise va actuellement de l’avant, First Quantum prévoit atteindre un maximum d’environ 7000 employés au Panama. En raison de l’histoire minière limitée du Panama et du manque de Panaméens formés et ayant de l’expérience dans l’extraction minière, First Quantum a dû demander une permission spéciale au ministère de la Main-D’œuvre pour embaucher jusqu’à 25 % de main-d’œuvre étrangère.^{Note de bas de page 111} Au moment de la visite, 36 % des travailleurs provenaient de la province de Coclé où la mine est située (et 1200 de ces travailleurs provenaient de communautés dans la zone d’influence de la mine), au moins 39 % provenaient d’autres provinces du Panama, et un maximum de 25 % des travailleurs étaient étrangers.

L’entreprise a établi un partenariat avec un chef de police des environs et avec le ministère de la Sécurité publique pour participer au programme barrios seguros. L’entreprise a embauché 20 anciens membres de gangs par l’intermédiaire de ce programme, qui travaillent actuellement sur la propriété minière. Les représentants de l’entreprise ont exprimé que le programme a beaucoup de succès et envisagent d’embaucher davantage de travailleurs par l’intermédiaire de barrios seguros.

Lorsque la mine entrera en production, First Quantum s’attend à employer environ 3000 personnes. Durant la phase de production, l’entreprise prévoit que le pourcentage de travailleurs étrangers chutera à 10 % et que les travailleurs panaméens constitueront 90 % de la main-d’œuvre. En raison de la géographie de la propriété, les travailleurs dorment dans un camp sur le site qui est équipé de l’air conditionné, d’un gymnase et d’autres commodités.

Dernières réflexions

L’expérience du Panama en matière d’exploration minière, et de développement minier et d’exploitation minière commerciaux est passée par un certain nombre de phases dans les 50 dernières années. Les progrès dans le développement d’une industrie minière « moderne » et responsable ont été irréguliers. L’exploration et les activités extractives ont traditionnellement été assombries par une toile complexe de pratiques et de relations douteuses, mettant en jeu à la fois le secteur privé et des intervenants gouvernementaux, dont certaines continuent de hanter le secteur à ce jour. Le développement du secteur a été et continue d’être compliqué également par un ensemble de circonstances et de conditions délicates de nature sociale, politique et environnementale qui ont trait aux droits des peuples autochtones et à l’existence d’écosystèmes fragiles, en particulier dans les zones au potentiel élevé ou dont on sait qu’elles sont riches en ressources minérales. Aujourd’hui, il existe seulement deux projets en activité sérieuse dans le pays, soit Cerro Quema et Cobre Panama, qui ont tous les deux des liens avec le Canada.

Le passé en dents de scie du secteur ainsi que les sensibilités sociales et environnementales persistantes présentent des défis importants pour le gouvernement actuel, qui souhaite promouvoir une mise en valeur des ressources minérales responsable dans le cadre de sa vision et de sa stratégie nationales de diversification économique. En même temps, le gouvernement est conscient de ses propres faiblesses en matière de capacité institutionnelle, dont la pénurie de Panaméens formés et expérimentés pour promouvoir et superviser l’expansion du secteur, et cherche activement une aide extérieure et du soutien pour l’expansion du secteur. L’an dernier, par exemple, le gouvernement a accueilli des missions de l’« industrie minière » de l’Australie et de la Suède qui était axées sur le renforcement des capacités institutionnelles et les possibilités d’investissement, respectivement. ^{Note de bas de page 112} On ne sait pas si des suivis ou de nouveaux intérêts en matière d’investissement en ont résulté.

Un autre défi pour le gouvernement est que le pays a atteint un niveau de développement économique qui empêche ou rend très difficile l’admissibilité à une aide ou à un soutien directs des organismes traditionnels de développement bilatéraux et multilatéraux qui sont encore actifs dans le renforcement des capacités du secteur minier ou dans des activités de développement.^{Note de bas de page 113} Parmi ces organismes, mentionnons la Banque interaméricaine de développement, la Banque mondiale et un certain nombre d’organismes géoscientifiques et de développement bilatéral de l’OCDE.

À titre d’éventuel pays donateur coopérant, le Canada a un programme d’aide au développement très limité au Panama et ne fournit aucun soutien direct pour le développement du secteur minier. Certains pourraient faire valoir que l’accord de libre-échange qui existe entre le Canada et le Panama et ses clauses de protection des investissements ouvrent la voie à des investissements canadiens à haut risque dans des activités d’extraction. Contrairement à la situation dans certains des pays d’Amérique centrale voisins du Panama, aucune société minière n’a traîné le Panama en justice pour un arbitrage sur un différend au sujet d’un investissement aux termes de cet accord.^{Note de bas de page 114} L’ambassade du Canada a fourni un soutien pour des ateliers de renforcement des capacités de l’administration publique locale, en se concentrant sur des autorités municipales des régions touchées ou des régions éventuelles.^{Note de bas de page 115}

Les possibilités d’arriver à un quelconque consensus au sein du pays sur l’« expansion » du secteur de l’extraction, en particulier en ce qui concerne les minéraux métallifères, peuvent être compliquées davantage par les allégations de délits d’initiés, de fraude et de corruption entourant les activités de l’ancien président Ricardo Martinelli ayant trait à ses liens avec Petaquilla Minerals, le PDG de l’entreprise Richard Fifer, et le propre programme pro-extraction minière de l’ancien président.^{Note de bas de page 116}

Il existe aussi un héritage de politiques et pratiques passées douteuses de la part du gouvernement et du secteur privé en ce qui concerne les activités d’exploration et d’extraction qui n’ont pas encore été pardonnées et oubliées. Cela nuira également à la capacité du gouvernement de faire avancer une stratégie de diversification économique qui comprend le secteur minier.

L’expérience et les controverses passées ont des implications pour la manière de conduire les affaires qui devrait être exigée des entreprises qui entrent au Panama ou qui y sont déjà actives par leur pays d’origine. Les manières dont des entreprises canadiennes ont été impliquées dans la difficile histoire du secteur minier du Panama soulèvent un certain nombre de questions de politiques importantes pour le Canada.

• Le rôle des sociétés de la Couronne canadienne dans le soutien du développement de projets de grande envergure qui sont controversés sur le plan social ou environnemental ou qui peuvent avoir des incidences négatives potentielles ou des implications, en particulier pour les peuples autochtones. Cela est devenu une question dans les années 1990 avec la participation de la Corporation de développement du Canada, qui n’existe plus aujourd’hui, dans l’entreprise américaine Texasgulf Inc (gestionnaire du projet Cerro Colorado).
• L’utilisation de bourses canadiennes de capital de risque (Vancouver et Toronto), par des entreprises théoriquement « canadiennes », pour recueillir des fonds d’exploration et de développement pour un éventail de projets au Panama. Dans ce cas, il y avait un certain nombre de petites sociétés qui arboraient le drapeau canadien^{Note de bas de page 117}, mais qui étaient dirigées par des citoyens panaméens, américains ou australiens, avec une participation canadienne limitée.^{Note de bas de page 118} Ces entreprises tenaient de petits bureaux d’enregistrement à Vancouver ou à Toronto, recueillaient des fonds par l’intermédiaire des bourses et investissaient dans une multitude de projets d’exploration, qui n’ont jamais mené à l’extraction ; qui ont eu pour effet de perturber et de bouleverser les vies et les économies des communautés locales et qui ont servi à enrichir un certain nombre d’investisseurs particuliers et de cadres supérieurs. La construction de deux mines d’or en exploitation (Santa Rosa et El Molejon) a été entreprise par de petites sociétés « canadiennes » et financée au moyen de capitaux recueillis dans le marché canadien ; les deux entreprises ont été fermées et abandonnées après quatre ans de production, laissant derrière elles des responsabilités environnementales, des dettes impayées envers des entreprises et des travailleurs locaux, et de mauvais souvenirs de mines qui ont principalement profité à un groupe restreint de personnes ou à des intérêts financiers ou politiques. Aucune de ces entreprises n’existe à l’heure actuelle, mais leurs activités ont terni l’image de marque du Canada.

Exportation et Développement Canada a maintenant mis en place des politiques de sauvegarde sociales et environnementales et des critères d’investissement qui réduisent le risque d’investir dans des projets douteux.^{Note de bas de page 119} La Bourse de Toronto n’impose pas d’exigences de propriété ou de gestion canadienne pour être cotée en bourse et les entreprises n’ont pas besoin d’être enregistrées à titre d’entreprises canadiennes. Comment, alors, le Canada tient-il responsables de leurs actes les entreprises qui sont cotées en bourses, qui s’auto-identifient comme des entreprises canadiennes ou que d’autres personnes considèrent comme canadiennes pour des gestes ou des activités à l’extérieur du Canada que nous jugeons irresponsables ou frauduleux?^{Note de bas de page 120} Le défi pour le Canada sera de mettre en place des procédures et des protocoles qui permettront de veiller à ce que les entreprises canadiennes qui entrent au Panama pour la première fois soient pleinement informées et orientées au sujet des attentes du gouvernement canadien et de sa conception d’une conduite des affaires responsable, et des conséquences qui peuvent être invoquées si une entreprise ne travaille pas de manière responsable.

Entre-temps, l’ambassade du Canada, compte tenu de ses ressources limitées, peut si possible continuer d’appuyer des initiatives de renforcement des capacités, qu’il s’agisse de parrainer ou de coparrainer des ateliers pour du personnel des administrations locales, ou faciliter des échanges éducatifs entre des universités et des collèges techniques, ou même des organismes gouvernementaux de recherche et de réglementation au Canada et au Panama, ou fournir un soutien local aux étudiants canadiens et aux professeurs qui travaillent pour le Smithsonian Tropical Research Institute (STRI).^{Note de bas de page 121}

Il semble que la croissance et le développement du secteur de l’extraction au Panama dépendront de la coïncidence d’un certain nombre de facteurs et de conditions, dont les suivants :

• La capacité du gouvernement à renforcer sa propre capacité interne à superviser et à réglementer le secteur,
• Une volonté de la part de l’ensemble des intervenants à se consulter et à travailler ensemble d’une manière inclusive et participative qui tient compte des besoins et aspirations de l’État, de sa population, des communautés locales qui seront peut-être touchées par les nouvelles activités d’extraction, et des investisseurs et des promoteurs potentiels nationaux et étrangers.
• Le rendement social, environnemental et économique positif des projets d’exploration et d’extraction minière actifs et continus, entre autres.

Pour les entreprises canadiennes actuellement actives dans le pays (First Quantum Minerals et Orla Mining), il incombe aux entreprises elles-mêmes de démontrer leur comportement responsable, sans égard aux aspects économiques de leurs projets. First Quantum avec Cobre Panama et maintenant Orla avec Cerro Quema devront travailler de manière constructive en ce qui concerne les engagements sociaux et environnementaux en matière d’investissement et de gestion quels que soient dont ils ont hérités des propriétaires précédents des projets. Au fur et à mesure que leurs projets approcheront de la production ou de la mise en valeur, respectivement, chacune des entreprises devra demeurer attentive et prompte à réagir aux attentes et aux aspirations changeantes et en évolution des communautés avoisinantes, des administrations locales et du gouvernement central, et de la société civile du Panama dans son ensemble. Elles devront peut-être réorienter et changer la manière dont elles travaillent avec les intervenants au fur et à mesure que les projets progresseront, et auront peut-être besoin d’assez de souplesse et de résilience pour être capable d’ajuster leurs pratiques et procédures d’exploitation, au besoin, même si c’est changements ne sont pas nécessairement « de leur choix ». Le Conseiller aimerait remercier toutes les entreprises, les charges publiques et les organisations de la société civile qu’il a rencontrées pour leur temps et leur volonté à communiquer leur point de vue sur les enjeux et les défis qui se présentent lorsqu’il s’agit de faire en sorte que l’industrie minière soit responsable et bénéfique pour le Panama et ses citoyens.

Annexe 1

Liste des réunions et événements pertinents

Nom de l’organisation/Événement	Date
Participation à l’Atelier sur la gestion financière des redevances minières par les municipalités organisé par l’ambassade	6 septembre 2016
Municipalité de Macaracas	6 septembre 2016
Municipalité de Tonosí	6 septembre 2016
Visite du gisement de Cerro Quema	6 septembre 2016
Municipalité de La Pintada	7 septembre 2016
Ministère du Gouvernement	8 septembre 2016
Ministère du Commerce et des Industries	8 septembre 2016
Centro de Incidencia Ambiental de Panamá (CIAM)	8 septembre 2016
Ministère du Travail et du Développement de la Main-d’œuvre	9 septembre 2016
Camara Minera de Panamá (CAMIPA)	9 septembre 2016
Ministère de l’Environnement	9 septembre 2016
Defensor del Pueblo (National Ombudsman)	9 septembre 2016
Visite du gisement de Cobre Panama	12 septembre 2016

Annexe 2

Études de cas portant sur les projets^{Note de bas de page 122}

Cerro Colorado

En 1971, Canadian Javelin, une petite société d’exploration, a pris le plein contrôle de la concession de Cerro Colorado.^{Note de bas de page 123} À la fin de 1973, Canadian Javelin avait découvert que le dépôt était trop gros et trop compliqué pour qu’elle puisse le gérer seule, et a formé un consortium, qui comprenait d’autres intérêts canadiens, japonais et britanniques, pour être en mesure de financer l’évaluation et la mise en valeur du projet. En 1974, Canadian Javelin a entamé des négociations avec le gouvernement pour obtenir une concession « minière ».^{Note de bas de page 124} L’entreprise n’est pas parvenue à négocier des conditions acceptables à la fois pour elle-même et pour le gouvernement ; les négociations ont pris fin et l’accord d’exploration a expiré au début de 1975.

Le gouvernement a alors décidé de tenter d’exploiter Cerro Colorado seul, déterminé à prendre le contrôle souverain du projet.^{Note de bas de page 125} Il a créé la Commission du cuivre du Panama pour superviser la mise en valeur du projet, qui a peu après été converti en entreprise parapublique appelée la Corporacion de Desarrollo Minero Cerro Colorado (CODEMIN). Comme Canadian Javelin, le gouvernement a rapidement réalisé qu’il n’avait pas les compétences techniques et les compétences en gestion ou les ressources financières pour mettre en œuvre le projet à lui seul.

En juillet 1975, le gouvernement a signé deux contrats avec Texasgulf Inc., une entreprise établie aux États-Unis^{Note de bas de page 126}. Le premier était un accord d’association qui établissait la structure du capital d’une nouvelle société en exploitation, où 80 % de la participation était détenue par le gouvernement et 20 %, par Texasgulf. Le second était une entente sur l’administration, essentiellement un contrat qui établissait les paramètres et les frais payables à l’entreprise pour ses services de gestion.^{Note de bas de page 127} Les fonds initiaux payés par Texasgulf ont aussi permis au gouvernement d’indemniser Canadian Javelin pour ses investissements dans les premières explorations de Cerro Colorado.^{Note de bas de page 128} L’étude de faisabilité du projet a été menée à bien en mai 1978. Toutefois, les prix du cuivre se sont avérés trop bas et les coûts de mise en valeur trop élevés. Un examen d’autres scénarios de mise en valeur n’a pas permis de cerner une option de mise en valeur viable. Au début des années 1980, Texasgulf a officiellement recommandé au gouvernement que les travaux sur le projet soient suspendus en raison du côté économique défavorable du projet.^{Note de bas de page 129}

Le gouvernement ne s’est pas laissé décourager et a entamé des discussions avec une autre société minière internationale, la société britannique Rio Tinto Zinc (RTZ), espérant faire progresser la mise en valeur de Cerro Colorado. CODEMIN et RTZ sont parvenus à conclure une entente qui reposait sur l’extraction sélective de minerai à haute teneur du gisement, et sur une séparation de la contribution de capitaux propres selon un ratio de 51:49 (favorisant encore le gouvernement). Toutefois, à la fin de 1981, le projet a été mis en veilleuse.^{Note de bas de page 130} Un an plus tard, RTZ a décidé de mettre en suspens le processus lié à l’étude de faisabilité du projet.

Après une interruption des activités de dix ans, Rio Tinto Zinc a retourné sa participation de 49 % dans Cerro Colorado au gouvernement du Panama en 1993. Au début de 1996, Tiomin Resources, une société minière canadienne de niveau intermédiaire, a conclu un accord de concession minière avec CODEMIN par l’intermédiaire de PanaCobre S.A., sa filiale panaméenne en propriété exclusive, pour extraire, produire, transporter et commercialiser du cuivre provenant de Cerro Colorado. PanaCobre a terminé l’étude de faisabilité requise en 1998 et a ensuite présenté une demande pour repousser la mise en valeur du projet, en attendant une amélioration des prix du cuivre et de la demande du marché. En outre, PanaCobre n’avait pas les fonds nécessaires pour aller de l’avant avec la mise en valeur du projet. À la fin de l’année, Tiomin a négocié une entente avec Aur Resources, une autre entreprise canadienne, y compris une option permettant à Aur d’acquérir la pleine propriété de PanaCobre en échange de paiements anticipés en espèces. Aur Resources s’est prévalue de cette option en février 2001, mettant fin à la participation de Tiomin au projet.

Le projet lui-même est demeuré en état de veille durant 1999 et 2000 jusqu’à ce qu’Aur Resources en prenne le contrôle en 2001. Bien que des études additionnelles aient été entreprises, la concession de PanaCobre devait prendre fin ou être prolongée au début de 2003. Rien n’a été confirmé et tous les droits sont revenus au gouvernement en 2004.

Cerro Petaquilla

L’accord de 1973 avec le consortium japonais était un contrat d’exploration de quatre ans. Le forage d’exploration sur la propriété a commencé peu après, ce qui a mené à la préparation d’estimations préliminaires des réserves, à des essais métallurgiques et à la réalisation d’une première étude de faisabilité. Selon les modalités du contrat, Panama Mineral Resources Development Company était obligée d’entamer des négociations en vue de conclure un contrat d’extraction minière avec le gouvernement au plus tard en 1978. En 1980, le projet a été abandonné en raison de difficultés à arriver à une entente de mise en valeur acceptable.

Plus de dix ans plus tard, en août 1991, le gouvernement a accordé une concession d’exploration pour le gisement de Petaqilla à Georecursos S.A.^{Note de bas de page 131}, une société privée panaméenne. Plus tôt dans l’année, Minnova Panama S.A., détenue par Falconbridge Copper, avait conclu un accord avec Georecursos qui permettrait à Minnova d’acquérir une participation de 80 % dans le gisement de Petaquilla. Teck Resources avait aussi conclu une entente financière au sujet du projet de Petaquilla avec Adrian Resources Ltd, une petite société canadienne qui avait une participation à la direction dans Georecoursos. Cette entente permettrait à Teck d’obtenir la moitié de la participation d’Adrian (ou de ses filiales)^{Note de bas de page 132}. En 1992- 1993, Minnova Panama a été acquise par Metall Mining (Canada).^{Note de bas de page 133} En même temps, une fusion de la participation à la direction et de la participation dans les capitaux propres mettant en jeu Minamerica, Georecursos et Adrian Resources (Canada) et sa filiale panaméenne, Adrian S.A., a été réalisée.^{Note de bas de page 134}

De 1992 à 1996, des travaux actifs d’échantillonnage et de forage, entre autres, ont été menés sur la propriété. Outre les diverses zones cuprifères qui se trouvaient sur la propriété, un gisement d’or épithermal distinct a été détecté à Quebrada Molejonese, lequel serait par la suite mis en valeur séparément sous le nom de « mine d’or d’El Molejon ». En outre, on a réalisé des études préliminaires et des études actualisées de préfaisabilité, ainsi qu’une étude d’établissement de la portée de la production qui présentait un scénario probable d’extraction minière et de traitement.

En 1997, trois faits nouveaux importants se sont produits :

1. Les parties au projet^{Note de bas de page 135} ont négocié et conclu une convention définitive entre actionnaires (désignée sous le nom de « Petaquilla Shareholders Agreement ») le 21 février 1997,^{Note de bas de page 136} qui a eu pour effet de regrouper toute la participation et les intérêts constitués d’options en une nouvelle entreprise, à savoir, Minera Petaquilla S.A. Cette entreprise est devenue la société en participation en exploitation pour le projet.
2. Un contrat au sens de la loi propre au projet définissant les rôles et responsabilités des parties en ce qui concerne l’exploration et l’exploitation du gisement de Petaquilla, appelé le Ley Petaquilla, a été approuvé par l’Assemblée législative du pays le 27 février 1997.^{Note de bas de page 137}
3. Une étude de faisabilité définitive susceptible d’un concours bancaire a aussi été réalisée et présentée au gouvernement au début de 1998. En mai 1998, Teck a décidé, en tant que principal responsable de l’organisation du financement du projet, de reporter d’un an une décision en matière de mise en valeur étant donné l’offre excédentaire du marché et le faible niveau des prix du cuivre.^{Note de bas de page 138}

La poursuite des travaux sur la propriété est demeurée en suspens de 2000 à 2005. À la fin de 2004, les partenaires de projet sont parvenus à un accord de principe pour rédiger un nouveau plan de mise en valeur en plusieurs phases qui répondrait aux exigences du gouvernement pour un démarrage du projet en 2005. L’accord et le plan permettraient à Adrian Resources Ltd, rebaptisée Petaquilla Minerals Ltd.^{Note de bas de page 139}, et à sa nouvelle filiale, Petaquilla Gold SA, de devenir le seul propriétaire de Molejon et de toutes les autres propriétés contenant une minéralisation aurifère importante.^{Note de bas de page 140} Minera Petaquilla SA conserverait le contrôle et la responsabilité de la mise en valeur des gisements de cuivre^{Note de bas de page 141}. Le plan révisé de mise en valeur de la mine a été approuvé par le gouvernement en septembre 2004. À la mi-2005, on avait mis la dernière main à tous les détails et Petaquilla Gold S.A. a tourné son attention vers l’évaluation des options de mise en valeur pour Molejon.

El Molejon

Tel qu’il est mentionné précédemment, Petaquilla Gold SA a pris la pleine possession et a assumé le plein contrôle de la gestion de tous les gisements d’or distincts dans la concession de Petaquilla en 2005. En 2010, l’entreprise avait réussi à terminer l’obtention de tous les permis et l’ensemble de la construction, et a mis la mine en production. El Molejon, la seule mine d’importance en exploitation du pays, avec ses exportations d’or se vendant rapidement. L’entreprise a fortement investi dans la création d’emplois locale, dans des améliorations et dans l’infrastructure sociale et physique locale dans les communautés voisines de la mine, en particulier La Pintada. Toutefois, en seulement quatre ans, l’exploitation s’est transformée en une catastrophe financière, environnementale et sociale majeure. La mine a été fermée dans des circonstances douteuses en 2014.^{Note de bas de page 142} Lorsque l’entreprise a fermé ses portes, elle a laissé plus de 600 personnes de l’endroit sans travail et sans salaire. Le site minier a été abandonné ; les installations n’ont pas été mises hors service adéquatement et les zones perturbées n’ont pas été restaurées. Finalement, le ministère de l’Environnement du Panama a dû assumer la responsabilité de la coordination et du financement, de l’assainissement et de la restauration du site, qui est toujours en cours. L’abandon de la main-d’œuvre et de l’environnement local par la société exploitante a amplifié les préoccupations des Panaméens à l’égard du futur rôle de l’extraction minière dans le développement futur du Panama.

Cobre Panama

En 2008, Inmet est devenue le seul propriétaire du projet et a renommé la société exploitante, Minera Panama SA. Un an plus tard, Inmet a conclu une option d’achat avec Korea Panama Mining Corporation, une filiale en propriété exclusive de LS-Nikko Copper Inc. (Corée), pour acquérir une participation de 20 % dans les capitaux propres dans le projet.

Cerro Chorcha

Cerro Chorcha avait été mise en veilleuse depuis le départ d’Asarco en 1972. En 1998, Cyprus Minera Panama SA a acquis les droits sur la propriété^{Note de bas de page 143} et a lancé un nouveau programme d’exploration. Toutefois, le contrat de la concession d’exploration a expiré en 1999. Il n’a pas été renouvelé et a été annulé officiellement en 2004. Cuprum Resources, une entreprise panaméenne a demandé une nouvelle concession d’exploration un mois plus tard, qui est entrée en vigueur au début de 2006.^{Note de bas de page 144} Entre-temps, Cuprum a signé un accord d’investissement dans la communauté avec des représentants d’une des communautés (Quebrada Tula) autochtones (Ngobe Bugle) voisines. Cuprum a aussi conclu une option d’achat avec une petite société canadienne établie au Panama, Bellhaven Ventures Inc, (oct. 2005), qui permettrait à Bellhaven d’acquérir toutes ses actions, à condition que Cuprum fournisse un contrat d’exploration minérale valide.^{Note de bas de page 145}

Les activités d’exploration à Cerro Chorcha ont repris en 2006. En même temps, Cuprum Resources SA, le détenteur du titre, est devenu une filiale en propriété exclusive de Bellhaven^{Note de bas de page 146}. Bellhaven a établi un partenariat avec Empire Minerals Corporation (US)^{Note de bas de page 147} pour garantir un financement pour continuer l’évaluation du gisement.^{Note de bas de page 148} En avril 2009, Empire Minerals est devenu, sous son nouveau nom, Dominion Minerals, le seul propriétaire de Cuprum Resources. Toutefois, Dominion Minerals n’a pas été en mesure de poursuivre les travaux d’exploration sur la propriété. En décembre 2009, la Cour suprême du Panama a suspendu l’exploration ou l’extraction minière dans tous les secteurs du contrat d’exploration de 2006 de Cuprum qui tombaient dans la comarque de Ngobe Bugle. La décision de la cour reposait sur le manque de consultation des peuples autochtones par l’entreprise et le gouvernement, le potentiel de dommages environnementaux que le projet pourrait causer, et sur le fait que l’entreprise n’avait pas d’évaluation des impacts environnementaux approuvée. La concession d’exploration qui a expiré en avril 2010 n’a pas été renouvelée par le ministère de l’Industrie et du Commerce, qui a plutôt, en vertu de l’article 31 du code minier, présenté une résolution sur une réserve minérale déclarant que le gisement de Cerro Chorcha faisait partie d’une « réserve minérale » où l’extraction minière serait interdite. En 2016, Dominion Minerals a présenté une demande d’arbitrage devant le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (15 avril 2016), réclamant au gouvernement du Panama des dommages-intérêts de 268 millions de dollars américains. Le tribunal pour examiner la cause a été constitué en juillet 2017.

Santa Rosa

L’intérêt pour Santa Rosa a été renouvelé lorsque Freeport of Panama SA^{Note de bas de page 149} s’est vu accorder une concession d’exploration en 1986. L’entreprise a mené un vaste programme de forage entre 1986 et 1989.^{Note de bas de page 150} En 1990, l’entreprise a vendu son portefeuille d’actions au Panama, dont Santa Rosa. Santa Rosa a été achetée par une coentreprise entre Boliden International Mining AB (Suède) et Greenstone Resources Ltd (Canada).^{Note de bas de page 151} Les partenaires ont élargi le programme de forage de Freeport. Au début de 1993, Greenstone est devenu le seul propriétaire du projet Santa Rosa.^{Note de bas de page 152} Une étude de faisabilité a été menée à bien plus tard dans l’année. La construction d’une mine à ciel ouvert et d’une opération de lixiviation en tas a commencé en février 1994 et la production a commencé en 1995. Pour un certain nombre de raisons, il s’est avéré que le projet Santa Rosa a eu une durée de vie relativement courte, la production minière cessant en février 1999. Plus tard dans l’année, le projet a été mis en état de veille et a été fermé de manière permanente lorsque Greenstone Resources a déclaré faillite. Le gisement a été cédé à Seabridge Resources Inc. (Canada) en novembre 1999. Au début de l’année 2000, Seabridge a annoncé qu’elle avait décidé de ne pas prendre possession de la propriété ou d’assumer les éléments de passif.^{Note de bas de page 153}

Dès le départ, la mine a connu un certain nombre de défis techniques et économiques déterminants – qui ont tous conspiré pour compromettre la capacité de l’entreprise à poursuivre l’exploitation.^{Note de bas de page 154} La récupération de l’or et de l’argent étaient plus faibles que ce que l’on avait espéré. Des précipitations excessives ont compliqué la gestion de l’entreposage du produit de lixiviation et ont dilué les concentrations de cyanure et diminué l’efficacité du produit de lixiviation. Enfin, le prix international de l’or a chuté de manière spectaculaire en 1997 pour se situer à 268 $ US l’once troy, par rapport à une moyenne de 369 $ US l’once troy en 1996 et ne s’est pas rétabli avant 2002.^{Note de bas de page 155} Compte tenu du faible taux de récupération et des prix de l’or en deçà du seuil de rentabilité, la mine n’était plus viable sur le plan économique. Le départ de Greenstone dans de telles circonstances a eu pour conséquence que beaucoup de ses éléments d’actifs et obligations n’ont jamais été pris en mains ou réglés, y compris les salaires qu’elle devait à ses anciens employés locaux.

Après l’abandon effectif du projet par Greenstone en 2000, Santa Rosa est demeurée en état de veille pendant une autre décennie. En 2007, l’administrateur judiciaire du gouvernement responsable de liquider les actifs de la mine a accordé une grande partie de la concession à une entreprise formée par d’anciens travailleurs de la mine, Minera Canazas, pour compenser les pertes de salaires. À la fin de 2009, une entreprise canadienne, Erin Ventures Inc., a conclu une entente avec Minera Canazas pour acquérir un contrôle majoritaire des actifs de Santa Rosa. Erin a accepté de redonner les terres à la ville de Canazas une fois qu’elle aurait terminé l’extraction minière et la restauration.^{Note de bas de page 156} Cet arrangement s’est effondré lorsqu’à l’insu d’Erin, on a constaté que des titres liés aux terres avaient déjà été transférés à une autre entreprise, qui présentait elle aussi une demande pour les concessions attribuées à Minera Canazas.

Au lieu de Mineral Canazas, une entreprise panaméenne, Silver Global SA, s’est vu accorder les contrats de concession à la mi-2010.^{Note de bas de page 157} Silver Global a signé une lettre d’intention (juillet 2011) avec Golden Phoenix, une autre entreprise canadienne, pour faire progresser le projet. En moins d’un an, Golden Phoenix s’est retiré de l’accord, en raison de ce qu’elle considérait comme des irrégularités importantes dans l’arrangement.

Silver Global est devenue Veragold Corporation et en novembre 2013, le gouvernement a approuvé un nouveau contrat (Ley no. 92) pour une concession d’extraction visant Santa Rosa. Même si Veragold^{Note de bas de page 158} a apparemment mené des tests additionnels et a demandé à un sous-traitant de réaliser une nouvelle étude de faisabilité en 2014, il semble que cela n’ait pas porté fruit, et la mine est demeurée fermée.^{Note de bas de page 159}

Cerro Quema

Même si le programme d’exploration des Nations Unies avait détecté des indices de cuivre présentant de l’intérêt à Cerro Quema, le gisement n’a attiré l’attention qu’à la fin des années 1980, lorsqu’une entreprise panaméenne^{Note de bas de page 160} a trouvé des signes de minéralisation aurifère importante dans la région. L’entreprise s’est vu accorder une concession d’exploration minérale en 1989^{Note de bas de page 161}, et a conclu un accord de coentreprise 20/80 avec Cyprus Exploration and Development Corporation (qui fait partie de Cyprus Amax Mining Company [É.-U.])^{Note de bas de page 162}. Cyprus a mené un vaste programme de forage de 1990 à 1994 par l’intermédiaire de Minera Cerro Quema SA^{Note de bas de page 163}, une filiale, mais a perdu espoir en la propriété en 1995.^{Note de bas de page 164} En 1996, Campbell Resources Inc, une société canadienne, a acquis toutes les actions de Minera Cerro Quema SA. Minera Cerro Quema s’est vu accorder des contrats d’extraction pour l’or et l’argent au début de 2007.^{Note de bas de page 165} Campbell a mené une étude de faisabilité cette année-là qui indiquait que Cerro Quema serait un projet économiquement viable à un prix de l’or hypothétique de 400 $ l’once troy. L’équipe de gestion de Campbell a bel et bien donné son approbation pour la mise en valeur de la mine au début de 1997, mais plus tard dans l’année a dû reporter la décision d’investir à la lumière de la chute des prix de l’or en dessous de 300 $ US. Le projet a été mis en état de veille jusqu’en décembre 2001, lorsque Campbell a vendu sa participation dans Cerro Quema à Carena Equities Corporation, une société d’investissement étrangère.

Peu après, RNC Gold, une autre petite société canadienne, a conclu un accord avec Carena pour réévaluer le gisement. RNC a mené d’autres travaux sur le terrain, a actualisé l’étude de faisabilité et les estimations des réserves et a finalement (2005) acquis un intérêt de 60 % dans le projet. Le projet n’est pas passé à la construction. À la fin de 2005, RNC et Yamana ont fusionné et tout a été mis en veilleuse. Au milieu de 2006, Yamana a vendu sa participation de 60 %^{Note de bas de page 166} dans Cerro Quema à une autre entreprise canadienne, Glencairn Gold (par la suite rebaptisée Central Sun Mining). Même si Glencairn souhaitait évaluer les possibilités de mise en valeur,^{Note de bas de page 167} aucune autre activité n’a été prévue pour 2007. À la fin de 2007, une autre entreprise, Bellhaven Copper and Gold^{Note de bas de page 168} a conclu des options d’achat avec Glencairn et Carena Equities Corporation qui permettraient en fin de compte à Bellhaven de regrouper toutes les participations dans Minera Cerro Quema SA. Cela s’est produit à la mi-2009.^{Note de bas de page 169} Vers la fin de l’année, Bellhaven a amorcé des discussions avec d’autres parties pour accéder aux ressources financières nécessaires pour construire une mine et la mettre en production. Cela a mené à de vastes négociations en 2010 avec une petite société canadienne, Pershimco Resources Inc. Afin de consommer l’accord, Pershimco devait acquérir et regrouper tous les intérêts et obligations en cours de Minera Cerro Quema.^{Note de bas de page 170}

Pershimco est allée de l’avant en mettant en œuvre un programme d’exploration assez dynamique, confirmant que Cerro Quema pourrait être davantage qu’une mine d’or, et qu’un porphyre cuprifère potentiellement exploitable se trouvait sous la tête de gisement composée d’or. L’entreprise a également amorcé divers projets de dons à la communauté et de mobilisation de la communauté (comme il est décrit plus en détail dans la section des visites sur le site). Après la visite du Conseiller en septembre 2016, Orla Mining et Pershimco ont fusionné. Orla Mining est maintenant le propriétaire et l’exploitant de Minera Cerro Quema SA. En mars 2017, Orla a demandé une prolongation de 10 ans des contrats d’extraction octroyés en 1997 à Minera Cerro Quema SA. Comme il a été mentionné précédemment, le projet demeure en mode d’exploration avancée.