Rapport Final : Évaluation de la cohérence en matière de diplomatie, de commerce et d’aide internationale au sein du Secteur de l’Afrique subsaharienne (WGM) 2014-2015 à 2018-2019 

Direction de l’évaluation de la diplomatie, du commerce et des affaires corporatives (PRE)
Affaires mondiales Canada

Août 2019

Liste des acronyms

ACCRA

Haut-commissariat du Canada au Ghana

ACDI

Agence canadienne de développement international

AMC

Affaires mondiales Canada

CDM

Chef de mission

DG

Directeur général

ES

Égalité entre les sexes

FPS

Femmes, paix et sécurité

GC

Gouvernement du Canada

IFM

Secteur de la sécurité internationale et des affaires politiques

JBURG

Bureau commercial du haut-commissaire du Canada, Johannesburg

KFM

Secteur des partenariats pour l’innovation dans le développement

KNSHA

Haut-commissariat du Canada en République démocratique du Congo

MAECI

Affaires étrangères et Commerce international Canada

MEPF

Mariages d’enfants, précoces et forcés

MFM

Secteur des enjeux mondiaux et du développement

MPUTO

Haut-commissariat du Canada au Mozambique

NMS

Direction de l’appui aux missions

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

ODD

Objectifs de développement durable

PAIF

Politique d’aide internationale féministe

PRE

Direction de l’évaluation de la diplomatie, du commerce et des affaires corporatives

PRET

Haut-commissariat du Canada en Afrique du Sud

SMA

Sous-ministre adjoint

WGM

Secteur de l’Afrique subsaharienne

Sommaire

Environ six ans après la fusion, la haute direction d’Affaires mondiales Canada (AMC) s’intéresse de plus en plus à la cohérence des politiques, des programmes et des processus dans les principaux secteurs d'activités du Ministère : la diplomatie, le commerce et l’aide internationale. Elle veille aussi, de plus en plus, à promouvoir cette cohérence, considérée comme un facteur important pour accroître l’efficacité et améliorer les résultats à l’échelle du Ministère.

Il s’agit ici de la première d’une série d’évaluations de la cohérence au niveau des secteurs à AMC. Par conséquent, elle jette les bases d’un examen de la valeur ajoutée résultant du regroupement de la diplomatie, du commerce et de l’aide internationale au sein d’un même ministère. Toutefois, bien qu’il s’agisse d’un secteur d’activité du Ministère, les services consulaires n’entrent pas dans le champ d’évaluation.

Faute de mesures du rendement et d’indicateurs de la cohérence, une approche expérimentale a été adoptée. Elle consiste à utiliser des cartes de pointage pour six éléments organisationnels clés qui favorisent la cohérence : l’harmonisation des politiques, la structure organisationnelle, le leadership, les rôles et responsabilités, les communications ainsi que les systèmes et processus.

Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations de l’évaluation concernant la cohérence dans le Secteur de l’Afrique subsaharienne (WGM). À cela s’ajoutent les points à considérer pour l’apprentissage horizontal à l’échelle du Ministère.

Dans l’ensemble, il en ressort que WGM a déployé des efforts considérables en faveur de la cohérence organisationnelle. Il a élaboré des cadres et des stratégies pour rendre compte d’une vision commune à l’échelle des secteurs d’activités, en plus d’offrir des possibilités d’apprentissage interfilière.

Durant ces six dernières années, les politiques ministérielles régissant le travail réalisé dans les trois secteurs d’activités ont favorisé, à maintes occasions, la collaboration interfilière. Par exemple, l’adoption de la Politique étrangère féministe du Canada a fait de l’égalité des genres une priorité commune des secteurs d'activités.

Dans une large mesure, les hauts responsables de WGM sont considérés comme des champions de la cohérence, tant à l’Administration centrale que dans les missions, au niveau régional. Grâce à leur leadership et à la cohérence de leurs messages concernant la nécessité de consulter les collègues d’autres secteurs d'activités, et de collaborer avec eux, ils ont aidé à trouver des synergies et à en tirer parti.

Ce rapport fournit des exemples de collaboration interfilière réussie, y compris des initiatives et des approches novatrices mettant à profit l’expertise de différents secteurs d'activités. Outre des pratiques exemplaires, l’évaluation a aussi permis de dégager d’autres domaines pouvant faire l’objet d’une collaboration à l’avenir. S’y ajoutent les défis à relever à l’échelle du Ministère pour rendre son engagement international plus cohérent.

En outre, l’évaluation fait ressortir certains facteurs qui empêchent WGM de bien exploiter les synergies entre les secteurs d’activités, même si beaucoup de ces facteurs ne relèvent pas de sa compétence. Par exemple, les trois secteurs d'activités rendent compte de leurs activités à différents ministres et en fonction de différents profils de l’information sur le rendement (PIR), ce qui n’incite pas à la collaboration interfilière. D’autres obstacles à la cohérence organisationnelle reviennent souvent, y compris : les horizons temporels, les processus d’approbation et les outils de planification et de production de rapports différents pour chaque secteur d’activité.

Résumé des recommandations

Il est recommandé que la haute direction de WGM :

1 : Continue de renforcer les attentes à l’échelle du Secteur en ce qui concerne la mobilisation interfilière, et continue de communiquer à l’ensemble du personnel une vision commune concernant l’opérationnalisation.

2 : Planifie et mette en œuvre des initiatives qui favorisent et incitent l’apprentissage et l’innovation interfilières au sein du Secteur.

3: Compile les résultats sur les efforts conjoints déployés pour mieux cerner les synergies réalisées dans le Secteur et qu’elle intègre cette information au plan de données de WGM.

Contexte

Contexte : fusion

Six années se sont écoulées depuis l’adoption du projet de loi C-60, qui officialisait la fusion de l’ancienne Agence canadienne de développement international (ACDI) et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI), pour former un seul ministère : Affaires mondiales Canada (AMC). Dans le Plan d’action économique de 2013, il était prévu que ce nouveau ministère continuerait d’exercer les fonctions de l’ancienne ACDI et du MAECI. Toutefois, la fusion devait aussi accroître la cohérence des politiques et des programmes en vue de la concrétisation des priorités internationales, pour que les efforts du Canada donnent de meilleurs résultats globaux.

Importance accordée à la cohérence par la haute direction

De manière générale, la fusion a fait ressortir la nécessité d’accroître la collaboration entre les secteurs de la diplomatie, du commerce et de l’aide internationale. Depuis ce constat, différents plans et rapports ministériels ont rappelé l’importance d’intégrer les politiques et les programmes pour obtenir des résultats après la fusion. C’est ainsi que la cohérence est devenue une préoccupation constante de la haute direction d’AMC et que, maintenant, celle-ci s’emploie activement à promouvoir une plus grande cohérence des politiques, programmes et processus ministériels. Ces efforts visent en particulier à dégager et à exploiter les synergies entre les trois principaux secteurs d’activités du Ministère, à savoir la diplomatie, le commerce et l’aide internationale. Toutefois, bien qu’il s’agisse d’un secteur d’activité du Ministère, les services consulaires n’entrent pas dans le champ de cette évaluation.

« Lorsqu’il a fusionné l’ACDI et le MAECI, le Canada a opté pour une approche d’intégration approfondie dans le cadre de laquelle l’aide internationale a été intégrée aux secteurs existants du Ministère. Cela a permis d’améliorer la cohérence de l’approche du Canada en matière de politique étrangère, de commerce international, de développement et de paix et de sécurité. En outre, la structure organisationnelle et le cadre de gouvernance intégré du Ministère semblent bien fonctionner. »

Justification de l’évaluation et méthodologie

Justification

Étant donné l’intérêt de la haute direction pour la cohérence organisationnelle, chacun des quatre secteurs géographiques du Ministère devrait faire l’objet d’une évaluation de la cohérence sectorielle.

Tandis que la cohérence peut être évaluée à différents niveaux d’une organisation (c.-à-d. au niveau du gouvernement, du Ministère, d’une direction générale ou d’un programme), l’évaluation au niveau du secteur permet de comparer les pratiques exemplaires et les défis en vue de mettre en œuvre des politiques et des programmes cohérents dans les quatre secteurs géographiques du Ministère.

Il s’agit de la première évaluation de la cohérence au Ministère. C’est donc une occasion d’en apprendre davantage à ce sujet. Cela montre aussi combien il est difficile de la définir et de mesurer sa contribution à l’obtention de meilleurs résultats dans les domaines de la diplomatie, du commerce et du développement.

Objet

Cette évaluation avait pour objet d’évaluer la mesure dans laquelle des éléments clés de la cohérence organisationnelle étaient en place à WGM, afin de permettre la coordination et la collaboration efficaces à l’échelle des secteurs d'activités. Elle visait à déterminer les facteurs qui favorisent la cohérence, servant ainsi de catalyseur à des discussions ultérieures et à la planification à l’échelle du Ministère.

Portée

L’évaluation portait sur la cohérence de la diplomatie, du commerce et de l’aide internationale (y compris le développement, l’aide humanitaire et l’aide en matière de sécurité) à WGM, que ce soit à l’Administration centrale (AC) ou dans ses 16 missions diplomatiques dans la région de l’Afrique subsaharienne, pendant les exercices financiers (EF) 2014-2015 à 2018-2019.

D’autres secteurs fonctionnels, organisationnels et géographiques ont été consultés sur des questions entrant dans le champ d’évaluation. Il s’agissait ici de comprendre les facteurs organisationnels et culturels qui, à l’échelle du Ministère, favorisent ou entravent la cohérence entre les secteurs d'activités au niveau du Secteur.

Définir la coherence

Depuis ces dernières années, le concept de cohérence occupe une place de plus en plus importante, notamment du fait de la complexité et de l’interdépendance accrues des défis mondiaux, qui nécessitent une coordination des efforts entre différents secteurs d’activités. Cette notion est définie, opérationnalisée et évaluée différemment selon les domaines et les types de politiques et d’initiatives à l’étude. C’est pourquoi il n’existe aucune définition standard de la cohérence ni des objectifs qu’elle doit permettre d’atteindre.

Pour cette évaluation, selon les entrevues ayant servi à établir sa portée et après consultation de la documentation pertinente, la cohérence se définit comme suit :

«  Un facteur permettant de dégager et d’exploiter des synergies entre la diplomatie, le commerce et l’aide internationale dans le Secteur de l’Afrique subsaharienne, avec pour finalité d’accroître l’efficacité de l’engagement international du Canada et d’en améliorer les résultats. »

En collaborant étroitement, les trois secteurs d'activités devraient être en mesure de se renforcer mutuellement et d’éviter les chevauchements.

Évaluation de la coherence

En règle générale, l’évaluation des programmes au gouvernement du Canada sert à évaluer les enjeux fondamentaux que sont la pertinence et le rendement, en se fondant sur des modèles logiques clairs ou des théories du changement, et au moyen d’indicateurs de rendement mesurables. Comme la cohérence organisationnelle n’est pas un programme ou une initiative avec des résultats préalablement définis ou pour lesquels il existe des liens clairs entre les activités et les résultats, il n’a pas été possible d’appliquer l’approche d’évaluation standard.

En raison de l’absence de données comparables, la mesure des progrès vers l’amélioration de la cohérence a été difficile. À la place, l’évaluation a utilisé des cartes de pointage pour indiquer la mesure dans laquelle des éléments organisationnels clés étaient en place et ont facilité l’engagement à l’échelle des secteurs d'activités.

Principaux éléments organisationnels

Pour cette évaluation, six éléments organisationnels ont fait l’objet d’un examen interne, en partant du principe que chacun d’eux améliore la cohérence intersectorielle. Leur sélection s’est fondée sur des entrevues avec les gestionnaires de programme, pour établir le champ d’évaluation, et la consultation de nombreux documents sur la cohérence organisationnelle.

Harmonisation des politiques

L’harmonisation et la complémentarité des politiques ministérielles gouvernant le travail du Secteur.

 

Structure organisationnelle

La structure organisationnelle du Secteur et ses répercussions sur les communications, la coordination et la collaboration au sein du Secteur.

Leadership

Le rôle de la direction du Secteur (cadres supérieurs et intermédiaires) quand vient le temps de favoriser la communication, la coordination et la collaboration à l’échelle des secteurs d'activités.

Rôles et responsabilités

Compréhension du personnel des différents rôles et responsabilités à l’échelle des secteurs d'activités et les liens entre chacun.

Communications

Pratiques et modes en place à l’appui du partage de l’information et de la collaboration à l’échelle des secteurs d'activités.

Systèmes et processus

Compatibilité de la gestion de l’information, et systèmes et processus de planification et de production de rapports.

Méthode de collecte de données

L’évaluation se fondait sur une méthode mixte, s’appuyant sur de nombreuses sources de données qualitatives et quantitatives pour maximiser la fiabilité des constatations.

Examen des documents et revue de la littérature

L’équipe de l’évaluation a examiné les rapports, déclarations, examens et bases de données du Secteur et du Ministère, en plus de réaliser une vaste revue de la littérature sur la cohérence des politiques et la cohérence organisationnelle.

Entrevues en personne et visites sur le terrain

Des entrevues semi-structurées ont été réalisées auprès de plus de 150 intervenants clés à l’AC et dans les missions. Ces intervenants avaient une expérience directe de travail avec les programmes de diplomatie, de commerce ou d’aide internationale de WGM ou avaient collaboré étroitement avec ceux-ci.

Une proportion élevée d’entrevues (59 %) ont été réalisées dans quatre missions de l’Afrique subsaharienne. Des observations directes sur les lieux ont aussi été recueillies. Il s’agissait des missions en Afrique du Sud, au Mozambique, dans la République démocratique du Congo et au Ghana.

Les évaluateurs ont profité des visites sur le terrain pour rencontrer des représentants d’autres ministères qui partagent des locaux dans les missions. Ils cherchaient à recueillir leurs points de vue sur la cohérence des politiques et des programmes dans les missions. L’équipe d’évaluation a également rencontré des représentants de pays aux vues similaires, afin de discuter de la manière dont ils assurent l’uniformité et la complémentarité de leurs priorités en matière de politique étrangère, de commerce et de développement.

Sondage auprès du personnel de WGM (AC et missions)

Enfin, un sondage électronique a été transmis à 214 employés recrutés sur place (ERP) et employés canadiens (PC) travaillant dans les trois secteurs d'activités dans les missions et à l’AC. En tout, 137 personnes ont répondu au sondage. Le taux de réponse a été de 64 %. Les réponses ont été filtrées par secteur d’activité, lieu (mission contre AC), type de programme de développement (centralisé contre décentralisé) et niveau de classification, afin d’évaluer les tendances et différences potentielles.

Répartition des intervenants interviewés :

Version texte

Un diagramme circulaire divise les intervenants en quatre catégories :

1. Les personnes interrogées au siège d'Affaires mondiales Canada, qui représentent 41 % de l'ensemble des personnes interrogées ;
2. Les personnes interrogées dans les pays aux vues similaires, qui représentent 10 % de l'ensemble des personnes interrogées ;
3. Les personnes interrogées dans les missions diplomatiques d'Affaires mondiales Canada à l'étranger, soit 46 % de l'ensemble des personnes interrogées ; et
4. Les personnes interrogées provenant d'autres ministères et organismes du gouvernement du Canada, soit 3 % de l'ensemble des personnes interrogées.

Répartition des répondants au sondage par secteur d’activité :

Version texte

Un graphique à colonnes montre le pourcentage de répondants à l'enquête selon leurs secteurs d'activité respectifs :

1. La première et plus petite barre (à l'extrême gauche) est "autre", représentant 2 % de l'ensemble des répondants ;
2. La deuxième barre est "Diplomatie", qui représente 14% de l'ensemble des répondants ;
3. La troisième barre est "Commerce", qui représente 19% de tous les répondants ; et
4. La dernière et la plus haute barre (à l'extrême droite) est "Assistance internationale", qui représente 65% de tous les répondants.

Méthode d’analyse des données

On a attribué une cote aux six éléments organisationnels déterminés en fonction du poids des données probantes connexes recueillies par l’intermédiaire de nombreux champs d’enquête. Ces cartes de pointage servaient à mettre en évidence les domaines dans lesquels le Secteur peut permettre une mobilisation interfilière, ainsi que les domaines nécessitant d’autres efforts pour permettre aux secteurs d'activités de dégager et d’exploiter des synergies.

Des cartes de pointage ont été préparées pour les éléments organisationnels suivants :

• Harmonisation des politiques
• Structure organisationnelle
• Leadership
• Rôles et responsabilités
• Communications
• Systèmes et processus

Chaque élément organisationnel clé a été examiné et a obtenu une carte de pointage semblable à l’exemple relatif à l’harmonisation des politiques ci-dessous.

Exemple : Carte de pointe pour les éléments organisationnels

Constatations de l’évaluation

Constatation 1. Après la fusion, le Secteur de l’Afrique subsaharienne a déployé des efforts concertés pour promouvoir l’intégration et améliorer sa capacité de trouver et d’exploiter des synergies intersectorielles.

Sur le plan historique, les relations que le Canada entretient avec les pays de l’Afrique subsaharienne étaient vastes et diversifiées. De manière générale, le Secteur de l’Afrique subsaharienne fournit depuis longtemps de l’aide au développement, en plus de promouvoir la démocratie et la paix et la sécurité. Il a favorisé les liens commerciaux et économiques resserrés avec les pays de la région.

Le travail du Secteur chevauche de nombreux mandats et touche des bénéficiaires distincts. Dans le cadre des premiers efforts déployés pour promouvoir et faciliter l’adoption d’une approche cohérente en matière d’engagement international dans la région, WGM a été le premier secteur géographique d’Affaires mondiales à intégrer pleinement les politiques et programmes en diplomatie, en commerce et en aide internationale au niveau des directeurs généraux (DG) après la fusion.

De 2013 à 2018, une série d’initiatives a été mise en place pour améliorer la cohérence parmi les secteurs d'activités de WGM. En outre, différents instruments ont été créés pour orienter le personnel, afin qu’il puisse mieux collaborer pour atteindre les objectifs communs.

Par exemple, en 2015, WGM a lancé son Cadre stratégique pour guider le travail du Secteur de l’Afrique subsaharienne. Exposé de principes général, ce document a été élaboré pour aider tous les secteurs d’activités dans le cadre des efforts qu’ils déploient pour tirer profit du potentiel du secteur venant d’être fusionné.

En 2018, il a été remplacé par un document sur l’engagement stratégique du Canada en Afrique subsaharienne. Même s’il n’était pas officiellement approuvé, ce document tenait compte de nouvelles orientations stratégiques et prévoyait une approche commune pour tous les secteurs d’activités.

Le Secteur a aussi formé le groupe consultatif sur le commerce et le développement en Afrique afin de réunir, sur une base périodique, des experts externes pour discuter des synergies entre les deux secteurs d’activités, en plus d’avoir lancé, en 2016, le Réseau des politiques sur l’Afrique. Il s’agissait d’un forum faisant la promotion de la cohérence des politiques et du partage du savoir à l’échelle du Secteur. Au cours de cette période, un ensemble de réunions de groupe de travail ont aussi été organisées, afin de mobiliser les employés des missions et de l’AC en ce qui concerne des multiplicateurs clés, des approches novatrices et des façons de former et de maintenir des partenariats.

WGM a collaboré avec le Secteur des politiques stratégiques (PFM), afin de réaliser une analyse des tendances de la région. Cela a permis de préparer 12 documents de base et une synthèse, et de former un groupe général. Le Secteur a également créé une série de plans d’action pour renforcer la mobilisation à l’échelle des principaux points de connexion (c.-à-d. commerce-développement et sécurité-développement).

Ces initiatives, tout comme d’autres, ont fait de la cohérence une priorité évidente au sein du Secteur. Les données de sondage et d’entrevues corroboraient aussi le fait que la cohérence organisationnelle est devenue une priorité évidente de la haute direction de WGM, autant à l’AC que dans les missions.

« Les  synergies désignent l’interaction entre différents éléments (secteurs, volets, initiatives et programmes), de sorte que le tout est supérieur à la somme des parties. Le MAECI est conscient du pouvoir transformateur des synergies pour son fonctionnement et ses priorités. Leur promotion joue un rôle central dans la fusion, car les filières du MAECD cherchent de nouvelles façons de déployer les ressources du commerce, du développement et de la diplomatie pour atteindre les objectifs de politique étrangère du Canada. »

Constatation 2. Les politiques ministérielles régissant le travail des secteurs d’activités de la diplomatie, du commerce et de l’aide internationale ont exprimé clairement les priorités communes des secteurs d’activités et ont présenté des possibilités de collaboration interfilière.

On a constaté que les politiques ministérielles en place au cours de la période de référence de l’évaluation sont complémentaires, et permettent de déterminer des liens potentiels à l’échelle des secteurs d’activités. Par exemple, au cours des premières années qui ont suivi la fusion, le Plan d’action sur les marchés mondiaux (PAMM) a souligné des possibilités de mobilisation interfilière en faisant valoir la diplomatie économique et en faisant la promotion du commerce par l’intermédiaire des réseaux diplomatiques internationaux. Le PAMM comprenait des secteurs prioritaires qui allaient de pair avec les priorités du Canada en matière d’aide internationale dans la région, comme l’éducation, l’infrastructure, les technologies durables, l’agriculture et l’exploitation minière.

En outre, la Stratégie sur la croissance économique durable soulignait les liens entre le commerce et le développement en cherchant à jeter des bases économiques et à stimuler la croissance des entreprises dans les pays en développement, afin de créer des possibilités d’emploi. Parmi les secteurs d’intervention privilégiés de la stratégie, il y avait les programmes d’extraction à l’appui d’une meilleure gouvernance des ressources naturelles et d’une participation accrue des communautés bénéficiaires. Ces objectifs allaient de pair avec les priorités commerciales, à savoir des milieux habilitants améliorés rendus possibles grâce aux initiatives de responsabilité sociale des entreprises (RSE) dans le secteur privé.

Politique étrangère féministe du Canada

La Politique étrangère féministe actuelle du gouvernement du Canada, comprenant la Politique d’aide internationale féministe (PAIF) et le Plan national d’action consacré aux femmes, à la paix et à la sécurité, ainsi que la dimension axée sur le sexe du programme commercial progressiste et de la politique de défense, proposait une série de politiques complémentaires sur l’égalité entre les sexes. La haute direction du Ministère et du Secteur a déterminé que l’égalité entre les sexes est une priorité pour tous les secteurs d’activités, et a incité le personnel à appliquer une lentille féministe à son travail.

Selon les interviewés, le domaine d’intervention prioritaire Gouvernance inclusive de la PAIF est un domaine dans lequel il est possible de renforcer les liens entre la diplomatie et l’aide internationale grâce à la défense conjointe des droits de la personne et de la souveraineté du droit. Tandis que le domaine d’intervention prioritaire, la croissance au service de tous, incitait le commerce et le développement à collaborer pour favoriser les débouchés des femmes dans le domaine des affaires, les interviewés ne comprenaient pas comment le programme commercial devait appliquer une lentille féministe à ses engagements à l’étranger.

Priorités en matière de politique étrangère (EF 2014-2015 à EF 2017-2018)

^[1] L’initiative de Muskoka a été en vigueur de 2010 à 2015, à l’appui de la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants (ISMNE). AMC continue d’offrir des programmes sur la SMNE.

^[2] Le Plan d’action sur les marchés mondiaux continue d’être en vigueur, même si le programme commercial progressiste a été adopté.

Constatation 3. La structure organisationnelle intégrée du Secteur soutenait un engagement international cohérent. Cependant, on a jugé que la structure de rapports ministériels en amont et les profils de l’information sur le rendement propres à une filière nuisent à la collaboration interfilière efficace.

Structure organisationnelle de WGM

De manière générale, les interviewés jugeaient que la réorganisation de la diplomatie, du commerce et de l’aide internationale sous le niveau des directeurs généraux après la fusion a augmenté la cohérence. La réorganisation a fait en sorte que les trois directions générales du Secteur ont été chargées des trois principaux secteurs d’activités. WGM a été le premier secteur à subir une telle réorganisation.  

Dans l’ensemble, le personnel jugeait que cette structure fonctionnait bien en raison du contexte régional et que le Secteur mettait davantage l’accent sur le développement, en fonction de ses ressources. Cependant, cela a également fait en sorte que certains employés jugeaient que le temps affecté à la diplomatie et au commerce était limité.

Champion du commerce de WGM

On a jugé importante la création d’un poste de champion du commerce au sein de WGM (DG de la Direction des affaires panafricaines) pour la promotion des possibilités commerciales au sein d’un secteur qui mettait principalement l’accent sur le développement international. De nombreux interviewés ont déclaré que le fait que le DG connaît bien le commerce était très avantageux quand vient le temps de veiller à ce que le commerce soit visible et bien compris par les employés du Secteur.

Défis opérationnels

Les interviewés ont souligné que, même si l’écart organisationnel et culturel entre les secteurs d’activités s’est amoindri au cours des années ayant suivi la fusion, les bénéficiaires, les mandats et les calendriers disparates continuent de représenter un défi opérationnel en ce qui concerne l’adoption d’une approche cohésive à l’échelle du Ministère. Cependant, selon certains interviewés, les mandats distincts ne devraient pas être considérés comme un aspect intrinsèquement négatif, soulignant l’importance de maintenir la fonction unique de chaque secteur d’activité, ce qui est essentiel pour garantir la réussite.

Parmi les défis opérationnels cités, il y avait le fait que les agents commerciaux mettent principalement l’accent sur des indicateurs du rendement clés (IRC) préalablement déterminés, ainsi que les processus d’approbation, les plans d’investissements et les budgets lourds du développement, qui sont souvent perçus comme étant opaques. En plus des différents défis opérationnels qui, selon certains, nuisent à la collaboration interfilière, les interviewés ont également souligné qu’il n’y a pas d’incitatifs pour participer à des initiatives qui ne relèvent pas de leur mandat individuel. En outre, les approches ministérielles qui exigent, notamment, la production de rapports en fonction de profils de l’information sur le rendement par filière, nuisaient à la cohérence. Pour relever ces défis, WGM a créé un document sur l’engagement du Canada en Afrique, ainsi qu’un exposé des faits subséquent pour opérationnaliser la cohérence au moyen d’objectifs intégrés.

« Affaires mondiales Canada devrait remédier aux dernières difficultés découlant de la fusion, en continuant de développer une culture partagée dans l’ensemble du Ministère, ainsi qu’en continuant d’harmoniser et de simplifier les systèmes et processus du Ministère. Des cloisonnements peuvent entraver l’échange d’informations et la collaboration au sein d’Affaires mondiales Canada. »

« Puisque le DG est responsable de trois secteurs d’activités, on observe un degré élevé d’interactions. Cependant, lors de réunions de gestion avec les CDM, les directeurs et les DG, 80 % des discussions mettent l’accent sur les problèmes de développement ou les visites ministérielles. Nous parlons rarement du commerce ou d’enjeux uniquement d’ordre diplomatique. »

Constatation 4. L’empreinte minime des fonctions du commerce et de la diplomatie de WGM en Afrique subsaharienne a restreint la capacité du Secteur de tirer parti des possibilités de croissance dans le secteur du commerce, ainsi que l’engagement élargi en matière de politiques et de défense des droits dans la région.

L’aide internationale fait partie, comme toujours, des priorités de l’engagement international du Canada en Afrique subsaharienne. Le gouvernement du Canada s’est engagé à fournir pas moins de 50 % de l’ensemble de l’aide internationale bilatérale dans la région d’ici 2021-2022. Ainsi, WGM consacre environ 625 M$ chaque année à l’aide internationale, exigeant qu’on consacre une proportion importante du temps et des ressources du Secteur à sa mise en œuvre.

Tandis que la région continue d’accueillir la majorité des personnes les plus pauvres et les plus vulnérables au monde, de nombreux pays africains ont fait des progrès considérables pour améliorer la gouvernance, la sécurité et la croissance économique. Des possibilités d’engagement en commerce et en diplomatie ont ainsi été offertes au Canada dans la région, qui allaient au-delà de l’aide internationale. Cependant, en raison des ressources limitées en matière de commerce et de diplomatie, le Secteur voit sa capacité entravée, l’empêchant de tirer pleinement parti de ces possibilités.

Par exemple, il n’y a présentement que neuf délégués commerciaux principaux (DCP) dans les missions du Canada en Afrique subsaharienne. Ils sont chargés du commerce dans 48 pays. Même si les profils des DCP ont été réorganisés en 2017, afin d’assurer l’équité de la charge de travail, le personnel de WGM s’entendait pour dire que les DCP et les délégués commerciaux relevant d’eux continuaient d’être surchargés dans la région. Le programme commercial en Afrique subsaharienne continue de manquer de ressources, faisant en sorte que les délégués commerciaux disposent de peu de temps pour s’occuper d’initiatives qui ne relèvent pas de leur mandat immédiat et des pays dont ils sont chargés. Ils ne peuvent donc pas exploiter le potentiel qu’offre la région ni les synergies avec les autres secteurs d’activités.

« Les relations commerciales font partie des aspects de la relation entre le Ghana et le Canada affichant la croissance la plus rapide. Je suis ravi de constater que la croissance ne vise pas que les exportations canadiennes au Ghana, mais aussi les exportations du Ghana au Canada. »

Constatation 5. Tandis que des comités officiels ont été créés et des réunions régulières ont été tenues pour faciliter la coordination interfilière et le partage de l’information, les modes de communication informels continuaient d’être un mécanisme important au niveau opérationnel.

Le personnel de WGM a déployé des efforts concertés pour consulter les secteurs d’activités et partager de l’information avec ces secteurs, les missions et l’AC. Pour assurer l’uniformité des consultations et des processus d’attribution des tâches, le Secteur a élaboré un document d’orientation qui décrit clairement les responsables et les niveaux d’approbation pour chaque tâche organisationnelle.

À l’AC, des réunions régulières des secteurs et des directions générales permettaient au personnel de partager de l’information avec les secteurs d’activités et les missions à l’étranger. Il y a notamment les réunions debout hebdomadaires des SMA, les réunions de l’ensemble du personnel ayant lieu deux fois par année, les réunions régionales annuelles des CDM et les réunions de la haute direction.

Tout comme l’AC, les missions ont aussi organisé des réunions pour partager de l’information avec les secteurs d’activités. Ces réunions ont souvent été élargies pour que des représentants d’autres ministères y prennent part. Cela permettait de faciliter l’adoption d’une approche pangouvernementale plus cohésive en ce qui concerne l’engagement dans les pays hôtes. Cependant, les interviewés ont déclaré que la plupart des réunions regroupaient des cadres, et que les renseignements discutés, qui étaient souvent pertinents pour l’engagement interfilière, n’étaient pas toujours présentés aux employés du niveau fonctionnel.

Au niveau fonctionnel, la plupart des employés ont indiqué se fier à des modes et à des relations informels pour assurer la collaboration et le partage de l’information interfilières. Même si les méthodes informelles semblent avoir donné de bons résultats en ce qui concerne la coordination à court terme, le fait de se fier à de telles méthodes compliquait le maintien de la mémoire organisationnelle et la coordination continue en raison des rotations. Selon le tableau de bord des RH de 2018, 83 % des postes au sein du Secteur appartenaient aux catégories Rotation ou Mobile.

La majorité des répondants au sondage (89 %) ont déclaré qu’il est important de travailler avec les autres secteurs d’activités pour assurer la réussite de leur travail.

La majorité des répondants au sondage (86 %) ont déclaré qu’ils ont une relation de travail avec des collègues de différents secteurs d’activités.

Constatation 6. La communication et la collaboration entre WGM et d’autres secteurs ayant des activités de programme en Afrique subsaharienne se sont grandement améliorées. Cependant, il reste des défis en ce qui concerne la coopération efficace entre les secteurs.

WGM a déployé des efforts concertés pour promouvoir la communication et la collaboration entre les secteurs au moyen de produits stratégiques, comme les exposés de faits sur les pays, des fiches de renseignements et des aperçus de l’aide internationale. On considère aussi que l’élaboration des lettres de mandat des CDM et énoncés de vision de pays a favorisé des consultations plus approfondies entre les secteurs, et a permis d’établir une vision plus unifiée en ce qui concerne l’engagement international du Canada dans chaque pays de la région.

WGM participe régulièrement aux processus de sélection des appels de proposition du Secteur des partenariats pour l’innovation dans le développement (KFM), et copréside un groupe de travail ministériel sur la santé des mères, des nouveau-nés et des enfants et la santé et les droits sexuels et reproductifs au sein du Secteur des enjeux mondiaux et du développement (MFM). Ces exemples illustrent l’importance et les avantages de la cohérence entre les secteurs.

Cependant, le personnel de WGM s’entendait pour dire que les secteurs n’ont pas partagé de manière constante les renseignements à jour sur des projets, investissements et contributions propres à des pays. Selon lui, cela nuit grandement à la capacité de WGM de travailler de manière cohérente avec les autres secteurs. Les interviewés ont souligné qu’il est nécessaire de tenir régulièrement des consultations et de coordonner la planification de l’aide internationale, indiquant qu’il s’agit d’une condition nécessaire pour améliorer la cohérence ministérielle.

Cette question a principalement été soulevée en ce qui concerne l’engagement de WGM avec le Secteur des enjeux mondiaux et du développement et le Secteur des partenariats pour l’innovation dans le développement. Même si des feuilles de suivi pour les projets et initiatives ont été élaborées, elles ne renferment pas toujours les renseignements les plus récents.

Parmi les défis additionnels à relever, il y a les différentes perspectives à l’échelle des secteurs concernant certains problèmes en matière d’aide internationale dans la région. Ce problème a été plus souvent mentionné en ce qui concerne la collaboration entre WGM et la Sécurité internationale et affaires politiques (IFM).

Certains exercices ministériels, comme les cadres-pays intégrés (Burkina Faso, Ghana, Sénégal, Soudan du Sud, Afrique du Sud, Mali) et les analyses intégrées des conflits ou de la fragilité (Mali, Soudan du Sud), ont facilité la réflexion stratégique et ont appuyé la cohérence et la transparence à l’échelle des secteurs d’activités et secteurs. De tels processus peuvent offrir une plateforme pour exprimer clairement les priorités propres aux secteurs d’activités et les partager, en plus d’être des points de départ pour l’engagement interfilière. Cependant, ils exigent un degré d’effort et de coordination.

Constatation 7. Les cadres supérieurs du Secteur étaient considérés comme des champions quand venait le temps de promouvoir la cohérence à l’échelle des secteurs d’activités. Cependant, il y avait un manque perçu d’orientation opérationnelle, autant au sein du Secteur que du Ministère, en ce qui concerne la manière dont les secteurs d’activités devraient collaborer en pratique.

Dans l’ensemble, le personnel de WGM dans les missions et à l’AC convenait que les gestionnaires supérieurs du Secteur jouaient le rôle de champion quand venait le temps de promouvoir la cohérence. À l’AC, les secteurs d’activités ont montré, par l’intermédiaire de leurs messages uniformes, qu’ils devraient se consulter et collaborer, et que le matériel du Secteur devrait être cohérent et tenir compte de tous les secteurs d’activités. Les interviewés ont remarqué les efforts déployés par le SMA et les DG pour partager des renseignements et des réalisations propres aux secteurs d’activités avec l’ensemble du personnel dans le cadre de forums du Secteur.

Dans les missions, les lettres de mandat du CDM, délivrées par le SMA, ont renforcé la cohérence. Ces lettres énuméraient les attentes du Secteur, à savoir que les CDM doivent intégrer et promouvoir la cohérence à l’échelle des programmes de la mission. De manière générale, les CDM étaient considérés comme les agents principaux de mobilisation pour favoriser la collaboration et assurer la cohérence dans les missions. Le personnel des secteurs d’activités a félicité ses CDM pour leur capacité à déterminer les liens, à assurer la synergie et à inciter le personnel à prendre en compte une perspective pangouvernementale.

Même s’il était évident que la direction du Secteur (cadres supérieurs et intermédiaires) s’attendait à ce que le personnel collabore de manière cohérente, il y avait un manque perçu d’orientation opérationnelle en ce qui concerne la manière dont on s’attendait à ce que le personnel le fasse en pratique. Une majorité d’interviewés de WGM à l’AC et dans les missions ont indiqué vouloir obtenir une orientation supérieure dans les domaines de complémentarité des secteurs d’activités, ainsi que des précisions sur la collaboration attendue d’eux, tout en maintenant l’indépendance opérationnelle et en respectant le mandat de leur secteur d’activité.

« Il faut changer les mentalités. La capacité d’assurer une coordination accrue et d’avoir une synergie supérieure varie en fonction des personnes touchées et du leadership aux échelons supérieurs (c.-à-d. CDM). Il faut “socialiser” le concept. »

« Le CDM porte le chapeau et insuffle un degré de cohérence. En plus d’être responsable du fonctionnement de la mission, il doit déterminer les synergies à l’échelle des sections. Le CDM précédent encourageant la collaboration. Le CDM actuel renforce les avantages d’un engagement mixte. »

Constatation 8. Le personnel de WGM comprend, de manière générale, les rôles et responsabilités distincts des autres secteurs d’activités, autant dans les missions qu’à l’AC.

En général, le personnel de WGM était au courant des rôles et responsabilités des autres secteurs d’activités et directions générales du Secteur, autant à l’AC que dans les missions. Cependant, il n’avait pas de connaissances approfondies sur les dossiers particuliers ou les projets hors des secteurs d’activités respectifs. Même s’il a indiqué vouloir mieux comprendre le travail des autres filières, le personnel de WGM croyait, dans l’ensemble, qu’il n’était pas nécessaire de bien comprendre ses projets et initiatives pour améliorer l’engagement interfilière.

La connaissance générale des rôles et responsabilités à l’échelle du Secteur par les employés de WGM était avantageuse, puisqu’elle aidait le Secteur à trouver et exploiter de nouvelles possibilités, en plus d’éviter un certain chevauchement des travaux et un certain degré d’inefficacité. Cette situation a été attribuable, en grande partie, aux efforts déployés par la haute direction, autant à l’AC que dans les missions, qui a organisé des séances de formation et d’information pour promouvoir une meilleure connaissance et compréhension des priorités des différents secteurs d’activités.

Par exemple, dans le cadre de ses plans de formation annuels, WGM a organisé, avec l’Institut canadien du service extérieur, un cours intitulé « L’Afrique au carrefour » (2018), qui soulignait les tendances et priorités en aide internationale, en commerce et en diplomatie à l’échelle de la région. Le Secteur a aussi organisé des séances de formation thématique auxquelles les filières de l’AC et sur le terrain ont pris part.

Direction générale panafricaine

La Direction générale panafricaine a été créée après la fusion, afin de promouvoir la cohérence opérationnelle et des politiques en matière d’engagement du Secteur en Afrique subsaharienne. Elle est chargée de gérer les relations régionales et organisationnelles panafricaines, de produire des analyses, d’offrir des initiatives de programmes de développement et de politiques régionales, et de participer à la planification et à la coordination stratégiques et opérationnelles de l’ensemble du Secteur.

La Direction générale a déployé des efforts considérables pour mieux sensibiliser le personnel du Secteur aux rôles et responsabilités de ces trois directions. La Direction du développement panafricain et régional a créé un tableau de bord de la vision, accompagné d’un exposé, afin de préciser ses rôles et responsabilités, tandis que la Direction des affaires panafricaines a préparé des présentations à l’intention des nouveaux employés.

Malgré les efforts déployés, un nombre élevé d’interviewés a déclaré que les rôles et responsabilités de la Direction générale ne sont pas clairs. Par exemple, certains employés ont souligné un manque de sensibilisation face au rôle de direction de la Direction dans des secteurs de politiques thématiques du Secteur, ainsi qu’à son travail pour renforcer les points de connexion touchant les trois secteurs d’activités.

Proportion des répondants au sondage qui étaient d’accord (fortement ou plutôt) avec l’énoncé suivant :

« Je sais avec qui communiquer dans les trois secteurs d’activités s’il existe des liens avec mes dossiers. »

Version texte

Deux diagrammes à barres de progression distincts sont utilisés pour démontrer que 87 % des personnes interrogées dans les missions à l'étranger et 64 % de celles qui se trouvent au siège sont d'accord (fortement ou assez).

Constatation 9. On considérait que la multiplicité des systèmes, outils et processus de gestion de l’information, de planification et de production de rapports du Ministère utilisés par les différentes filières nuit à la planification et à la production de rapports intégrées.

WGM a déployé des efforts considérables pour établir une approche de consultation et de collaboration en matière d’échange d’information et de planification et de production de rapports intégrées à l’échelle du Secteur. Des engagements en matière de planification ont été établis dans le Secteur, dans le cadre de consultations auprès de tous les secteurs d’activités. Ils ont été ajoutés à Strategia pour assurer la planification future. Ils sont également à la base des ententes de gestion du rendement (EGR) du personnel. Cependant, on a déterminé que l’éventail actuel de systèmes, d’outils et de processus ministériels adaptés aux secteurs d’activités individuels compliquait l’engagement interfilière.

L’évaluation a aussi permis de déterminer que l’utilisation des plateformes de gestion de l’information au sein du Ministère manque d’uniformité. Les programmes de diplomatie, de commerce et d’aide internationale utilisent chacun différentes plateformes de production de rapports, soit Strategia, TRIO, le SFA, MonInternational, Horizons, le SGEDD et Infobanque, afin de saisir des données et d’en rendre compte, et de partager de l’information. De nombreux interviewés ont souligné l’absence de compatibilité de ces outils, ce qui nuit grandement au partage de l’information et à la collaboration.

Cohérence en amont 

WGM fait partie d’une structure ministérielle élargie qui exige des trois secteurs d’activités qu’ils relèvent de différents ministres et qu’ils utilisent des profils de l’information sur le rendement (PIR) distincts ayant des indicateurs différents pour les résultats généraux qui sont intégrés au Cadre ministériel des résultats (CMR). Selon les perceptions, il faut améliorer l’intégration en amont pour faciliter la collaboration à l’échelle des secteurs d’activités et tirer profit des efforts déployés au niveau du Secteur pour assurer un engagement cohérent.

Pour atténuer certains problèmes mentionnés ci-dessus, WGM a veillé à ce que le scénario de l’Afrique subsaharienne exprime clairement des objectifs cohérents pour réduire les effets des cloisons structurelles. Le Secteur a aussi créé, de manière proactive, un cadre de gestion intégrée du risque pour les trois PIR.

On a demandé au personnel de WGM d’indiquer s’ils étaient d’accord avec l’énoncé suivant :

« Les outils et systèmes de production de rapports du Ministère sont compatibles dans tous les secteurs d’activités de la mission. »

Selon les réponses au sondage, seulement 36 % du personnel de mission était d’accord (fortement ou plutôt), par rapport à 27 % du personnel à l’AC.

« La fusion ne peut être une réussite à long terme que s’il existe des systèmes qui permettent l’intégration... »

Version texte

Un diagramme à colonnes superposées est utilisé pour présenter, selon le pourcentage de répondants du siège et des missions qui entrent dans chaque catégorie, la mesure dans laquelle les répondants sont d'accord avec l'énoncé suivant : "Les outils et systèmes de reporting des ministères sont compatibles entre les secteurs d'activité des missions". 

1. 6 % des répondants des missions et 3 % des répondants du siège sont Fortement d’accord
2. 30 % répondants des missions et 24 % des répondants du siège sont plutôt d'accord
3. 19 % des répondants des missions et 23 % des répondants du siège sont plutôt en désaccord
4. 8 % des répondants des missions et 20 % des répondants du siège sont fortement en désaccord

Constatation 10. Des synergies sont apparues entre le commerce, la diplomatie et l’aide internationale en raison de la planification intégrée stratégique et des initiatives ponctuelles. En raison du manque de données de référence, l’évaluation n’a pas pu examiner si cela a permis d’accroître l’efficacité et d’obtenir des résultats.

La majorité des interviewés de WGM convenaient qu’on tirait profit des synergies à l’échelle des secteurs d’activités à l’AC et dans les missions. Lorsqu’on leur demandait de fournir des exemples du travail horizontal fait par les secteurs d’activités pour atteindre un objectif commun, les employés renvoyaient souvent à des événements et à des visites officielles. Ils faisaient moins souvent état des synergies en ce qui concerne des projets particuliers.

L’évaluation a décelé un certain nombre de facteurs qui avaient une incidence sur le moment où les synergies étaient mises à profit à l’échelle des secteurs d’activités, ainsi que l’endroit et la mesure dans laquelle elles l’étaient. Souvent, le personnel croyait que la proximité physique du personnel avec des collègues dans différents secteurs d’activités, les personnalités individuelles et l’enthousiasme de la direction avaient une influence sur la capacité du Secteur à déterminer les synergies potentielles.

De manière générale, selon de nombreux interviewés, les facteurs suivants nuisaient, à l’échelle du Ministère, à la capacité du Secteur de tirer profit des synergies :

• Les rajustements stratégiques et opérationnels découlant de changements aux priorités du gouvernement ou du Ministère.
• Des défis et possibilités découlant des contextes particuliers des pays hôtes individuels. Par exemple, les pays touchés par un conflit exigeaient une collaboration accrue entre la diplomatie, la sécurité et le développement, mais offraient des possibilités limitées en ce qui concerne le commerce.
• Des horizons, des processus d’approbation et des modalités des programmes de commerce et de développement différents.

Même si une gamme de synergies a été déterminée, l’évaluation n’a pas été capable de mesurer en toute objectivité le degré auquel il était possible d’obtenir des résultats supérieurs. Cela a été principalement attribuable au fait que les secteurs d’activités font état, de manière distincte, de leurs résultats, ainsi qu’au manque perçu d’incitatifs pour qu’ils fassent état des synergies ou des efforts conjoints.

Malgré tout, l’évaluation a trouvé de nombreux exemples pertinents d’efforts déployés conjointement par les secteurs d’activités, et a déterminé un potentiel non réalisé considérable en ce qui concerne la collaboration future, tout particulièrement entre le commerce et le développement.

Même si le personnel de WGM était, dans l’ensemble, au courant des avantages potentiels de la fusion, et qu’il était prêt à assurer la collaboration entre les secteurs d’activités, les interviewés ont averti que la cohérence ne serait pas toujours associée à des situations gagnant-gagnant. De nombreux interviewés considéraient que des compromis représentant une conséquence inévitable de l’intégration interfilière.

79 % des répondants au sondage s’entendaient pour dire que la mission tirait profit des synergies.

44 % des répondants au sondage s’entendaient pour dire que l’ensemble de WGM tirait profit des synergies.

Principaux points de connexion déterminés par le personnel de WGM 

L’évaluation a trouvé de nombreux exemples de secteurs dans lesquels le personnel de tous les secteurs d’activités de WGM a collaboré pour atteindre un objectif commun ou a déterminé des possibilités de collaboration accrue. Les synergies ont été mises à profit, parce que la haute direction insistait pour que les employés collaborent, ainsi que sur l’initiative individuelle du personnel du niveau fonctionnel.

1. Point de connexion diplomatie-commerce

• Femmes en affaires/commerce
• Technologie propre et énergie renouvelable
• Filles en sciences, en technologie, en génie et en mathématiques (STGM)
• Arts et culture
• Événements créatifs (comme les festivals de film)

2. Point de connexion diplomatie-aide internationale

• Droits de la personne : mariage d’enfants, précoces et forcés, santé et droits sexuels et reproductifs, la violence sexuelle et fondée sur le sexe, cours sur la sexualité complets
• Paix et sécurité
• Gouvernance

3. Point de connexion commerce-aide internationale

• Financement mixte et novateur
• Scolarité (comme des bourses)
• Voix et leadership des femmes
• Agriculture
• Gestion des ressources naturelles
• Mobilisation des ressources internes
• Formation professionnelle technique

4. Point de connexion diplomatie-commerce- aide internationale

• Autonomisation économique des femmes
• Surveillance des élections
• Responsabilité sociale des entreprises
• Changements climatiques
• Fonds canadien d’initiatives locales (FCIL)
• Médias sociaux
• Fonds discrétionnaire de la mission (FDM)
• Francophonie
• Visites officielles et matériel d’information

Exemples d’engagement interfilière dans les missions

Afrique du Sud

Des représentants du commerce et de l’aide internationale du Haut-commissariat du Canada en Afrique du Sud ont fait, conjointement, la promotion de fonds locaux pour l’éducation, y compris la bourse pour les leaders africains de demain et le programme de bourses de la Francophonie, qui cherchent à offrir des possibilités aux jeunes leaders qui n’ont pas les sommes requises pour poursuivre leurs études.

Mozambique

Le Haut-commissariat du Canada au Mozambique (MPUTO) a collaboré avec des secteurs d’activités pour prévoir une célébration unique de la fête du Canada, lors de laquelle l’ensemble du personnel a participé à une collecte de fonds pour une école locale dans une région défavorisée. En plus de favoriser la communication parmi les secteurs d’activités, la mission a tiré profit du réseau et de l’expertise de chaque secteur d’activité pour planifier, promouvoir et tenir l’événement.

République démocratique du Congo

L’Ambassade du Canada dans la RDC a mobilisé des collègues de la diplomatie, du commerce et de l’aide internationale, ainsi que le CDM, dans le cadre d’une mission de quatre jours au Congo central, afin de voir les projets de chacun et de prendre part à des démarches. Cela a aidé le personnel de la mission à mieux comprendre les priorités des autres secteurs d’activités, et à déterminer les futures possibilités de collaboration éventuelle.

Ghana

Le Haut-commissariat du Canada au Ghana a organisé un atelier sur les femmes dans le domaine de l’exploitation minière, dans le cadre duquel le personnel du commerce et de l’aide internationale a collaboré étroitement pour préparer les discours et les gazouillis faisant la promotion de l’autonomisation économique des femmes, de la formation, et de la défense des droits des femmes dans le secteur de l’exploitation minière.

Autres exemples de coherence

Exemple 1:

Point de connexion commerce-développement : projet Just Gold d’Impact

Le partenariat d’Affaires mondiales Canada avec IMPACT, une coalition canadienne d’organismes de la société civile, était un excellent modèle de collaboration interfilière au sein du Ministère, ainsi qu’un exemple du point de connexion commerce-développement.

Lancé en 2015, et financé principalement par le programme d’aide internationale d’Affaires mondiales Canada, le projet Just Gold a favorisé la production d’or artisanal non lié à des conflits dans la RDC.

Consensas, une entreprise de Toronto (et maintenant un client du SDC), a utilisé cet or pour créer et commercialiser le premier produit fini fait d’or artisanal non lié à des conflits. Le modèle de détermination de la source d’approvisionnement responsable de l’entreprise a été repris pour d’autres produits et dans d’autres pays. L’approche est avantageuse pour le secteur privé canadien et les communautés hôtes. Elle souligne l’innovation canadienne dans le domaine de la technologie de chaîne de blocs et de la traçabilité de la chaîne d’approvisionnement.

Le projet a aussi appuyé la cohérence des politiques. Les leçons retenues de ce projet s’ajoutent à l’engagement du Canada auprès de l’OCDE en ce qui concerne la détermination de la source d’approvisionnement responsable pour les chaînes d’approvisionnement durable mondiales. Ce point a été également pris en considération lors des négociations commerciales avec l’UE (Accord commercial entre Canada et l’UE) sur la durabilité et la traçabilité des chaînes d’approvisionnement.

Exemple 2:

Montrer le potentiel du point de connexion développement-commerce

Le système Fionet de Fio Corporation est un exemple de la manière dont les entreprises canadiennes peuvent déployer des technologies novatrices dans les pays en développement d’une manière qui va de pair avec la Politique d’aide internationale féministe du Canada et les objectifs en matière de développement durable de l’ONU.

Fio Corporation, un client du Service des délégués commerciaux (SDC) d’Affaires mondiales Canada à Toronto, est à l’avant-scène des technologies en santé novatrices dans les pays en développement. En plus de l’avoir créé, l’entreprise commercialise désormais à l’échelle mondiale un système qui oriente les travailleurs de la santé dans le cadre des protocoles de prestation de soins de santé tout en saisissant des renseignements cruciaux sur les patients.

Fio Corporation réalise des projets dans 12 pays, dont l’Éthiopie, le Ghana, le Kenya, le Nigéria, la Tanzanie et l’Ouganda, où il semble que le système Fionet a eu des répercussions concrètes sur la qualité et l’économie des soins de santé.

Certaines des personnes les plus pauvres au monde, y compris celles situées dans trois des pays dans lesquels le Canada axe ses efforts en matière de développement international, bénéficient du travail qu’elle réalise en Afrique subsaharienne. En outre, ses travaux vont de pair avec les objectifs du Canada en commerce et en investissement en Afrique, pour :

• ouvrir de nouveaux marchés pour multiplier les débouchés pour les exportations canadiennes;
• améliorer de la réputation du Canada en tant que champion de la responsabilité sociale des entreprises, déterminé à partager le savoir et l’expertise.

Le fait de tirer parti de telles occasions serait avantageux pour le développement et les relations économiques et commerciales du Canada, en plus d’aider certaines des personnes les plus pauvres et plus vulnérables au monde. Pour y parvenir de manière efficace, il faudrait assurer une collaboration interfilière stratégique entre le commerce et le développement.

Constatation 11. Des pratiques et projets novateurs ont été présentés à l’AC et dans les missions pour stimuler la collaboration et favoriser les relations mutuellement avantageuses à l’échelle des secteurs d’activités.

Un certain nombre d’initiatives, de pratiques et de produits novateurs ont été présentés par WGM au cours de la période de référence de l’évaluation, afin de promouvoir l’intégration et de soutenir la collaboration interfilière, autant à l’AC que dans les missions dans la région.

Pratiques novatrices favorisant la cohérence à l’AC :

• En 2014, la Direction des affaires panafricaines a organisé un groupe de travail avec des collègues des trois secteurs d’activités, afin de déterminer les possibilités d’amélioration de la culture d’innovation au sein du Secteur, et de tirer profit des façons novatrices de travailler.
• Elle a collaboré avec la Direction de l’appui aux missions (NMS) pour mettre en place des campagnes numériques et coordonnées de défense des droits à l’échelle de la région. Ces campagnes portaient sur des thèmes propres au développement, au commerce et à la diplomatie.
• En 2018, un exposé de faits sur l’innovation a été élaboré pour mettre en évidence l’innovation à l’échelle de tous les secteurs d’activités. Un groupe d’innovation interfilière a également été présenté lors d’une réunion du groupe élargi de gestion du Secteur pour partager des pratiques exemplaires axées sur l’innovation. La Direction des opérations stratégiques et de la coordination panafricaines a établi un réseau interfilière pour échanger des outils et des pratiques exemplaires.
• Le Secteur a reconnu les efforts novateurs déployés par son personnel par l’intermédiaire d’un prix de WGM, qui offrait des incitatifs au personnel pour adopter d’autres pratiques novatrices.  

Text version

Deux barres de progression distinctes sont utilisées pour démontrer que 32 % des répondants à l'enquête conviennent que les pratiques, processus ou méthodes de travail innovants ont été encouragés au siège, tandis que 64 % conviennent qu'ils ont été encouragés dans les missions à l'étranger.

Proportion de répondants au sondage qui convenaient que des pratiques, processus ou façons de travailler novateurs ont été favorisés dans les missions et à l’AC :

Le pourcentage plus faible de répondants au sondage qui s’entendait pour dire que l’innovation a été favorisée à l’AC peut être attribuable aux initiatives de l’AC pour favoriser une culture élargie axée sur l’innovation. Cependant, la majorité des innovations adoptées dans les missions mettaient l’accent sur la simplification des processus et le fait de travailler de manière cohérente dans une mission individuelle.

Pratiques novatrices favorisant la cohérence dans les missions 

• La cohérence dans les missions a été ajoutée aux descriptions de poste et aux ententes sur la mesure du rendement dans les missions à l’échelle de la région. Dans certaines missions, les accords sur le rendement d’agents comportent des objectifs au niveau de l’ensemble de la mission.
• Une triple alliance a été formée au niveau fonctionnel en Afrique du Sud. Regroupant des champions de la diplomatie, du commerce et de l’aide internationale, il s’agissait d’un forum de partage de l’information réactif et stratégique. Cependant, l’alliance a été défaite lorsque les membres individuels ont chacun quitté la mission.
• Des calendriers de tout le personnel ont été mis en place en Afrique du Sud pour suivre les projets, les visites sur le terrain, les conférences, les congés d’employés et les événements à venir dans la mission. Partagés avec l’ensemble du personnel de la mission et des intervenants appropriés de l’AC, ces calendriers fournissaient une plateforme de partage de l’information et de collaboration.
• Une foire de programmes interne a été organisée au Haut-commissariat du Canada au Mozambique pour accroître la sensibilisation envers les mandats et priorités de chaque secteur d’activité, déterminer les synergies et mettre en évidence les domaines potentiels de collaboration interfilière.
• En 2018, le Programme d’aide internationale du Haut-commissariat du Canada au Ghana a produit une note de service décrivant les domaines éventuels de coopération, et a proposé la gestion des dossiers lorsque les priorités des secteurs d’activités se chevauchaient. Rédigé à l’intention du CDM, ce document portait sur les relations entre les secteurs d’activités, et décrivait les domaines de complémentarité potentiels et futurs. Plus particulièrement, le document soulignait les points de connexion développement-commerce et développement diplomatie.
• Le partage interfilière des ressources humaines (capacité de mobilisation) au Ghana permettait de répartir plus uniformément les charges de travail dans la mission, selon les besoins, et offrait des possibilités d’apprentissage interfilière.
• Les discussions thématiques interfilières stratégiques (p. ex. sur le sexe) auxquelles prenaient part des représentants de chaque secteur d’activité ont permis au personnel de la mission au Ghana de faire état des priorités et initiatives thématiques, de souligner les synergies et d’assurer un engagement uniforme au pays.

Approche fondée sur Strategia de la RDC en matière de cohérence

À la suite de l’exercice de planification Strategia, KHSHA a produit un diagramme de Venn d’une page pour mettre en évidence les principaux secteurs d’intervention privilégiés de chaque secteur d’activité, ainsi que les secteurs dont les priorités sont convergentes.

• Le commerce, la diplomatie et le développement sont représentés par des cercles se chevauchant dans le diagramme.
• Les services consulaires et services communs sont affichés sous les autres secteurs d’activités, afin de représenter le rôle qu’ils jouent pour soutenir et renforcer toutes les activités et priorités de la mission.
• Le diagramme met en évidence les chevauchements à l’échelle d’AMC/à l’échelle de la mission (élections, lutte contre la corruption, autonomisation des femmes, et fonds du FDM) qui exigent un engagement à l’échelle de la mission. 

Conclusion de l’évaluation et cartes de pointage

Conclusion

En Afrique subsaharienne, on trouve certains des peuples les plus pauvres au monde dans des pays qui continuent d’avoir besoin d’un soutien pour accroître leur capacité en matière de démocratie, de paix et de sécurité. Cependant, le scénario en Afrique évolue, tandis que le continent est désormais considéré comme l’une des régions économiques dont la croissance est la plus rapide au monde. Le Secteur de l’Afrique subsaharienne a fait d’énormes progrès pour réagir à ce contexte évolutif en Afrique, d’une manière qui tient compte des besoins des pays dans la région, ainsi que des priorités internationales générales du Canada.

Le personnel de WGM dans tous les secteurs d’activités, autant au niveau de la direction qu’au niveau fonctionnel, a cherché à favoriser, à soutenir et à faciliter davantage la cohérence, non seulement au sein du Secteur, mais également au sein du Ministère.

Au niveau de la direction, WGM a déployé des efforts concertés au cours des cinq dernières années pour promouvoir la cohérence, en adoptant une nouvelle structure organisationnelle, et en créant des cadres et stratégies qui mettent en évidence les possibilités d’engagement interfilière. En outre, la direction a fourni des possibilités d’apprentissage interfilière pour que le personnel de WGM connaisse mieux les différents rôles et responsabilités des secteurs d’activités. Le Secteur a aussi organisé régulièrement des réunions interfilières pour promouvoir la communication et le partage d’information au sein de celui-ci.

Tandis que la haute direction du Secteur a exprimé clairement ses attentes, à savoir que les secteurs d’activités doivent collaborer plus étroitement, on percevait un manque d’orientation quand à la façon d’opérationnaliser la cohérence en raison de défis objectifs, comme les mandats propres aux secteurs d’activités et leurs approches.

La nature du Secteur de l’Afrique subsaharienne et le fait qu’il met l’accent sur le développement international tiennent compte de ses ressources. En outre, les incitatifs insuffisants pour motiver le personnel à collaborer avec les autres secteurs d’activités limitent la mesure dans laquelle il était possible d’assurer la cohérence. Parmi les autres freins aux projets et initiatives communs, il y avait les limites ministérielles additionnelles, comme les systèmes et processus de planification et de production de rapports incompatibles.

Même s’il existe des exemples concrets de collaboration entre les secteurs d’activités, l’évaluation n’était pas capable de mesurer objectivement si ces initiatives permettaient d’obtenir les résultats d’une manière plus efficace. L’évaluation a plutôt fourni un point de départ aux discussions sur la cohérence au niveau du Secteur, et a déterminé des pratiques exemplaires et des défis en matière de cohérence qui n’ont toujours pas été pris en considération.

Selon l’évaluation, la structure organisationnelle de WGM, et la compréhension des rôles et responsabilités des secteurs d’activités par le personnel ont fait en sorte que le Secteur est bien placé pour déterminer les synergies et en tirer profit.

Cependant, il a été déterminé que le manque de cohérence en amont au niveau du Ministère, la nécessité de relever de sous-ministres distincts et les PIR différents pour chaque filière limitent la capacité de la haute direction de favoriser une collaboration interfilière plus efficace.

Au sein du Secteur, on ne percevait pas toujours que les décisions prises par la haute direction étaient transmises au niveau fonctionnel. En plus, le fait que le niveau fonctionnel comptait fortement sur les modes de communication informels posait un défi additionnel pour maintenir la mémoire organisationnelle en raison du pourcentage élevé de personnel permutant au sein du Secteur.

Enfin, la plupart des employés s’entendaient pour dire que les systèmes et processus de planification, de production de rapports et de gestion de l’information actuels du Ministère continuent de représenter des défis quand vient le temps d’améliorer la cohérence au niveau du Secteur.

Cartes de pointage sur la cohérence

Des éléments organisationnels clés ont été évalués au moyen de cartes de pointage qui se fondaient sur les constatations du rapport et des sources de données probantes. Les cartes de pointage ci-dessous mettent en évidence les domaines dans lesquels le Secteur a réussi à se positionner en ce qui concerne l’intégration améliorée, ainsi que les domaines dans lesquels d’autres efforts doivent être déployés pour tirer profit des synergies et des possibilités.

Points que le Ministère doit considérer et apprentissage horizontal

Systèmes, outils et processus: Les systèmes ministériels de gestion de l’information, de planification et de production de rapports incompatibles entre les secteurs d’activités peuvent créer des cloisons, nuire à la collaboration et avoir un effet sur la capacité de saisir les résultats sur les efforts conjoints. Il faut déployer des efforts à l’échelle du Ministère pour harmoniser et simplifier les processus de planification et de production de rapports à l’échelle des secteurs d’activités.

Possibilités interfilières: Les possibilités d’affectations temporaires et les avis de postes à pourvoir interfilières augmentent la sensibilisation et approfondissent la reconnaissance de la collaboration à l’échelle des secteurs d’activités. L’expertise, les compétences et les connaissances propres à une filière peuvent stimuler l’innovation et le fait de tirer profit des synergies dans d’autres domaines. On a jugé importants le perfectionnement professionnel et les possibilités d’apprentissage dans les secteurs d’activités pour la collaboration interfilière.

Processus d’approbation: Des processus d’approbation de projet longs et de courts délais pour fournir des données peuvent avoir une incidence sur la capacité des secteurs d’activités à prendre part à des consultations significatives, à assurer une planification conjointe et à déterminer les possibilités de collaboration. À l’échelle du Ministère, les Secteurs doivent tenir compte du temps requis pour permettre un engagement cohérent.

Approche en matière de cohérence: En raison de la complexité liée au fait de faire la promotion de la cohérence au sein du Secteur, il n’y aura pas de développement organique. Pour assurer la cohérence organisationnelle, il faut adopter une approche systématique et complète qui favorise l’intégration et les synergies à l’échelle des secteurs d’activités. Si des efforts concertés ne sont pas déployés, des occasions seront manquées.

Structures organisationnelles: Les structures organisationnelles peuvent jouer un rôle clé lorsque vient le temps de favoriser la cohérence à l’échelle des secteurs d’activités. Cependant, le cloisonnement qui demeure en place au sein du Ministère complique la collaboration efficace à l’échelle des filières au sein du Secteur.

Rotation et mobilité du personnel: Tandis que la rotation et la mobilité du personnel peuvent favoriser le partage des pratiques exemplaires et du savoir parmi les secteurs d’activités, elles peuvent également avoir un effet négatif sur la mémoire organisationnelle et la cohérence en raison du fort roulement du personnel.

Recommandations de l’évaluation

Il est recommandé que la haute direction de WGM :

1. Continue de renforcer les attentes à l’échelle du Secteur en ce qui concerne la mobilisation interfilière, et de communiquer à l’ensemble du personnel une vision commune concernant l’opérationnalisation de ces attentes.
2. Continue de planifier et de mettre en œuvre des initiatives qui favorisent et incitent l’apprentissage et l’innovation interfilières au sein du Secteur.
3. Compile les résultats sur les efforts conjoints déployés pour mieux cerner les synergies réalisées dans le Secteur et qu’elle intègre cette information au plan de données de WGM.

Réponse et plan d’action de la direction

Recommendation 1:

Il est recommandé que la haute direction de WGM continue de renforcer les attentes à l’échelle du Secteur en ce qui concerne la mobilisation interfilière, et de communiquer à l’ensemble du personnel une vision commune concernant l’opérationnalisation de ces attentes.

Réponse du Secteur: Acceptée. Comme l’évaluation le souligne, le Secteur de l’Afrique subsaharienne a déployé des efforts concertés, au fil des ans, pour promouvoir l’intégration à l’échelle des secteurs d’activités. En raison des rotations annuelles du personnel d’AMC, on a l’occasion de renforcer constamment les attentes au niveau de la direction et au niveau fonctionnel du Secteur. La haute direction de WGM :

• Communiquera à tous les employés les engagements 2020–2021 du Secteur en matière de planification pour toutes les filières, et renforcera les attentes en ce qui concerne la collaboration interfilière
  • Responsable (direction/direction générale): WFO
  • Délai de mise en œuvre: Entièrement mis en oeuvre  
• Veillera à ce que la cohérence soit reflétée dans les lettres de mandat des chefs de mission et des chefs de la coopération, et veillera à ce qu’elles soient transmises aux employés parallèlement aux directives opérationnelles sur les attentes en ce qui concerne la mobilisation interfilière.
  • Responsable (direction/direction générale): WWD/WED/WFD
  • Délai de mise en œuvre: D’ici octobre 2020  

Recommendation 2:

Il est recommandé que la haute direction de WGM continue de planifier et de mettre en œuvre des initiatives qui favorisent et incitent l’apprentissage et l’innovation interfilières au sein du Secteur.

Réponse du Secteur: Acceptée. La haute direction de WGM est résolue à continuer de favoriser un milieu axé sur la collaboration, et créera et amplifiera des initiatives qui stimulent la collaboration interfilière. La haute direction de WGM :

• Consultera le groupe élargi de gestion du Secteur pour déterminer les besoins prioritaires en formation qui favorisent l’apprentissage, et offrira de la formation au personnel.
  • Responsable (direction/direction générale): WFR/WFO
  • Délai de mise en œuvre: D’ici septembre 2021 
• Mettra à l’essai un poste d’agent sur le terrain chargé du développement et du commerce, afin favoriser l’augmentation des possibilités en ce qui a trait au lien entre le développement et le commerce dans la région.
  • Responsable (direction/direction générale):WFD
  • Délai de mise en œuvre: D’ici septembre 2021 
• Établira le prix de WGM pour la cohérence interfilière, et présentera les soumissions gagnantes à l’occasion de la réunion semestrielle de tout le personnel.
  • Responsable (direction/direction générale): WFO
  • Délai de mise en œuvre: D’ici décembre 2020
• Mettra à jour l’exposé de faits sur l’innovation du Secteur, élaborera un répertoire des pratiques exemplaires en matière de cohérence, et le mettra à la disposition de tout le personnel afin de favoriser l’apprentissage interfilière.  
  • Responsable (direction/direction générale): WFO
  • Délai de mise en œuvre: Entièrement mis en oeuvre  

Recommendation 3:

Il est recommandé que la haute direction de WGM compile les résultats sur les efforts conjoints déployés pour mieux cerner les synergies réalisées dans le Secteur et qu’elle intègre cette information au plan de données de WGM.

Réponse du Secteur: Acceptée. La haute direction de WGM :

• Demandera aux missions de rendre des comptes sur les initiatives de même que sur les résultats des efforts déployés au profit de la cohérence dans Strategia 2019-2020, et fera figurer ces données dans la rubrique sur le rendement et les résultats du plan de données de WGM.Engage missions to report on initiatives and results of coherence efforts in Strategia 2019-20, to feed into the Performance and Results pillar of WGM Data Plan.
  • Responsable (Division/direction générale): WFO
  • Délai de mise en œuvre: D’ici décembre 2020