Vérification de la mise en œuvre initiale du Programme de soutien au commerce mondial

Septembre 2011

Summaire exécutif

Conformément à son plan de vérification axé sur le risque pour 2010-2011, plan qui a été approuvé, le Bureau du dirigeant principal de la vérification a réalisé une vérification de la mise en œuvre initiale du Programme de soutien au commerce mondial à Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI).

Pourquoi est-ce important?

Créé le 11 décembre 2008, le Programme de soutien au commerce mondial (PSCM) vise à assurer une plus grande cohérence avec la Stratégie commerciale mondiale (SCM), qui est le cadre stratégique du Canada en matière de commerce international. Le PSCM est un programme de contribution d’une valeur d’environ six millions de dollars qui regroupe trois éléments de financement pour les collectivités canadiennes, les associations nationales ainsi que les entreprises et les chercheurs dans un seul mécanisme cadre. Ce programme vise à renforcer les capacités canadiennes et à les rendre plus compétitives afin de pouvoir livrer concurrence dans l'économie mondiale. Il permet aux clients d’avoir accès à trois sources de financement du MAECI en vue d’attirer l’investissement étranger direct, d’accroître la part détenue par les entreprises canadiennes sur les marchés étrangers et d’augmenter les possibilités d’innovation et de commercialisation canadiennes à l’échelle internationale.

Le fait d’entreprendre le travail de vérification aux premières étapes du programme permettra d’utiliser les résultats pour informer la direction des secteurs qui nécessiteront une attention soutenue au fur et à mesure de la pleine mise en œuvre du PSCM.

Qu’avons-nous examiné?

La vérification de la mise en œuvre initiale du PSCM avait comme objectif de veiller :

i. à la mise en place de processus et d’un cadre de contrôle de la gestion adéquats ainsi qu’à leur fonctionnement approprié et efficace;

ii. à ce que la structure, les politiques et les procédures du programme (même si leur mise au point en entier n’ait pas encore eu lieu) soient en place afin de rencontrer ses objectifs.

À l’étape de la planification de la vérification, on a eu recours à une approche fondée sur le risque afin d’identifier les secteurs plus prioritaires pour la vérification et de concentrer les efforts de l’équipe de vérification à l’étape de l’examen de la vérification. Selon l’analyse des risques à l’étape de la planification, les secteurs de risque de haute priorité ayant fait l’objet d’un examen sont les suivants :

• la gouvernance et l’orientation stratégique;
• la gérance;
• la capacité opérationnelle;
• les résultats et le rendement; et
• la gestion du risque.

Constatations

Tout au long des travaux de vérification, l’équipe a relevé plusieurs exemples de méthodes utilisées pour assurer la conception adéquate et l’application efficace des mesures de contrôle. Ceci a mené à plusieurs constatations positives. Des exemples figurent ci-dessous.

• Dans le cadre du programme, on a mis en place des pratiques exemplaires concernant la simplification de l’administration du programme et la prestation de services axés sur les citoyens (ces deux concepts sont recommandés dans le rapport de 2006 du Groupe d’experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions du gouvernement fédéral^{Note de bas de page 1}, comme suit :
  • le programme a entraîné la création d’une unité administrative commune dans le cadre de l’initiative de fusion. Cette unité joue un rôle critique dans l’intégration des processus communs entre les trois composantes et elle représente un exemple de pratique exemplaire quant à l’amélioration de l’efficience des opérations, car elle coordonne et simplifie les processus administratifs communs et permet d’accroître les gains d’efficience dans le cadre d’un programme fusionné; et
  • le programme privilégie le recours à des systèmes en direct en vue de permettre aux bénéficiaires potentiels de présenter des demandes de financement (ainsi que les documents pertinents) par voie électronique, ce qui réduit le fardeau administratif imposé à ces bénéficiaires et au personnel chargé de la gestion du programme.
• On dispose de mécanismes de soutien afin de fournir au personnel du programme la formation, les outils, les listes de vérification et les modèles dont ils ont besoin pour exécuter le programme.
• On a recueilli des commentaires positifs au sujet de la prestation des services à la clientèle lors de l’enquête du Service des délégués commerciaux du Canada réalisée auprès de clients et de partenaires canadiens (l’enquête s’est terminée en mars 2011).
• On a élaboré un modèle logique, déterminé les résultats à atteindre et établi des indicateurs et des mesures du rendement pour le programme.

L’équipe de vérification a identifié les secteurs (ci-dessous) pour lesquels une amélioration des processus et des pratiques de gestion s’imposait.

Réinstaurer la structure de gouvernance du programme afin de renforcer la surveillance et le suivi des priorités principales, des initiatives et des dépenses de fonctionnement par la haute direction.

On a mis en place une structure de gouvernance pour le programme, mais l’un de ses éléments de premier plan, à savoir le Comité directeur des directeurs généraux, n’a pas exercé ses activités de façon constante au cours du délai d’exécution de la vérification. La nature du programme tout juste fusionné fait en sorte qu’il est important que ce mécanisme de gouvernance serve d’élément principal de surveillance en vue de l’établissement, du contrôle et du compte rendu des questions importantes du PSCM, des risques et des initiatives connexes pour assurer le respect des priorités stratégiques du programme.

Il existe des renseignements budgétaires à l’échelle sectorielle, mais la vérification a permis de constater qu’il n’y avait aucune pratique en vue du suivi et du compte rendu officiel des coûts de la mise en œuvre du PSCM (à savoir les dépenses autres que celles liées aux paiements de transfert). Le contexte financier actuel fait en sorte qu’il est essentiel d’avoir une idée claire des coûts salariaux et de fonctionnement du programme. De plus, étant donné que l’un des objectifs de la fusion des trois composantes consistait à améliorer l’efficacité du programme, il est important d’effectuer un suivi des dépenses globales engagées afin de favoriser la production de rapports sur les coûts et les gains d’efficience réalisés.

Améliorer la stratégie de gestion des risques financiers utilisée en vue d’atténuer la péremption de fonds.

Les responsables du PSCM ont été confrontés à des difficultés sur le plan de la non-utilisation de fonds et, pour s’y attaquer, ont adopté une stratégie de gestion des risques au chapitre des engagements excédentaires théoriques. Jusqu’à ce jour, cette stratégie n’a pas permis d’atténuer convenablement les risques de péremption de fonds. Les responsables du PSCM bénéficieraient d’un examen et d’une analyse supplémentaires des facteurs susceptibles de contribuer à la résolution des difficultés touchant la non-utilisation de fonds. Ils pourraient ainsi apporter les changements requis aux processus et aux procédures de manière à prévenir les problèmes de non-utilisation continue de fonds.

Améliorer les mesures de contrôle et la planification à long terme des systèmes essentiels de soutien à la GI/TI utilisés dans le cadre du programme.

Les résultats de la vérification ont permis de constater que les principaux systèmes de soutien utilisés par les responsables du programme pour la réception et la gestion des paiements de transfert répondaient aux besoins du programme. Cependant, les personnes interrogées se sont dites préoccupées au sujet de la viabilité à long terme de ces systèmes. Selon les résultats de la vérification, il n’existe aucune vision ou aucun plan à long terme pour le remplacement de ces systèmes essentiels. Dans la même veine, on a fait remarquer que les outils cruciaux de surveillance financière utilisés dans le cadre du programme n’étaient intégrés ni dans les systèmes de soutien au programme ni dans le système de gestion financière du Ministère, ce qui accroît les risques relatifs à l’intégrité et à l’exactitude des données.

Accélérer les progrès liés à la mise en place de pratiques de mesure du rendement afin de favoriser la communication de renseignements fiables sur le rendement en vue de leur utilisation dans la prise de décisions stratégiques et opérationnelles.

Au moment de la création du PSCM, en 2008, on a défini un ensemble d’indicateurs de rendement clés (IRC) qui servent de base solide à l’établissement de rapports sur le rendement. Par contre, on en est encore à la mise au point définitive des pratiques et des outils de recueil de renseignements sur le rendement aux fins de la production d’un rapport sur le rendement annuel. Dans le contexte actuel, il incombe aux responsables du programme d’accélérer leurs efforts à ce chapitre afin d’être en mesure de présenter aux intervenants un rapport sur le rendement qui montrera l’atteinte des objectifs du programme en vue de la prise continue de décisions stratégiques et opérationnelles.

Principales recommandations

1.Veiller au retour des réunions officielles du Comité directeur en vue de l’identification, de la surveillance et du compte rendu des questions importantes du PSCM, de ses risques et des progrès liés aux principales initiatives du programme pour assurer l’atteinte des priorités stratégiques.

2. Élaborer un mécanisme de production de rapports financiers pour rendre compte régulièrement de l’ensemble des dépenses de fonctionnement du PSCM afin de favoriser la surveillance continue des coûts d’opérations réels de l’exécution du programme (ce qui comprend l’analyse des économies sur le plan opérationnel que la création du PSCM a permis de réaliser).

3. Pour atténuer davantage les risques de péremption de fonds, appliquer une stratégie plus rigoureuse de gestion des risques financiers qui tiendra compte des facteurs suivants :

• examiner l’ampleur des défis par rapport aux coûts estimatifs des activités et des projets des demandeurs dans le cadre des processus de demande et d’obtention de fonds du programme;
• prendre en compte les tendances en matière de non-utilisation de fonds des exercices antérieurs et les leçons apprises dans le processus d’affectation budgétaire du PSCM pour les exercices ultérieurs;
• élaborer une liste des éventualités ou donner des possibilités de financement additionnel pour l’élément Opportunités mondiales pour les associations (OMA) afin de favoriser le financement de projets supplémentaires au cas où des fonds seraient disponibles pour cet élément au cours de l’exercice;
• réaffirmer l’importance d’adapter les prévisions budgétaires de projets de façon proactive afin d’illustrer les caractéristiques des dépenses et des demandes relatives à chaque projet, et de rajuster les prévisions budgétaires de projets de fin d’exercice en conséquence.

Une fois les causes fondamentales des problèmes de non-utilisation de fonds établies, les gestionnaires du programme devraient élaborer et exécuter des stratégies et des mécanismes afin d’assurer l’utilisation intégrale et efficace des fonds versés à ce dernier.

4. Collaborer avec les groupes du Centre d’expertise des subventions et des contributions ainsi que de la technologie de l’information du Ministère afin de déterminer les exigences futures relatives aux systèmes de soutien pour le PSCM (établissement de rapports opérationnels et financiers), en tenant compte de l’orientation à long terme du Ministère au chapitre des systèmes de soutien aux subventions et aux contributions. Dans l’intervalle, veiller à la mise en place des mesures adéquates de contrôle et de conciliation des budgets en vue du recours aux outils de surveillance financière.

5. Accélérer les efforts déployés pour rédiger un rapport significatif et fiable sur le rendement qui abordera les principaux objectifs du PSCM ainsi que les mesures du rendement à l’appui, afin d’aider la haute direction à prendre des décisions stratégiques et opérationnelles en temps opportun.

Conclusion

Depuis sa création, en 2008, le PSCM a permis de mettre en place plusieurs des éléments principaux requis pour gérer et exécuter le programme, notamment l’unité administrative commune et les mécanismes de soutien à la mise en œuvre du programme (formation, outils, guides de procédures, etc.). De plus, on a défini des éléments de premier plan, comme la structure de gouvernance, pour gérer le programme et les indicateurs de rendement en vue de faciliter l’évaluation des résultats découlant du programme.

Ceci étant dit, les responsables du PSCM doivent continuer de tirer parti des progrès réalisés jusqu’à présent pour renforcer et améliorer le programme, comme suit :

Réinstaurer la structure de gouvernance du programme afin de renforcer la surveillance et le suivi par la haute direction des priorités principales, des initiatives et des dépenses de fonctionnement;

• améliorer la stratégie de gestion des risques financiers servant à atténuer la péremption des fonds;
• améliorer les mesures de contrôle et la planification à long terme des systèmes essentiels de soutien à la GI/TI utilisés dans le cadre du programme;
• accélérer les progrès liés à la mise en place de pratiques de mesure du rendement afin de favoriser la préparation de rapports d’information fiables sur le rendement en vue de leur utilisation dans la prise de décisions stratégiques et opérationnelles.

Il est important d’aborder ces questions dans le cadre du programme afin d’être en mesure d’en atteindre les objectifs indiqués et de rendre compte des résultats obtenus.

Énoncé d’assurance

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, des procédures de vérification suffisantes et appropriées ont été suivies et les renseignements recueillis confirment avec un haut niveau de fiabilité l’exactitude des renseignements contenus dans le présent rapport. Les résultats sont basés sur une comparaison des conditions, telles qu’elles existaient à l’époque, et selon les critères de vérification préétablis qui ont été déterminés avec la direction. Les résultats ne sont applicables que pour les processus examinés. Les éléments de preuve ont été recueillis en conformité avec la politique du Conseil du Trésor, ainsi que les directives et normes sur la vérification interne du gouvernement du Canada.

Original signé par :

Yves Vaillancourt, dirigeant principal de la vérification, le 7 septembre 2011

1.0 Contexte

Conformément à son plan de vérification axé sur le risque pour 2010-2011, plan qui a été approuvé, le Bureau du dirigeant principal de la vérification a réalisé une vérification de la mise en œuvre du Programme de soutien au commerce mondial d’Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI). Cette vérification s’est déroulée de février à août 2011.

À l’étape de la planification de la vérification, on a eu recours à une approche fondée sur le risque afin de repérer les secteurs élevés de priorité de la vérification et de concentrer les efforts de l’équipe de vérification à l’étape de l’examen de la vérification. Selon l’analyse des risques à l’étape de la planification, les secteurs de haute priorité ayant fait l’objet d’un examen sont les suivants :

• la gouvernance et l’orientation stratégique;
• la gérance;
• la capacité opérationnelle;
• les résultats et le rendement; et
• la gestion du risque.

Créé le 11 décembre 2008, le Programme de soutien au commerce mondial (PSCM) vise à assurer la cohérence avec la Stratégie commerciale mondiale (SCM), qui est le cadre stratégique du Canada en matière de commerce international. Le PSCM vise à fournir un mécanisme fusionné qui permettra aux clients d’avoir accès à trois sources de financement du MAECI afin d’attirer l’investissement étranger direct, d’accroître la part détenue par les entreprises canadiennes sur les marchés étrangers et d’augmenter les possibilités d’innovation et de commercialisation canadiennes à l’échelle internationale.

Le PSCM est un programme de contribution d’une valeur d’environ six millions de dollars qui regroupe dans un seul mécanisme cadre trois composantes de financement pour les collectivités canadiennes, les associations nationales ainsi que les entreprises et les chercheurs.

L'objectif général du PSCM est de créer une capacité canadienne plus solide et plus compétitive afin de soutenir la concurrence dans l'économie mondialisée. Pour ce faire, il faut attirer l’investissement étranger direct en accroissant les possibilités d’innovation et de commercialisation du Canada et la part détenue par les entreprises canadiennes sur les marchés étrangers. Le PSCM permet au MAECI de contribuer à l’atteinte de cet objectif en accroissant la prospérité du Canada grâce à la participation accrue du pays au commerce international. Le programme est axé sur trois éléments, à savoir l’investissement, l’innovation et les associations industrielles.

Le PSCM présente une structure unique de gestion en vue de l’accès au financement sous forme de contribution du Ministère pour les trois composantes de financement ci-dessous.

• Investissement Canada-Initiatives des communautés (ICIC), dont le budget annuel est d’environ trois millions de dollars, vise à promouvoir l’investissement étranger direct au Canada de façon à accroître la productivité du pays en appuyant les efforts déployés par les collectivités et les municipalités canadiennes pour attirer, retenir et accroître l’investissement étranger direct. L’ICIC appuie les projets conçus localement qui ont pour objet d'établir et d'entretenir la réceptivité à l'investissement des collectivités canadiennes afin de leur permettre de répondre dans des délais raisonnables aux demandes de renseignements sur les possibilités d'investir.
• Visée mondiale en innovation (VMI), dont le budget annuel est d’environ un million de dollars, soutient les entreprises et les chercheurs canadiens qui souhaitent profiter de possibilités de collaboration en recherche et développement (R. et D.) à l’étranger par l’établissement de partenariats avec des acteurs clés dans d’autres pays ou économies. Le programme soutient des projets qui visent à approfondir des relations ciblées entre des sociétés et/ou des chercheurs canadiens et des intervenants importants dans d'autres pays afin que ces relations évoluent vers des discussions officielles qui se traduiront par des initiatives de R et D internationales pouvant éventuellement déboucher sur une commercialisation en aval; et
• Opportunités mondiales pour les associations (OMA), dont le budget annuel est d’environ deux millions de dollars, offre du financement sous forme de contribution pour soutenir les associations nationales qui mènent des activités, nouvelles ou d’expansion, de développement de marchés internationaux dans des secteurs et marchés stratégiques pour le compte de l'ensemble d’une industrie (les entreprises membres et non membres).

En 2008, les responsables du programme ont créé une unité administrative commune (UAC) afin de contribuer à la gestion des éléments du programme. Cette unité a comme objectif de centraliser l’administration des subventions et des contributions pour les trois composantes du programme. Ses fonctions de premier plan comprennent la gestion financière (contrôle budgétaire), l’examen de la conformité des comptes créditeurs, le soutien aux demandes, la conclusion d’accords de financement juridiques, la mesure du rendement et la gestion des risques.

Le SCM soutient les résultats stratégiques et les activités de programme mentionnés dans la Structure de gestion des ressources et des résultats (SGRR) et l'Architecture des activités de programme (AAP) du MAECI. Le PSCM se rattache directement à l’activité de programme « commerce international », sous le résultat stratégique n^o 2 (les services internationaux destinés aux Canadiens). En fait, Investissement, innovation et secteurs constitue une sous-activité particulière de l’AAP et il a comme objectif de donner des conseils ainsi que de financer et de coordonner des activités menées avec des intervenants nationaux dans les domaines de la promotion de l’investissement, de l’innovation, du financement et des capacités de négociation des contrats, ainsi que de la capacité sectorielle canadienne d’attirer l’investissement étranger direct et d’appuyer des entreprises canadiennes sur les marchés étrangers.

Le programme fusionné dispose d’une souplesse quant à la réallocation d’une partie de ses fonds annuels d’une composante à une autre en vue de répondre aux demandes des bénéficiaires. On a délégué le pouvoir de réallocation de fonds au sous-ministre adjoint (SMA) du Secteur du développement du commerce mondial, de l’investissement et de l’innovation. Ce pouvoir permet au SMA de se servir des ressources du programme de manière plus efficace dans le but de réagir aux priorités et au contexte commercial en constante évolution, et d’atténuer les risques de péremption de fonds grâce à la saine gestion des besoins des bénéficiaires, peu importe l’élément.

Le tableau sommaire ci-dessous expose de façon détaillée les dépenses salariales et de fonctionnements approuvés (crédit 1) ainsi que le financement des subventions et des contributions (crédit 10) qui ont eu lieu pendant la période visée par la vérification :

Le diagramme ci-dessous montre les dépenses en contributions du programme pour chaque élément pendant l’exercice 2009-2010.

2.0 Observations et recommandations

Réinstaurer la structure de gouvernance du programme afin de renforcer la surveillance et le suivi des priorités principales, des initiatives et des dépenses de fonctionnement par la haute direction.

Les principaux mécanismes de gouvernance établis ne fonctionnaient pas tous systématiquement pendant la période visée par la vérification.

La gouvernance des programmes de paiements de transfert et la surveillance de leur gestion sont essentielles à la participation de la haute direction à l’établissement des risques et des initiatives de premier plan, à l’harmonisation des plans opérationnels avec les priorités stratégiques, à la résolution des problèmes ainsi qu’à la surveillance des progrès réalisés par rapport aux objectifs fixés. Dans le cadre de la vérification, on s’attendait à ce qu’il y ait une structure de gouvernance convenable et fonctionnelle pour le PSCM.

Au moment de la fusion, on a établi une structure de gouvernance pour le programme. Les principaux mécanismes de gouvernance en place au sein de cette structure comprenaient notamment la tenue de réunions du Comité directeur des directeurs généraux (DG) et la tenue de réunions des directeurs. Le Comité directeur des DG est un mécanisme de gouvernance de premier plan qui soulève des préoccupations et des problèmes opérationnels et financiers, qui examine des politiques, des procédures et des processus, et qui formule des recommandations auprès du SMA responsable du programme. Selon la structure de gouvernance définie au départ, le Comité directeur des DG devait se réunir chaque trimestre.

Le comité directeur responsable du PSCM s’est réuni régulièrement au cours de la première moitié de la période visée par la vérification et jusqu’à la fin de l’exercice 2009-2010. Pendant l’exercice 2010-2011, un organisateur principal des réunions a quitté les rangs de l’unité administrative commune, et, par conséquent, le Comité directeur a cessé de se réunir officiellement. Les membres du Comité directeur ont plutôt communiqué et pris des décisions par courriel, au besoin, à mesure que des questions surgissaient. L’unité administrative commune regroupe maintenant de nouveaux employés, et elle a informé l’équipe de vérification que le Comité directeur tiendrait de nouveau des réunions périodiques au cours de l’exercice 2011-2012 (la prochaine réunion du Comité directeur est prévue pour août 2011).

L’exercice de vérification a permis de constater qu’on n’utilisait pas un ordre du jour typique des points essentiels à examiner (ou un calendrier d’action des principaux points à l’ordre du jour à aborder tout au long de l’exercice) pour les réunions des directeurs et celles du Comité directeur (par exemple, mise à jour sur la situation financière, l’examen des principaux risques du programme, les rapports de rendement, le point sur les initiatives de programme de premier plan et les mises à jour sur les ressources humaines). On demande plutôt généralement aux participants de présenter des sujets de discussion pour chaque réunion. Le recours à un ordre du jour des réunions à venir est une bonne pratique, car il permet de voir à ce que les organismes de surveillance de la gouvernance traitent de toutes les questions centrales liées au programme et à ce que les priorités stratégiques et les secteurs importants fassent régulièrement l’objet de discussions.

Recommandation :

1. Veiller au retour des réunions officielles du Comité directeur en vue de l’identification, de la surveillance et du compte rendu de questions importantes du PSCM, de ses risques et des progrès liés aux principales initiatives du programme pour assurer l’atteinte des priorités stratégiques.

Il n’existe aucun mécanisme de présentation de rapports de manière à identifier, présenter et surveiller les dépenses salariales et de fonctionnement (crédit 1) du PSCM dans son ensemble.

Le contexte financier actuel fait en sorte qu’il est essentiel de gérer de très près les ressources financières et d’identifier et d’accroitre l’efficience de la gestion de ces dernières. Le regroupement des trois composantes dans un seul programme cadre a été considéré comme la façon la plus efficiente et la plus efficace de maximiser l’utilisation des ressources. Également, on a fait remarquer que la fusion et la centralisation des services administratifs entraîneraient des économies de fonctionnement annuelles moyennes de plus de 400 000 $. Par conséquent, dans le cadre de la vérification, on s’attendait à ce qu’il y ait des processus et des pratiques permettant à la direction de surveiller les dépenses et les budgets globaux du PSCM sur le plan des salaires et du fonctionnement.

Dans le cas du PSCM, il existe un mécanisme officiel de surveillance des paiements de transfert. De façon plus précise, il s’agit de rapports financiers qui sont produits et administrés par l’unité administrative commune, et qui font régulièrement l’objet d’un examen par les dirigeants des éléments du programme. La gestion des dépenses salariales et de fonctionnement se fait toutefois à l’échelle de la direction générale plutôt qu’à l’échelon précis du programme. La vérification a permis de constater que les responsables du PSCM n’assuraient pas le suivi sur les dépenses salariales et de fonctionnement engagées pour le programme dans son ensemble (par exemple, les frais du personnel chargé de la prestation PSCM et ceux liés à l’unité administrative commune et au personnel régional). Le défi que représente le suivi des coûts salariaux du programme se rattache au fait que le modèle de réalisation du PSCM dépend d’employés qui ne consacrent qu’une partie de leur temps de travail au programme (par exemple, 30 p. 100 de leur temps). Afin de bien comprendre les coûts liés à l’exécution du PSCM, on doit déterminer la partie des coûts salariaux du programme ainsi que les autres coûts de fonctionnement du programme à l’échelle de la direction générale. En l’absence de pratiques claires de suivi régulier des dépenses salariales et de fonctionnement engagées pour le PSCM dans son ensemble, il sera impossible pour la direction chargée du programme de surveiller les coûts réels de l’exécution de ce dernier et d’en rendre compte.

La vérification a également permis de constater qu’aucune analyse officielle n’avait été effectuée depuis 2008 en vue de déterminer si la fusion avait généré les économies annuelles de 400 000 $ prévues. Il est important de voir à ce que le PSCM mette ce fait en évidence afin de pouvoir montrer qu’on a réalisé les économies attendues sur le plan opérationnel. Si la direction ne dispose pas de renseignements fiables et complets sur les coûts du programme, il lui sera impossible de prouver toute hausse de l’efficacité au fil du temps.

Recommandation :

2. Élaborer un mécanisme de production de rapports financiers pour rendre compte régulièrement de l’ensemble des dépenses salariales et de fonctionnement du PSCM afin de favoriser la surveillance continue des coûts réels de la mise en œuvre du programme (ce qui comprend l’analyse des économies que la création du PSCM a permis de réaliser).

2.2 Améliorer la stratégie de gestion des risques financiers servant à atténuer la péremption de fonds.

Avant la fusion de 2008, chaque élément du PSCM avait connu un taux moyen de non-utilisation de fonds pour les paiements de transfert (crédit 10) de plus de 20 p. 100. L’une des principales raisons de la fusion des éléments du PSCM consistait à garantir la souplesse requise pour réaffecter les fonds entre les éléments de manière à atténuer les risques de non-utilisation de fonds, en permettant aux responsables du programme de mieux gérer les besoins des bénéficiaires par rapport à toutes les composantes. Par conséquent, dans le cadre de la vérification, on s’attendait à ce que les responsables du PSCM aient mis en place une stratégie efficace d’atténuation des risques financiers en vue de prévenir toute non-utilisation importante de fonds.

Selon les résultats de la vérification, dans le cadre du PSCM, on établit chaque année dans les trois éléments une affectation de fonds initiale de base dont on a besoin pour répondre aux besoins prévus des bénéficiaires et pour atteindre les objectifs généraux du programme. Afin d’atténuer le risque de non-utilisation de fonds, la direction chargée du PSCM fait des engagements excédentaires théoriques d’environ 20 p. 100 au-delà de ses montants de base afin de favoriser tout désengagement qui pourrait se produire au cours de l’exercice. Tout au long de celui-ci, l’unité administrative commune joue un rôle actif dans la gestion et la surveillance du budget des paiements de transfert pour les éléments du PSCM comme pour le PSCM dans son ensemble. La direction chargée de ce dernier peut aussi examiner régulièrement les rapports sur la situation financière et faire des rajustements, au besoin.

Les résultats de la vérification ont toutefois montré que la non-utilisation de fonds dans le cadre du PSCM se poursuivait, malgré l’application de la stratégie axée sur le recours à des engagements excédentaires théoriques de 20 p. 100 au-delà des affectations de base. Depuis la fusion, la tendance sur le plan des taux en pourcentage de non-utilisation de fonds s’est améliorée; en fait, ce taux est passé de 12 p. 100 en 2009-2010 à 11 p. 100 lors de l’exercice le plus récent, soit 2010-2011. Le taux de non-utilisation est encore plus élevé en ce qui concerne la composante Opportunité mondiales pour les associations (OMA). La direction chargée du PSCM a signalé que la conjoncture économique et les retards liés à la diffusion des décisions de financement avaient contribué en partie aux situations de non-utilisation de fonds vécues au cours des derniers exercices.

Les vérificateurs ont examiné un échantillon de 40 projets afin de déterminer si les demandes avaient fait l’objet d’une évaluation de leur caractère raisonnable et de leur exactitude. Ce contrôle des dossiers a permis de relever deux problèmes par rapport à la non-utilisation de fonds.

1. 1. L’écart entre les dépenses prévues et les dépenses réelles (dans le cas de 12 projets de paiement différents où les fonds versés ont été moindres que ce qui avait été prévu) a varié de 11 p. 100 à 65 p. 100, et le taux de variance moyen a été de 33 p. 100. Ces données indiquent que les responsables du projet demandent souvent plus de fonds que ce dont ils ont besoin. Si au moment de l’examen des demandes, un processus de remise en question n’est pas en place pour veiller à ce que les coûts indiqués soient raisonnables, la non-utilisation de fonds se poursuivra.
2. 2. On a relevé une grande variabilité sur le plan des types de documents à l’appui que les demandeurs transmettent, peu importe la composante du programme, afin de justifier leur demande de paiement. Ces documents comprennent notamment :
   • des factures détaillées à l’appui;
   • une description narrative des activités complétées ainsi qu’une ventilation et une description des dépenses engagées;
   • une description assez succincte des résultats obtenus et la valeur en dollars du montant global demandé;
   • d’autres documents à l’appui produits (par exemple, des rapports), s’il y a lieu et le cas échéant.

Dans le contexte du problème de non-utilisation de fonds auquel les responsables du programme sont confrontés, il serait avantageux que ces derniers déterminent si les demandeurs devraient toujours être tenus de transmettre des renseignements financiers obligatoires (par exemple les dépenses prévues, les dépenses réelles et de brèves explications dans le cas des écarts importants), peu importe la composante du programme, ce qui contribuerait à la détection de tout problème potentiel de non-utilisation de fonds à l’échelle des projets. Ces renseignements aideraient les responsables du programme à examiner et à évaluer le caractère raisonnable des demandes budgétaires futures.

Même si l’objectif de la vérification de la vérification n’était pas d’analyser toutes les causes possibles du problème de non-utilisation de fonds, il existe divers mécanismes potentiels à étudier de façon plus approfondie et à faire valider par la direction chargée du PSCM en vue de renforcer la stratégie actuelle de gestion des risques financiers, notamment :

• la rigueur du processus de remise en question des coûts estimatifs des activités et des projets des demandeurs dans le cadre des processus de demande et d’obtention de fonds du programme;
• la mesure dans laquelle les tendances en matière de non-utilisation de fonds des années antérieures et les leçons apprises s’appliquent aux budgets des exercices ultérieurs;
• le recours à une liste d’éventualités ou la présentation de possibilités de financement supplémentaire pour l’élément OMA afin de contribuer à l’atténuation des risques de non-utilisation de fonds;
• l’exigence de fournir des renseignements financiers obligatoires supplémentaires dans les demandes de remboursement de dépenses dont les agents de commerce pourraient se servir pour détecter tout problème potentiel de non-utilisation de fonds à l’échelle des projets;
• la mesure dans laquelle les prévisions budgétaires de projets subissent une mise à jour adéquate tout au long de l’exercice afin d’illustrer les caractéristiques des dépenses et des demandes relatives à chaque projet.

Recommandation :

3. Pour atténuer davantage les risques de péremption des fonds, appliquer une stratégie plus rigoureuse de gestion des risques financiers qui tiendra compte des facteurs suivants :

• examiner la rigueur des processus de remise en question en ce qui a trait aux coûts estimatifs des activités et des projets des demandeurs dans le cadre des processus de demande et d’obtention de fonds du programme;
• prendre en compte les tendances en matière de non-utilisation de fonds des années antérieures et les leçons apprises dans le processus d’affectation budgétaire du PSCM pour les exercices ultérieurs;
• élaborer une liste d’éventualités ou donner des possibilités de financement supplémentaire pour l’élément OMA afin de favoriser le financement de projets supplémentaires au cas où des fonds seraient disponibles pour cette composante au cours de l’exercice;
• exiger la prestation de renseignements financiers obligatoires supplémentaires dans les demandes de remboursement de dépenses dont les agents de commerce pourraient se servir pour détecter tout problème potentiel de non-utilisation de fonds à l’échelle des projets;
• réaffirmer l’importance d’adapter les prévisions budgétaires de projets de façon proactive afin d’illustrer les caractéristiques des dépenses et des demandes relatives à chaque projet, et de rajuster les prévisions budgétaires de projets de fin d’exercice en conséquence.

Une fois les causes fondamentales des problèmes de péremption des fonds établies, les responsables du programme devraient élaborer et exécuter des stratégies et des mécanismes afin d’assurer l’utilisation intégrale et efficace des fonds du programme.

2.3 Améliorer les mesures de contrôle et la planification à long terme des systèmes essentiels de soutien à la GI/TI utilisés dans le cadre du programme.

La vérification devait permettre de constater la mise en place de systèmes adéquats de soutien à la gestion de l’information/technologie de l’information (GI/TI) en vue de la mise en œuvre du programme ainsi que la présentation et la surveillance des résultats.

La vérification a permis de relever que, dans le cadre du PSCM, on utilisait plusieurs systèmes pour présenter et transmettre des renseignements. Ces systèmes comprennent, entre autres :

• le système en direct OMA et le système en direct ICIC – on a recours à ces systèmes (dans le cadre des programmes OMA et ICIC) pour enregistrer les demandes, noter les décisions en matière d’admissibilité et surveiller les projets et en rendre compte;
• Microsoft Excel – il s’agit du principal outil de budget et de rapport financiers dont on se sert dans le cadre du programme;
• le Système de gestion intégrée (SGI) – c’est le système de gestion financière du Ministère.

Les systèmes en direct OMA et ICIC sont jugés essentiels à la réalisation du PSCM dans son ensemble et ils sont globalement considérés comme les systèmes qui permettent de répondre aux besoins liés au programme et qui ont contribué à la réduction du fardeau administratif imposé tant aux bénéficiaires qu’au personnel du PSCM. Les entrevues menées dans le cadre de la vérification et les résultats de l’examen des systèmes ont permis de constater que les systèmes en direct pouvaient parfois être lents et que le téléchargement en amont des documents à l’appui pouvait quelquefois être difficile. Les personnes interrogées ont également mentionné, surtout dans le cas du système en direct OMA, que malgré les nombreuses mises à niveau et mesures d’amélioration effectuées au fil du temps, la version dépassée du système entraînait des restrictions sur le plan du codage et des fonctions qui entravaient la capacité des responsables du programme de faire évoluer les systèmes. Même s’il existe une entente sur le niveau de service en vue du respect des exigences actuelles relatives aux systèmes, la vérification a révélé qu’il n’y avait aucune vision à long terme par rapport aux exigences futures liées aux systèmes pour le programme.

En ce qui a trait aux budgets et aux rapports financiers, les principaux outils de soutien utilisés pour le PSCM consistent en une série de tableurs Microsoft Excel. Ces derniers sont stockés sur un disque partagé auquel le personnel de l’unité administrative commune et les dirigeants des éléments du PSCM ont accès. Ces tableurs permettent aux dirigeants des éléments d’examiner et de surveiller l’état de leur budget par rapport aux engagements prévus. L’unité administrative commune exécute des rapprochements périodiques officieux ainsi qu’un rapprochement annuel de l’information figurant dans les outils de budgétisation avec le SGI afin de veiller à la concordance continue des renseignements.

L’accès aux principaux outils d’établissement de rapports financiers sur les disques partagés est restreint, mais la vérification a permis de constater qu’il était possible de protéger davantage ces outils de même que leurs données en appliquant des mesures de contrôle de l’intégrité des données (par exemple, des mots de passe et des droits de consultation seulement). En outre, étant donné que les tableurs ne sont pas intégrés dans les systèmes en direct OMA et ICIC ou dans le SGI, il existe un risque inhérent de discordance entre les tableurs et les systèmes réels de dossiers, ce qui pourrait avoir des répercussions sur la prise de décisions financières en cas de différence entre les systèmes. C’est pourquoi il serait avantageux d’effectuer plus souvent des rapprochements afin de voir à ce que les données demeurent exactes et qu’elles concordent avec le SGI, à savoir le système officiel de gestion financière du Ministère.

Recommandation :

4. Collaborer avec les groupes du Centre d’expertise des subventions et des contributions ainsi que de la technologie de l’information du Ministère afin de déterminer les exigences futures relatives aux systèmes de soutien à la GI/TI pour le PSCM (établissement de rapports opérationnels et financiers), en tenant compte de l’orientation à long terme du Ministère au chapitre des systèmes de soutien aux subventions et aux contributions. Dans l’intervalle, veiller à la mise en place des mesures adéquates de contrôle et de rapprochement en vue du recours aux outils de surveillance financière.

2.4 Accélérer les progrès liés à la mise en place de pratiques de mesure du rendement afin de favoriser la communication de renseignements fiables sur le rendement en vue de leur utilisation dans la prise de décisions stratégiques et opérationnelles.

Les pratiques de collecte de données et d’établissement de rapports sur le rendement du programme sont encore « en cours d’élaboration ».

Le contexte financier actuel et l’attention accrue accordée aux résultats et au rendement font en sorte qu’il demeure très important pour les responsables du PSCM d’être en mesure de démontrer les progrès réalisés par rapport aux priorités et aux objectifs établis pour le programme. Lors de la vérification, on s’attendait à ce que des indicateurs de rendement approuvés soient en place et à ce que les responsables du programme aient établi des processus en vue de procéder périodiquement à la collecte de données sur le rendement et à la production de rapports à cet égard.

La vérification a permis de constater que le Cadre d’imputabilité, de risque et de vérification (CIRV) du PSCM englobait des mesures du rendement clairement définies qui favorisaient la présentation de résultats et une description de haut niveau des sources de données aux fins des mesures du rendement. Le CIRV renferme également des objectifs de base en matière de rendement pour les éléments du PSCM, et l’unité administrative commune a comme rôle d’aider les responsables de ces éléments à produire des rapports sur le rendement.

Les responsables du PSCM en sont encore à la mise au point définitive des pratiques et des outils de collecte de renseignements sur le rendement aux fins de la production d’un rapport sur le rendement annuel. Dans ce contexte, l’équipe de vérification a constaté que l’unité administrative commune avait déjà élaboré un cadre et une ébauche du rapport sur le rendement annuel qui lui ont semblé raisonnables. L’unité recueille à l’heure actuelle les renseignements disponibles, dont des éléments communs à l’ensemble du programme fusionné (par exemple les paramètres du rendement par rapport au réseautage), ainsi que de l’information particulière sur les demandeurs, comme les données financières, les engagements du programme, les activités prévues, les activités de rapport et les résultats réels obtenus. On a noté également que quelques indicateurs clés englobaient le recours aux résultats des enquêtes menées auprès des demandeurs. Cependant, la mise en œuvre de ces enquêtes par les responsables du PSCM est toujours en cours.

Recommendation :

5. Accélérer les efforts déployés pour rédiger un rapport significatif et fiable sur le rendement qui abordera les principaux objectifs du programme ainsi que les mesures du rendement à l’appui, afin d’aider la haute direction à prendre des décisions stratégiques et opérationnelles en temps opportun.

3.0 En conclusion

Depuis sa création en 2008, le PSCM a permis de mettre en place plusieurs des éléments principaux requis pour gérer et exécuter le programme, notamment l’unité administrative commune et les mécanismes de soutien à la réalisation du programme (formation, outils, guides de procédures, etc.). De plus, on a défini des éléments de premier plan, comme la structure de gouvernance, pour gérer le programme et les indicateurs de rendement en vue de faciliter l’évaluation des résultats découlant du programme.

Ceci étant dit, les responsables du PSCM doivent continuer de tirer parti des progrès réalisés jusqu’à présent pour renforcer et améliorer le programme, comme suit :

• consolider la structure de gouvernance du programme afin de renforcer la surveillance et le suivi des priorités principales, des initiatives et des dépenses de fonctionnement par la haute direction;
• améliorer la stratégie de gestion des risques financiers servant à atténuer la péremption de fonds;
• améliorer les mesures de contrôle et la planification à long terme des systèmes essentiels de soutien à la GI/TI utilisés dans le cadre du programme; et
• accélérer les progrès liés à la mise en place de pratiques de mesure du rendement afin de favoriser la divulgation de renseignements fiables sur le rendement en vue de leur utilisation dans la prise de décisions stratégiques et opérationnelles.

Il est important d’aborder ces questions dans le cadre du programme afin d’être en mesure d’en atteindre les objectifs indiqués et de rendre compte des résultats obtenus.

Annexe A : À propos de la vérification

Objectif

La vérification de la mise en œuvre initiale du PSCM avait comme objectif de veiller :

i. à la mise en place de processus et d’un cadre de contrôle de la gestion adéquats ainsi qu’à leur fonctionnement approprié et efficace;

ii. à ce que la structure, les politiques et les procédures du programme soient en place afin de rencontrer les objectifs du programme (il se peut toutefois que leur mise au point en entier n’ait pas encore eu lieu) en vue du respect de ses objectifs.

Critères

Les critères sélectionnés pour l’étape de l’examen découlent des éléments du document provisoire sur les « contrôles de gestion de base » du Bureau du contrôleur général. Ils sont mis en correspondance avec le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG), et on les a retenus pour permettre à l’équipe de vérification d’atteindre les objectifs en matière de vérification.

Portée

La vérification s’est déroulée de février à août 2011.

À l’étape de la planification de la vérification, on a eu recours à une approche fondée sur le risque afin d’identifier les secteurs plus prioritaires de la vérification et de concentrer les efforts de l’équipe de vérification à l’étape de l’examen de la vérification. Sur la base de l’analyse des risques à l’étape de la planification, les secteurs de haute priorité ayant fait l’objet d’un examen sont les suivants :

• la gouvernance et l’orientation stratégique;
• l'intendance;
• la capacité opérationnelle;
• les résultats et le rendement; et
• la gestion du risque.

Méthodologie

On a mené la vérification conformément aux normes internationales relatives à la profession de vérification interne et aux Normes en matière de vérification interne du Conseil du Trésor.

La méthode utilisée comportait les volets suivants :

• entrevues menées auprès de la direction chargée du PSCM et du personnel de l’administration centrale (AC) et des régions;
• examen des documents (politiques, procédures, procédures du programme et rapports pertinents de vérification et d’évaluation);
• analyse des renseignements financiers et non financiers;
• mise à l’essai des mesures de contrôle comprises dans la portée; et
• revue générale des systèmes de soutien.

Annexe B : Plan d'action de la direction