Rapport de vérification interne des subventions et des contributions à la Direction générale des programmes géographiques

Rapport final
Décembre 2012

Acronymes et sigles

Résumé

Conformément à son plan approuvé de vérification axé sur les risques pour les exercices 2011-2014, le Bureau du dirigeant principal de la vérification de l'Agence canadienne de développement international (ACDI) a mené une vérification interne des subventions et des contributions à la Direction générale des programmes géographiques (DGPG). Cette vérification visait à fournir l'assurance raisonnable que des mesures sont en place pour s'assurer que l'utilisation et la gestion des financements octroyés sous forme de subventions et de contributions à la DGPG sont conformes à la Politique sur les paiements de transfert et à la Directive sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, ainsi qu'à toutes les politiques applicables de l'ACDI.

En 2006, le Rapport du Groupe d'experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions du gouvernement fédéral a conclu qu'un changement radical était nécessaire afin d'attribuer plus efficacement les subventions et les contributions tout en assurant une meilleure reddition de comptes. En réponse, le gouvernement a annoncé un plan d'action triennal visant à réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions. L'une des mesures phares de ce plan a été l'élaboration d'une nouvelle Politique sur les paiements de transfert destinée à améliorer l'efficience et à réduire les lourdeurs administratives auxquelles sont confrontés les bénéficiaires de subventions et de contributions.

En 2011-2012, le montant total des dépenses au titre des subventions et des contributions de la DGPG s'est élevé à environ 1,34 milliard de dollars, soit près de 40 pour cent du total de l'Agence. Quarante-trois pour cent de ce montant a été alloués à des organismes multilatéraux à l'échelon des pays et des régions. Pour les trois derniers exercices, la DGPG a versé des subventions et des contributions à plus de 100 pays et de 483 bénéficiaires, et 80 pour cent du financement a été attribué aux 20 pays ciblés par l'ACDI (voir l'annexe B : Profil des bénéficiaires par décaissement à la DGPG).

L'équipe de vérification a constaté que la DGPG a adopté et intégré le cadre de gestion des risques de l'ACDI et les politiques d'appui connexes dans ses processus opérationnels. Elle a aussi constaté que les outils relatifs aux risques sont utilisés conformément aux indications et alignés sur le profil de risque organisationnel.

Dans la plupart des cas, la surveillance de la gestion des risques est bien établie et intégrée dans les processus de planification des projets et des activités.

Bien que les gestionnaires de programme évaluent et connaissent les risques propres à chaque pays, programme et bénéficiaire, ainsi que les mesures utilisées pour gérer et atténuer ces risques, on ne sait pas exactement comment les facteurs de risque sont employés pour prendre les décisions de programmation et établir les obligations administratives.

La coordination interne entre la DGPG et les autres directions générales chargées de la programmation, en particulier la Direction générale des partenariats avec les Canadiens, s'est améliorée pour certains programmes-pays. Cependant, cette pratique n'est pas cohérente et formalisée, en raison du peu d'indications sur l'approche panorganisationnelle.

On remarque de nombreuses activités de consultation et de mobilisation des parties prenantes, en particulier des pays bénéficiaires, tant à l'échelon des programmes qu'à celui des investissements. Néanmoins, un plan bien conçu permettrait de répondre entièrement et uniformément aux besoins de consultation et de mobilisation concernant l'atteinte des objectifs des programmes.

Conclusion de la vérification

Dans l'ensemble, la DGPG a mis en place de nombreuses mesures essentielles, grâce à une approche axée sur les risques, afin de veiller à ce que l'utilisation et la gestion des subventions et des contributions respectent la Politique sur les paiements de transfert et toute autre politique applicable.

L'équipe de vérification a cerné des possibilités d'améliorer l'élaboration des plans de programme ou de direction générale ainsi que des documents d'orientation dans les domaines de la consultation et de la mobilisation des demandeurs et des bénéficiaires de financement de la DGPG, la définition des normes de service et la collaboration avec les autres directions générales chargées de la programmation.

Énoncé de conformité

Je déclare, selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, que cette vérification a été menée conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes et aux normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité. Les procédés de vérification appliqués et les éléments de preuve recueillis sont suffisants et appropriés pour appuyer l'exactitude des constatations et la conclusion formulée dans le présent rapport, et pour fournir une assurance de niveau vérification. Les constatations et la conclusion reposent sur une comparaison entre les circonstances qui existaient au moment de la vérification et les critères de vérification préétablis convenus avec les dirigeants. Elles s'appliquent uniquement à l'entité examinée, ainsi qu'à la portée et à la période visées par la vérification.

Le dirigeant principal de la vérification

1.0 Contexte

La vérification interne des subventions et des contributions à la DGPG faisait partie du plan de vérification axé sur les risques pour les exercices 2011-2014 recommandé par le Comité de vérification et approuvé par la présidente de l'ACDI le 25 mars 2011.

Bien que la Politique sur les paiements de transfert soit entrée en vigueur en octobre 2008, l'ACDI n'a été tenue de respecter certaines dispositions qu'à partir du 1er avril 2012, au moment du renouvellement des Modalités et conditions relatives à l'aide internationale au développement. Ces dispositions ont été prises directement en réponse au Rapport du Groupe d'experts indépendants sur les programmes de subventions et de contributions du gouvernement fédéral. Elles comprennent notamment l'utilisation d'une approche axée sur les risques pour la gestion des subventions et des contributions, la consultation et la mobilisation des parties prenantes, ainsi que l'harmonisation appropriée des programmes de paiements de transfert au sein de l'ACDI.

La DGPG est constituée de cinq directions régionales, qui fournissent chacune une aide au développement dans un pays ou une région donnée. Les programmes reposent généralement sur un plan de développement élaboré par le gouvernement du pays concerné. Si la DGPG a versé des fonds à plus de 100 pays et de 483 bénéficiaires au cours des trois derniers exercices, 80 p. cent des financements ont été attribués aux 20 pays ciblés par l'ACDI. La DGPG compte parmi ses partenaires les gouvernements bénéficiaires, des institutions multilatérales, des organisations non gouvernementales (ONG), d'autres donateurs, des universités, des associations et des entreprises privées.

L'ACDI a récemment mis en œuvre un certain nombre d'initiatives de changement ayant une incidence sur les processus opérationnels de la DGPG, et prévoit apporter d'autres changements importants. Enchâssé dans l'Initiative de modernisation des opérations, le processus de programmation de l'ACDI vise à instaurer une approche cohérente et panorganisationnelle pour les processus de programmation de l'Agence, et il devrait être lancé au début de 2013. Le plan de décentralisation de la DGPG déplace les activités, les rôles associés, les spécialistes, les pouvoirs et les responsabilités sur le terrain afin de renforcer l'efficacité de l'aide. En outre, la Direction générale du dirigeant principal des finances a lancé une nouvelle Politique sur le risque fiduciaire ainsi que des processus et des outils connexes, afin d'améliorer ce type d'évaluation. Compte tenu de l'incidence possible que ces changements et d'autres ont sur le fonctionnement de l'ACDI et de la DGPG, l'équipe de vérification a examiné et évalué les progrès réalisés ainsi que les répercussions de ces changements sur les secteurs d'intérêt pertinents de la vérification.

2.0 Objectif, portée, démarche et critères de la vérification

2.1 Objectif

L'objectif est de fournir l'assurance raisonnable que des mesures sont en place pour veiller à ce que l'utilisation et la gestion des financements sous forme de subventions et de contributions à la DGPG soient conformes à la Politique sur les paiements de transfert et à toutes les autres politiques applicables de l'ACDI.

2.2 Portée

L'équipe de vérification a évalué jusque dans quelle mesure l'ACDI est préparée à se conformer aux nouvelles dispositions de la Politique sur les paiements de transfert et de la directive et des lignes directrices connexes.

Compte tenu des consultations avec la DGPG, des vérifications précédentes et de la couverture de l'évaluation, de l'importance relative des décaissements au titre de l'aide et du plan de décentralisation de l'ACDI, cinq programmes-pays ont été choisis aux fins de l'examen^{Note de bas de page 1}. De plus, un échantillon de 19 projets puisés dans ces cinq programmes-pays a été sélectionné pour le contrôle par sondages. Cette sélection reposait sur le principe d'importance relative et visait à fournir une couverture représentative des mécanismes de prestation de services, des modalités de l'aide, des types de bénéficiaires et des outils d'évaluation du risque fiduciaire. Les projets de l'échantillon ont été choisis parmi ceux qui ont débuté après octobre 2008 et qui étaient en cours en 2011-2012.

Les types de projets suivants ont été exclus de la vérification :

• les ententes administratives conclues avec les autres ministères fédéraux, étant donné qu'une vérification sur ce thème a été menée en 2011-2012;
• les projets de programmation directive débouchant sur un contrat, pour lesquels la Politique sur les paiements de transfert n'est pas applicable;
• les projets des unités d'appui aux programmes, étant donné que ceux-ci étaient les moins pertinents par rapport aux trois critères de vérification.

2.3 Démarche et méthodologie

La vérification interne des subventions et des contributions à la DGPG a été menée conformément à la politique, aux directives et aux normes sur la vérification interne du Conseil du Trésor, ainsi qu'aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l'Institut des vérificateurs internes. Les éléments de preuve recueillis ont été suffisants pour corroborer auprès des cadres supérieurs la conclusion énoncée à l'issue de la vérification interne.

Afin de conclure sur les critères définis, et d'après les principaux risques identifiés et évalués ainsi que les contrôles internes rattachés aux processus opérationnels pertinents, la méthodologie appliquée pour cette vérification comprenait les éléments suivants, sans toutefois s'y limiter :

• l'examen de la politique, de la directive et des lignes directrices du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert ainsi que des politiques, lignes directrices et instructions connexes de l'ACDI;
• l'examen et l'analyse de cinq programmes-pays et de 19 dossiers de projets et leur documentation;
• des entrevues avec des dirigeants de divers paliers responsables de la gestion des projets ou des programmes à la DGPG, à la Direction générale du dirigeant principal des finances, pour l'Initiative de modernisation des opérations et à la Direction générale des politiques stratégiques et du rendement;
• la réalisation d'un sondage auprès des ONG canadiennes qui mettent en œuvre les programmes de subventions et de contributions de l'ACDI;
• l'analyse des renseignements financiers et non financiers;
• la validation des principales constatations de la vérification.

2.4 Critères de vérification

Les critères de vérification ont été élaborés autour des trois secteurs d'intérêt indiqués ci-dessous, à partir des résultats de l'évaluation des risques et des contrôles internes ainsi que des contrôles de gestion de base du Conseil du Trésor. Ils ont également été discutés à la DGPG, à la Direction générale du dirigeant principal des finances et à la Direction générale des politiques stratégiques et du rendement. La vérification visait à établir :

• si la conception, l'exécution, la surveillance et le compte-rendu des programmes de subventions et de contributions de la DGPG sont axés sur les risques;
• si les demandeurs et les bénéficiaires des subventions et des contributions de la DGPG sont consultés, participent au programme, et sont traités selon des normes de service raisonnables et pratiques;
• si la DGPG coordonne ses activités de conception, d'exécution, de surveillance et de compte-rendu des programmes avec celles des autres directions générales concernées.

3.0 Principales constatations et recommandations

3.1 Gestion axée sur les risques

Outils et cadre de gestion des risques

La Politique sur les paiements de transfert exige que les paiements de transfert « soient gérés en tenant compte des risques, en maintenant un bon équilibre entre le contrôle et la souplesse, et en regroupant une combinaison appropriée de bonnes pratiques de gestion, d'administration simplifiée et d'exigences claires en matière de rendement ».

Le cadre de gestion des risques de l'ACDI est présenté dans la Gestion du risque à l'ACDI : 2010-2020 et appuyé par un certain nombre de politiques essentielles, comme la nouvelle Politique sur le risque fiduciaire et la Politique sur les approches-programmes. En outre, la gestion intégrée des risques est l'une des trois composantes de la Politique sur la gestion axée sur les risques de l'ACDI et favorise l'utilisation d'un processus continu, proactif et méthodique servant à comprendre, à communiquer et à gérer le risque de façon cohérente et uniforme. Appliqués à l'ensemble de l'ACDI, ce cadre et les politiques d'appui connexes ont été adoptés par la DGPG et intégrés à ses processus opérationnels. L'équipe de vérification a également constaté que la DGPG a adopté l'approche et les processus de gestion des risques décrits dans le cadre de gestion des risques de l'ACDI.

L'ACDI a élaboré de nombreux outils et guides sur la gestion des risques, qui sont facilement accessibles aux employés. La DGPG se sert de ces outils pour élaborer les registres des risques associés à la direction générale, au pays et à l'investissement. L'un des plus récents outils d'évaluation des risques fiduciaires est l'outil d'évaluation du risque fiduciaire mis en œuvre en 2011-2012. Cet outil vise à aider le personnel des programmes à mener des évaluations cohérentes et méthodiques des risques fiduciaires que présentent les projets et à définir en collaboration le profil de risque des bénéficiaires du financement. Pour faciliter l'utilisation appropriée des résultats obtenus à l'aide de l'outil d'évaluation du risque fiduciaire, la matrice des activités administratives basée sur les risques a été mise en œuvre en juillet 2012. Cette matrice permet de relier les cotes de risque obtenues grâce à l'outil d'évaluation du risque fiduciaire aux obligations administratives énoncées dans les ententes de financement. Elle sert également à la sélection de l'instrument de financement.

Dans l'ensemble, l'équipe de vérification a constaté que la DGPG a adopté les outils relatifs au risque, qu'elle les utilise conformément aux indications, et que la plupart de ces outils sont adéquatement alignés et intégrés. Par exemple, le profil de risque organisationnel de l'ACDI, le profil de risque de la DGPG, le registre des risques pour programme (RRP), le registre des risques pour investissement (RRI) et le registre des risques de l'outil de suivi et de rapport sur les investissements (OSRI) possèdent la même structure et le même format. En outre, la plupart des outils utilisent une échelle de cotation similaire, ce qui contribue à la cohérence des évaluations dans l'ensemble de l'ACDI, des directions générales et des programmes.

L'équipe de vérification a aussi constaté qu'il existe, en général, des formations et des documents d'orientation suffisants pour que le personnel de la DGPG soit bien informé sur la finalité et l'utilisation des outils. Si les formations sur l'outil d'évaluation du risque fiduciaire et sur la matrice des activités administratives basée sur les risques ne sont pas obligatoires, les plans de formation et de communication visant l'adoption de l'outil d'évaluation du risque fiduciaire sont complets et facilement accessibles. Le personnel de programme a majoritairement estimé que la formation sur l'outil d'évaluation du risque fiduciaire est utile.

Application de l'approche axée sur les risques

Aux termes de la Directive sur les paiements de transfert, les gestionnaires ministériels chargés de concevoir ou de remanier un programme de paiements de transfert doivent évaluer et consigner dans quelle mesure les éléments suivants sont pris en compte :

• les risques propres au programme de paiements de transfert, les risques potentiels associés aux demandeurs et aux bénéficiaires, et les mesures qui seront prises pour gérer ces risques;
• les critères utilisés pour sélectionner les instruments de transfert appropriés;
• les obligations administratives des demandeurs et des bénéficiaires, et une stratégie visant à s'assurer que ces obligations ne dépassent pas ce qui est nécessaire pour répondre aux exigences du ministère en matière de contrôle, de reddition de comptes et de transparence.

Identification et évaluation des risques

L'identification et l'évaluation des risques à la DGPG se font à différents échelons et à divers moments. Elles constituent un processus continu qui influence les décisions prises à l'échelon du projet, de la direction générale et du pays concerné. Tous les semestres, le profil de risque de la DGPG est examiné et mis à jour, à l'aide des données du profil de risque organisationnel de l'ACDI et de celles des programmes des pays bénéficiaires. Les registres des risques pour programme sont créés dans le cadre de l'élaboration des documents relatifs à la stratégie-pays et au cadre de programmation-pays, et ils tiennent compte à la fois des risques relatifs à la direction générale et de ceux propres au pays bénéficiaire. À l'échelon des projets, un RRI est préparé pour chaque projet de la DGPG et tient compte des risques associés au pays concerné qui pourraient se répercuter sur les résultats du projet, ainsi que des risques propres au projet et aux bénéficiaires. Dans le cadre de ce processus, on évalue les risques fiduciaires à l'aide de l'outil d'évaluation du risque fiduciaire. Le résultat de cette évaluation est intégré au registre des risques pour investissement. Une surveillance et une évaluation continues des projets ainsi que des évaluations environnementales effectuées dans les pays bénéficiaires permettent de collecter des données pour mettre à jour les registres des risques et modifier au besoin les stratégies d'atténuation des risques.

L'équipe de vérification a constaté que, dans la plupart des cas, les risques propres au pays, au programme et au bénéficiaire, ainsi que les mesures utilisées pour gérer et atténuer ces risques sont évalués et consignés.

À l'échelon des pays, les RRP ont été préparés dans tous les cas et sont alignés sur le profil de risque de la DGPG. De plus, les facteurs de risque et les leçons apprises ont été cernés et mis en évidence dans tous les documents examinés relatifs à la stratégie-pays ou au cadre de programmation-pays. Pour quatre des cinq programmes-pays, les risques les plus élevés consignés dans le RRP ont été retranscrits dans les documents relatifs à la stratégie-pays ou au cadre de programmation-pays. Les gestionnaires et les directeurs de pays ont indiqué que les facteurs de risque sont largement pris en compte au moment de la conception de la stratégie générale de programmation au sein du pays concerné.

À l'échelon des investissements, l'évaluation et la gestion des risques sont au cœur de la phase de planification d'un projet. Chacun des 19 projets examinés possède un RRI qui décrit les risques et leurs stratégies d'atténuation. Dix-huit de ces registres sont alignés sur le RRP et sur leur OSRI respectif. En outre, pour 18 des 19 projets examinés, les documents de la phase de planification comprennent une évaluation de l'environnement du pays, l'expérience précédente et les risques liés aux organismes de mise en œuvre. En examinant l'échantillon des projets ayant utilisé l'outil d'évaluation du risque fiduciaire (OERF), l'équipe de vérification a constaté que pour cinq de ces projets, l'évaluation à l'aide de l'OERF a été réalisée avant approbation. Dans quatre cas, les résultats obtenus grâce à l'OERF ont été retranscrits dans le RRI.

Sélection des modalités de programme, des instruments de financement et des organismes de mise en œuvre des projets

La sélection des modalités de programme, des organismes de mise en œuvre et des instruments de financement adéquats est essentielle pour optimiser les résultats souhaités en matière de développement. Le choix de l'instrument de financement adéquat est influencé par les décisions en matière de politiques et de programmation, qui sont prises à l'étape de la planification et à celle du lancement du projet.

En ce qui concerne les politiques, les Modalités et conditions relatives à l'aide internationale au développement de l'ACDI donnent au personnel de l'ACDI des indications pour sélectionner l'instrument de financement approprié. Dans certains cas, en vertu des Modalités et conditions, le choix de l'instrument est prédéterminé par le type de bénéficiaire. Ainsi, les Modalités et conditions indiquent qu'il faut généralement choisir la forme des subventions quand le bénéficiaire est un organisme multilatéral.

En ce qui concerne la programmation, la sélection des modalités de programme et du mécanisme de prestation (bilatéral ou multilatéral) est une décision stratégique qui requiert l'évaluation de divers facteurs, notamment l'environnement du pays, la capacité et le système de gestion des finances publiques du gouvernement bénéficiaire, la participation d'autres donateurs bilatéraux dans le pays, la capacité des partenaires locaux et d'autres éléments connexes. La Politique sur les approches-programmes de l'ACDI décrit les différents facteurs à prendre en compte ainsi que les diverses évaluations à mener avant de signer une entente. Le choix d'un mécanisme de prestation donné et d'une approche-programme particulière a une incidence directe sur les instruments de financement utilisables pour la mise en œuvre des programmes et des projets dans le pays bénéficiaire.

La sélection d'un organisme de mise en œuvre adéquat à la DGPG dépend largement de facteurs comme la nature et la taille du projet, l'expérience de travail avec l'ACDI, les connaissances spécialisées disponibles dans certains secteurs de développement, les antécédents et d'autres éléments connexes. En outre, elle influe sur le choix de l'instrument de financement le plus approprié.

La réalisation d'entrevues et l'examen des dossiers de projet de l'échantillon ont montré que les gestionnaires de programme tiennent compte des risques liés au projet et au bénéficiaire dans leurs décisions concernant les programmes. Cependant, l'équipe de vérification a constaté qu'il n'existe pas de justification ni d'analyse documentée pour étayer ces décisions. L'examen des stratégies-pays et des cadres de programmation-pays a montré qu'il n'existe pas de justification détaillée ni d'analyse approfondie pour étayer la sélection des modalités de l'aide et des instruments de financement. Ces documents décrivent uniquement, de manière générale, les capacités des institutions et de la société civile, les leçons apprises, la concordance avec la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement, et les dispositions générales sur les modalités de l'aide et les instruments de financement à utiliser, sans examen global.

Une solution possible à ce problème est en cours d'élaboration. En ce qui concerne l'Initiative de modernisation des opérations, la réalisation d'une déclaration d'intention des gestionnaires est prévue dans le cadre du lancement du processus de programmation de l'Agence en 2013. Ce document exigera que le personnel de programme analyse et justifie par écrit ses choix quant aux modalités de l'aide, au modèle de prestation des services et à la catégorie de programme. La mise en œuvre en 2012-2013 de la matrice des activités administratives basée sur les risques visant les nouveaux projets établira également un lien formel entre d'une part, les risques associés au projet et au bénéficiaire et le montant du financement et d'autre part, le choix de l'instrument de financement.

Établissement des obligations administratives

Dans les ententes de financement, les obligations administratives, comme le compte-rendu, la surveillance, la gestion de la trésorerie et la vérification visent à s'assurer que les exigences et les objectifs énoncés dans l'entente sont respectés, et permettent de répondre aux exigences de l'ACDI en matière de reddition de comptes et de mesure du rendement.

Afin d'instaurer une surveillance et un contrôle interne efficients, la nouvelle Politique sur les paiements de transfert exige que la surveillance et la production de rapports soient proportionnées au niveau de risque. En d'autres termes, les obligations administratives prévues dans les ententes de financement doivent être définies en respectant un juste équilibre entre d'une part les exigences de reddition de comptes et de contrôle, et d'autre part le niveau de risque propre au programme de paiement de transfert, le montant du financement et les capacités connues du bénéficiaire.

La réalisation d'entrevues et l'examen des documents ont révélé que les agents de projet connaissent les risques liés au projet et au bénéficiaire, mais ils ne se servent pas des renseignements sur les risques pour établir les obligations administratives. L'équipe de vérification a examiné les obligations redditionnelles pour l'échantillon des dix neuf projets et n'a trouvé aucune corrélation entre celles-ci et la cote de risque des projets. Ainsi, cinq des onze projets présentant un niveau de risque faible exigeaient la remise trimestrielle de rapports financiers, obligation qui devrait plutôt correspondre à des projets ayant un niveau de risque élevé.

Par conséquent, les obligations administratives risquent de ne pas être établies avec cohérence ou d'être plus lourdes que celles nécessaires pour satisfaire aux exigences de l'ACDI en matière de contrôle, de transparence et de reddition de comptes. Les gestionnaires affirment que la mise en œuvre de la matrice des activités administratives basée sur les risques favorisera et encouragera des pratiques de gestion plus cohérentes visant à établir des obligations administratives axées sur les risques.

La vérification de la conformité financière fait partie des obligations administratives, tout comme les activités de renforcement de la capacité financière. Réalisées par l'Unité de la conformité financière, qui relève de la Direction générale du dirigeant principal des finances, ces activités se concentrent sur l'aspect financier de la vérification des bénéficiaires et jouent un rôle essentiel, fournissant aux dirigeants de l'ACDI l'assurance raisonnable que les paiements respectent les conditions des ententes de contribution et des contrats, conformément à la Politique sur les paiements de transfert et à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Grâce aux entrevues avec les gestionnaires de programme-pays, l'équipe de vérification a constaté que la portée type des vérifications qui se concentrent uniquement sur la conformité financière ne répond pas aux besoins de surveillance des programmes. La Directive sur les paiements de transfert et ses lignes directrices indiquent que les gestionnaires ministériels responsables doivent déterminer si une vérification du bénéficiaire est nécessaire afin de compléter les autres activités de surveillance ministérielle, et doivent élaborer et exécuter un plan axé sur les risques pour cette vérification. Donc, la portée, les normes à appliquer, et la nature du rapport à rédiger doivent être souples pour permettre de répondre aux besoins de surveillance générale de la conformité, tels qu'établis par les gestionnaires de programme. Par conséquent, les mécanismes de vérification du bénéficiaire doivent être souples afin que les divers besoins de surveillance des bénéficiaires soient satisfaits de manière rentable, y compris des vérifications ayant un niveau d'assurance raisonnable, un examen apportant un niveau d'assurance modéré ou des procédures particulières de vérification ne fournissant aucune assurance.

Étant donné que la vérification de la conformité ainsi que d'autres obligations administratives reposeront sur les évaluations réalisées à l'aide de l'outil d'évaluation du risque fiduciaire, le plan de vérification de la conformité des bénéficiaires sera intégré à d'autres outils existants de gestion financière.

Recommandation 1 :

Le dirigeant principal des finances, en collaboration avec le vice-président principal de la DGPG, doit élaborer un processus approprié visant à élargir la portée de la vérification des bénéficiaires en se fondant sur les risques pour inclure des aspects non financiers au besoin, afin de compléter d'autres activités de surveillance des programmes. Cette nouvelle stratégie de vérification des bénéficiaires devrait se refléter dans la nouvelle Directive sur la vérification des bénéficiaires de l'ACDI.

Examen et surveillance de la gestion des risques à la DGPG

Il est important que les cadres supérieurs effectuent l'examen et la surveillance de la gestion des risques pour que les évaluations des risques soient bien alignées et réalisées de façon cohérente et régulière, et pour que des mesures appropriées d'atténuation des risques soient définies et mises en œuvre.

Dans la plupart des cas, la surveillance de la gestion des risques est bien établie et intégrée aux processus de planification des activités et des projets à la DGPG. Le profil de risque de la DGPG est dressé deux fois par an et examiné par les cadres supérieurs de la DGPG et par la Direction générale des politiques stratégiques et du rendement. Les profils de risque des pays sont dressés et intégrés aux documents relatifs à la stratégie-pays et au cadre de programmation-pays, qui sont examinés et approuvés par les cadres supérieurs. Le registre des risques pour investissement et l'outil d'évaluation du risque fiduciaire sont élaborés par le personnel de programme, puis examinés et approuvés par les dirigeants de la DGPG dans le cadre du processus d'approbation de projet. Ce constat est étayé par le contrôle d'échantillon, qui montre que la totalité des registres des risques pour investissement et des évaluations réalisées à l'aide de l'outil d'évaluation du risque fiduciaire a été dûment approuvée par les dirigeants. En outre, la Direction générale du dirigeant principal des finances effectue un examen d'assurance de la qualité des évaluations réalisées à l'aide de l'outil d'évaluation du risque fiduciaire afin de s'assurer de leur cohérence et de leur alignement. L'équipe de vérification a constaté que les outils de suivi et de rapport sur les investissements élaborés pour les projets représentant au total 70 pour cent du budget de la DGPG sont également examinés et approuvés par les cadres supérieurs de la DGPG.

3.2 Consultation et mobilisation des bénéficiaires, et normes de service

En vertu de la Politique sur les paiements de transfert, les gestionnaires ministériels ont notamment les responsabilités suivantes : « Obtenir la participation des demandeurs et des bénéficiaires, lorsqu'approprié, dans le but d'atteindre l'objectif et les résultats escomptés de la présente politique grâce à des programmes de paiements de transfert novateurs, efficients et axés sur les citoyens et les bénéficiaires; des programmes qui sont accessibles, compréhensibles et utilisables. »

En vertu de la directive connexe de la Politique sur les paiements de transfert, les gestionnaires ministériels ont notamment les responsabilités suivantes : « S'assurer que les bénéficiaires éventuels ont facilement accès aux renseignements sur les programmes de paiements de transfert et qu'une description de chaque programme est publiée, ce qui comprend les exigences relatives à la présentation d'une demande et à l'admissibilité, ainsi que les critères d'évaluation des demandes ». La directive indique également que les gestionnaires ministériels doivent consigner « si on le juge utile, un plan pour obtenir la participation des bénéficiaires éventuels et d'autres parties intéressées ».

Consultation et mobilisation des demandeurs et des bénéficiaires

Conformément à l'initiative Gouvernement ouvert du gouvernement du Canada et à l'adhésion du Canada au Partenariat pour un gouvernement transparent, l'ACDI s'est jointe à l'Initiative internationale pour la transparence de l'aide et a pris d'importantes mesures pour donner aux Canadiennes et aux Canadiens un meilleur accès à des données et à une information transparentes. Elle s'est également engagée à travailler avec ses partenaires en veillant à ne pas leur imposer un régime de reddition de comptes non justifié ni à dupliquer les structures de rapport existantes.

Les consultations font partie intégrante des activités de l'ACDI. Pour se conformer à la Loi sur la responsabilité en matière d'aide au développement officielle, l'ACDI a élaboré la Directive sur les consultations, qui vise à orienter ses activités de consultation et à faciliter la production subséquente de rapports. Cette directive indique la finalité et les exigences des consultations, et décrit les rôles et les responsabilités du personnel de l'ACDI à cet égard.

À l'ACDI, les consultations varient selon leur degré de formalité et leur finalité, et elles concernent un vaste éventail de parties prenantes. Les consultations de l'ACDI peuvent être classées en fonction de trois grandes catégories. Les consultations relatives aux politiques sont menées quand l'ACDI collabore avec des parties externes afin de réfléchir à des enjeux stratégiques particuliers ou de les influencer. Les dialogues avec les partenaires et les parties prenantes sont au contraire des consultations bilatérales qui visent à nouer et à entretenir des relations avec des représentants officiels des gouvernements bénéficiaires. Les consultations sur la programmation ont lieu lorsque l'ACDI fait participer ses partenaires et ses parties prenantes à la planification et à la gestion d'un programme ou d'un projet.

L'équipe de vérification a relevé deux grands groupes de demandeurs et de bénéficiaires qui reçoivent un financement de la DGPG. Il s'agit des pays bénéficiaires et des organismes canadiens de mise en œuvre.

Mobilisation des pays bénéficiaires

Il est important de faire participer les pays bénéficiaires pour s'assurer que les projets d'aide de la DGPG concordent avec la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement, et plus particulièrement avec les besoins des pays, ce qui fait partie intégrante de la programmation-pays.

L'équipe de vérification a constaté que les dialogues avec les partenaires et les parties prenantes et les consultations relatives aux politiques ou à la programmation sont abondants avec les pays bénéficiaires pour veiller à ce que la programmation de l'ACDI réponde aux besoins locaux.

À l'échelon des pays, il existe un certain nombre de lignes directrices et d'outils qui guident le personnel de la DGPG afin d'établir quand et comment consulter les pays bénéficiaires, plus précisément pour l'élaboration de la stratégie-pays et du cadre de programmation-pays. L'examen d'un échantillon de documents de planification par pays montre que la consultation et la mobilisation des pays bénéficiaires ont été abordées dans ces documents. Ainsi, le cadre de programmation pour le Honduras indique : « Le plan stratégique de l'ACDI pour la mobilisation au Honduras a été élaboré en concordance avec la stratégie de réduction de la pauvreté du Honduras et repose sur l'analyse des indicateurs de pauvreté du Honduras et les résultats enregistrés par l'ACDI à ce jour ». En outre, selon le cadre de programmation pour l'Ukraine, « le programme pour l'Ukraine a organisé des consultations en Ukraine en août 2009 et au Canada en novembre 2009 ».

D'après les entrevues avec les gestionnaires et les directeurs de pays, les consultations avec les pays bénéficiaires se tiennent de manière régulière et permanente par l'entremise de divers canaux, notamment des réunions officielles, des groupes de travail et des groupes consultatifs ainsi que des rencontres bilatérales et multilatérales. Cependant, aucun pays de l'échantillon examiné n'a un plan ou une stratégie de consultation documentée pour le pays. Le programme pour le Vietnam a élaboré une stratégie de mobilisation sur les politiques, qui consignera et orientera les consultations sur le terrain. Cette stratégie devrait être prête à l'automne 2012.

À l'échelon des investissements, l'équipe de vérification a constaté que, le cas échéant, tous les documents conceptuels des projets contiennent un plan de consultation des bénéficiaires et que 16 des 19 projets examinés possèdent des preuves documentées de consultation dans leur dossier respectif. En outre, tous les plans de mise en œuvre de projet soumis par les organismes de mise en œuvre comprennent un plan de mobilisation du bénéficiaire conforme aux exigences de l'entente de financement. Dans l'ensemble, ce fait montre qu'à l'échelon des projets, les consultations sur la programmation sont bien planifiées et que les consultations requises ont lieu.

Pour ce qui est de la rétroaction fournie aux bénéficiaires, seulement 11 des 19 dossiers de projet contiennent des preuves indiquant que l'ACDI a répondu aux commentaires des bénéficiaires. Les projets fondés sur l'approche-programme représentent la plus grande proportion de ce chiffre étant donné que, sur les sept projets concernés de l'échantillon, six contiennent des preuves d'une réponse aux commentaires des bénéficiaires.

L'ACDI prépare un rapport de suivi pour toutes les activités de consultation des parties prenantes organisées par le personnel à l'échelon du directeur général ou à un échelon supérieur. Ce document indique l'objectif et le lieu de l'activité, le nom des participants et leur nombre ainsi que le résultat. L'examen a permis de trouver un rapport complet pour 2010-2011 et un rapport inachevé pour 2011-2012. Ce rapport de suivi, créé conformément aux exigences de la Directive sur les consultations, indique la finalité et le type de la consultation de la DGPG, le nombre de participants, le nom de l'agent de l'ACDI responsable de l'activité, les secteurs de la société ou du gouvernement, les représentants des partenaires ou des parties prenantes et le suivi requis.

La décentralisation du personnel de l'ACDI et de la DGPG est un élément essentiel de l'Initiative de modernisation des opérations. Elle permettra à la DGPG de renforcer sa présence sur le terrain en déplaçant les activités et le personnel d'un programme de l'administration centrale au pays ciblé. L'ajout de personnel sur le terrain et de connaissances spécialisées dans les pays bénéficiaires permet d'améliorer la consultation et la mobilisation et de renforcer les relations de la DGPG avec les parties prenantes et les partenaires locaux.

Mobilisation des organismes canadiens de mise en œuvre

Bien que la DGPG ne se trouve pas au centre des relations entre l'ACDI et les organismes canadiens, dans le contexte d'une stratégie-pays, elle soutient les programmes et les projets de développement conçus et mis en œuvre par ces organismes. D'après les décaissements au titre des subventions et des contributions de la DGPG en 2011-2012, près de 20 pour cent de ses programmes bilatéraux ont été mis en œuvre par des organismes canadiens.

L'équipe de vérification a constaté que les lignes directrices sur la planification des programmes-pays présentent l'analyse à réaliser pour élaborer la stratégie-pays et le cadre de programmation-pays, et contiennent des indications sur les consultations. Ainsi, les lignes directrices sur les cadres de programmation-pays indiquent que l'analyse doit être éclairée par « des consultations avec les parties prenantes pertinentes, notamment les organismes canadiens de la société civile ».

À l'échelon des pays, l'équipe de vérification a constaté que les documents relatifs au cadre de programmation-pays et à la stratégie-pays faisaient parfois référence à la nature et au type de mobilisation des organismes canadiens de mise en œuvre. Par exemple, le cadre de programmation pour le Honduras précise que son élaboration a également été éclairé par « des consultations avec les donateurs et la société civile, tant au Honduras qu'au Canada », et le cadre de programmation pour l'Ukraine indique que des consultations ont été organisées avec la société civile canadienne « pour donner aux parties prenantes canadiennes l'occasion de contribuer à l'élaboration du cadre de programmation-pays ». Cependant, les autres cadres de programmation-pays examinés ne mentionnent aucunement ce genre de consultation.

Les entrevues avec le personnel de la DGPG montrent que de nombreuses consultations avec les ONG canadiennes ont été menées au cours de la période examinée. Par exemple, le programme pour le Vietnam et le Bureau de la direction générale régionale pour les Amériques ont réalisé des consultations formelles avec les parties prenantes canadiennes en 2010 et 2011 respectivement, et il existe aussi d'autres preuves de consultation entre d'autres programmes-pays et des ONG canadiennes.

L'équipe de vérification a constaté que les consultations avec les organismes canadiens de mise en œuvre sont organisées de manière ponctuelle et elle n'a pas trouvé de plan documenté à l'échelon de la direction générale ou du pays qui oriente les consultations.

En outre, dans un sondage réalisé par l'équipe de vérification auprès des ONG canadiennes, celles-ci ont reconnu l'existence d'une communication permanente entre l'ACDI et les organisations partenaires, essentiellement chez les agents de bureau chargés des programmes. Néanmoins, les ONG attendent une communication plus fréquente, plus structurée et plus claire. Le sondage a également montré que les stratégies des programmes-pays et les canaux de l'ACDI sont les outils de communication préférés.

Comme les stratégies-pays et les cadres de programmation-pays sont uniquement destinés à des fins internes, le « résumé de la stratégie-pays » et le « rapport-pays annuel » ont été conçus pour informer le public sur les axes stratégiques suivis par l'ACDI, les résultats, les extrants et les cibles attendus et atteints, ainsi que les risques pour chaque région ou pays ciblé. L'équipe de vérification a constaté que, pour les cinq programmes-pays examinés, un résumé de la stratégie-pays a été publié sur le site Web de l'ACDI. Ce document présente une vue d'ensemble, les thèmes prioritaires, les progrès de l'efficacité de l'aide et les réalisations.

Recommandation 2 :

Le vice-président principal de la DGPG devrait examiner et recenser les besoins relatifs à la consultation et à la mobilisation de ses parties prenantes et élaborer des plans à l'échelon de la direction générale et des pays en se fondant sur les résultats de cet examen.

Processus opérationnels et normes de service

En vertu de la Politique sur les paiements de transfert, les responsabilités des administrateurs généraux consistent notamment à « établir des normes de service raisonnables et pratiques pour les programmes de paiements de transfert du ministère ». Les normes de service peuvent aider les demandeurs et les bénéficiaires des programmes de subventions et de contributions à définir leurs attentes sur la nature des services et la manière dont ceux-ci pourraient être fournis avec transparence et cohérence. Cependant, établir des normes de service exige des processus opérationnels rationalisés, uniformisés et efficients, qui permettront de gérer et d'administrer les subventions et contributions.

Bien que les programmes pour le Honduras et le Vietnam aient défini des protocoles et des normes de service internes pour répondre aux propositions spontanées, l'équipe de vérification n'a pas trouvé de norme de service sur les propositions et les projets ciblés dans les programmes-pays examinés. Par exemple, le programme pour le Honduras a élaboré un protocole pour traiter les propositions spontanées à l'administration centrale. Le protocole indique qui est chargé de traiter la proposition et comment procéder. Il fournit une vue d'ensemble du type d'évaluation requis et une estimation du délai nécessaire pour la réponse. Concernant le programme pour le Vietnam, l'équipe de vérification a relevé des procédures opérationnelles uniformisées servant à traiter les propositions spontanées.

Dans notre sondage mené auprès des ONG canadiennes, les répondants ont indiqué que si les agents de bureau de la DGPG répondent à 60 pour cent de leurs demandes en moins d'une semaine, le temps de réponse dépasse un mois pour 24 pour cent de leurs demandes. De même, seulement 34 pour cent ont reçu une estimation du délai de réponse et 47 pour cent considèrent que le délai a été respecté.

Le plan d'action de l'ACDI - Réforme des subventions et des contributions, élaboré en mai 2011, indique que l'utilisation de normes de service est envisagée, mais ce plan n'a pas été mis à jour depuis.

L'automatisation éventuelle des nouveaux outils et l'élargissement des plateformes à l'ensemble de l'ACDI pourraient réduire considérablement les lourdeurs administratives dont sont tributaires les demandeurs et le personnel de l'ACDI, étant donné qu'il ne faudra plus fournir ni examiner les renseignements à maintes reprises. Avec cette nouvelle approche transparente, les partenaires et les autres parties prenantes pourront avoir une vision claire des exigences, des normes et des processus d'évaluation de l'ACDI, ce qui facilitera leur collaboration avec l'Agence.

Recommandation 3 :

Dans la foulée de l'adoption du nouveau processus simplifié de programmation de l'ACDI, le vice-président principal de la DGPG devrait établir des normes de service raisonnables et pratiques applicables aux processus opérationnels, et mettre en place des mesures appropriées pour surveiller leur mise en œuvre.

3.3 Coordination interne

Aux termes de la Politique sur les paiements de transfert, les responsabilités des administrateurs généraux consistent notamment à « s'assurer, lorsqu'approprié, de l'harmonisation des programmes de paiements de transfert au sein du ministère ». À cette fin, lorsque deux programmes de paiements de transfert ou plus contribuent à la réalisation d'objectifs similaires ou servent les mêmes bénéficiaires, ils devraient être alignés et intégrés grâce à une coordination interne.

Dans les cinq pays sélectionnés aux fins de la présente vérification, la Direction générale des partenariats avec les Canadiens et la Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux ont réalisé respectivement 17,61 pour cent et 33,25 pour cent des décaissements totaux durant les trois derniers exercices. En outre, la prestation de programmes par l'intermédiaire d'organismes multilatéraux représente jusqu'à 80 pour cent de l'investissement total dans les pays.

Par conséquent, la coordination interne devient importante à deux points de vue. Premièrement, il est nécessaire d'harmoniser les programmes à l'étape du lancement et de la planification afin de définir dans quelle mesure on peut établir des synergies et des liens entre les programmes d'une direction générale à l'autre. Deuxièmement, dans la structure organisationnelle actuelle, seule la DGPG possède en permanence du personnel sur le terrain qui surveille l'environnement du pays et les progrès réalisés, que les projets soient financés par la DGPG ou par d'autres directions générales chargées de la programmation à l'ACDI. D'où l'importance d'une coordination interne adéquate, où l'on a tenu compte des différentes modalités opérationnelles et de l'ampleur de la programmation complémentaire entre les différentes directions générales. Cette coordination contribue à optimiser l'harmonisation des programmes ainsi que l'efficacité de l'aide fournie dans l'ensemble de l'ACDI.

L'ACDI et la DGPG fournissent peu d'indications sur la mise en œuvre de l'approche panorganisationnelle. Les lignes directrices sur le cadre de programmation-pays concernant cette approche comprennent une exigence selon laquelle il faut « fournir une analyse du soutien global de l'ACDI par l'entremise de la Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux, de la Direction générale des partenariats avec les Canadiens et des programmes régionaux pertinents dans le pays partenaire. Il faut aussi définir dans quelle mesure les liens et les synergies entre ces programmes régionaux et les programmes bilatéraux peuvent être noués ». Le document de la DGPG intitulé Guide pratique de la planification des programmes pays traite largement de la consultation avec les partenaires externes et les principaux acteurs, tandis que les indications sur la consultation interne avec les autres mécanismes de programmation sont extrêmement limitées.

L'équipe de vérification a constaté que, dans tous les pays de l'échantillon, le cadre de programmation-pays contient une section consacrée à l'analyse panorganisationnelle. Le cas échéant, l'analyse recense, d'une manière générale, les autres directions générales et les organismes ou institutions de mise en œuvre financés par les directions générales en question, le degré de financement, la nature des projets financés et les liens avec les objectifs et l'axe de l'aide de l'ACDI dans le pays. Les programmes pour le Honduras et le Mozambique tiennent davantage compte de l'approche panorganisationnelle dans leur plan de travail annuel respectif.

L'équipe de vérification a examiné le compte-rendu des discussions et le mandat des comités de direction de la DGPG au cours de l'exercice écoulé. Elle a constaté que le Comité des programmes de l'ACDI a un mandat qui « renforce la cohérence panorganisationnelle, l'harmonisation et la concordance de la planification et de la mise en œuvre des programmes » . À l'exception de l'approche panorganisationnelle prônée par le Comité des programmes pour le programme pour Haïti et pour « Les stratégies-pays : regarder vers l'avenir » dans laquelle on a indiqué le besoin de mettre en place un processus de consultation officiel avec la Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux et la Direction générale des partenariats avec les Canadiens, l'équipe de vérification a conclu que les renseignements ne sont pas suffisants pour démontrer que la coordination interne est à l'ordre du jour et discutée régulièrement.

Les entrevues avec les gestionnaires des programmes-pays ont appris à l'équipe de vérification que le processus de demande d'avis à la Direction générale des partenariats avec les Canadiens s'est amélioré récemment. Par exemple, certains programmes-pays rencontrent la Direction générale des partenariats avec les Canadiens deux fois par an afin de coordonner leur programmation. La Direction générale des partenariats avec les Canadiens sollicite souvent les commentaires du personnel des programmes-pays de la DGPG pour les initiatives de programmation, et elle désigne en son sein une personne-ressource pour le pays concerné. Cependant, les entrevues ont également montré qu'il n'existe aucune approche cohérente visant la coordination interne de la planification des programmes ou de la surveillance des projets, et que les rôles et responsabilités des directions générales chargées de la programmation n'ont pas été consignés.

Les dossiers des projets examinés montrent une absence de coordination documentée entre la DGPG et les autres directions générales, à l'exception du programme pour l'Éthiopie, pour lequel il existe des preuves d'une coordination avec la Direction générale des programmes multilatéraux et mondiaux pour tous les projets l'exigeant.

Afin d'optimiser le niveau d'harmonisation et d'alignement des activités de développement de l'ACDI dans les pays concernés, l'Initiative de modernisation des opérations a récemment introduit une lettre de mandat pour les chefs de l'aide. Signé par la présidente, ce document définit clairement les rôles et les responsabilités du chef de l'aide. Celui-ci remplit divers rôles et responsabilités en sa qualité de représentant principal de l'ACDI pour tous les mécanismes de programmation concernant l'aide au développement pendant les missions. Ces rôles et responsabilités comprennent notamment des fonctions de représentation et des fonctions officielles, la gestion des politiques et des programmes, les programmes bilatéraux, la production de rapports, la communication et la consultation, le soutien aux programmes et la gestion des ressources humaines. Il est prévu de mettre en œuvre la lettre de mandat dans l'ensemble des bureaux décentralisés de l'ACDI.

Recommandation 4 :

Pour faciliter la mise en œuvre de la lettre de mandat, le vice-président de la DGPG devrait continuer à élaborer des documents d'orientation servant à la planification et au suivi de ses programmes de subventions et de contributions en coordination avec les autres directions générales chargées de la programmation.

Annexe A : Liste des recommandations et plan d'action de la direction

Annexe B : Profil des bénéficiaires par décaissement à la DGPG (en milliers de dollars)

Total des décaissements au titre de l'aide de la DGPG pour les exercices compris entre 2010 et 2012

Description du graphique :

Organismes multilatéraux - 43 %
Administrations locales - 22 %
Organismes canadiens - 21 %
Organismes locaux - 6 %
Autres organismes - 8 %

*Les « autres organismes » comprennent les autres ministères, les bureaux sur le terrain, les ambassades et les fournisseurs de services non codés.

Annexe C : Liste des projets de l'échantillon (en milliers de dollars)