Évaluation du Fonds culturel des missions 2016-2017 à 2019-2020

Rapport d’évaluation
Direction de l’évaluation de la diplomatie, du commerce et des affaires corporatives (PRE)
Affaires mondiales Canada
Octobre 2020

Table des matières

Sommaire

Le Fonds culturel des missions (FCM) est un fonds opérationnel administré par l’Unité de la diplomatie culturelle. Il bénéficie du soutien des agents de l’Unité de liaison avec les missions, qui relève de la Direction de l’appui aux missions (NMS), à Affaires mondiales Canada (AMC). Il s’agit d’un outil mis à la disposition des missions à l’étranger pour rétablir les bases de la diplomatie culturelle à AMC. Sa création et son financement s’inscrivent dans 2 initiatives sous la direction de Patrimoine canadien : Présenter les industries culturelles du Canada au monde entier (exercices 2016-2017 et 2017-2018) et la Stratégie d’exportation créative (exercices 2018-2019 à 2022-2023).

L’évaluation du FCM a été réalisée à la demande de l’Unité de la diplomatie culturelle de la Direction générale de la coordination géographique et de l’appui aux missions (NMD). Elle visait à évaluer la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la mise en œuvre du FCM au cours des 4 années suivant sa création, en 2016. Le moment choisi pour cette évaluation s’harmonise avec le travail entourant l’élaboration de la prochaine stratégie de diplomatie culturelle, qui sera mise en œuvre sous la direction d’AMC (soumise à l’approbation du cabinet du ministre [MINO] en septembre 2020).

L’évaluation a confirmé le besoin continu du FCM en tant qu’outil pour appuyer la diplomatie culturelle du Ministère. La Direction de l’appui aux missions (NMS) et les missions elles-mêmes ont noué des partenariats fructueux avec des partenaires canadiens et des partenaires locaux étrangers, en plus d’obtenir des fonds supplémentaires pour la mise en œuvre d’un grand nombre d’initiatives culturelles. Pendant la période visée, les initiatives culturelles ont aidé à promouvoir à l’étranger des artistes et des organismes culturels canadiens, qui ont été de bons ambassadeurs des valeurs canadiennes de la diversité et de l’inclusion.

Les initiatives culturelles ont contribué à obtenir plusieurs résultats, y compris un plus grand nombre d’occasions pour les artistes canadiens et un accès accru de ces artistes et des représentants d’AMC à un large éventail de décideurs et de personnes ayant de l’influence. L’évaluation a également permis de constater que le FCM contribue à atteindre d’autres résultats : appui aux relations bilatérales et à la Francophonie, meilleure visibilité pour le Canada et les missions canadiennes à l’étranger, et augmentation de l’engagement communautaire.

L’évaluation a en outre permis de dégager plusieurs facteurs qui nuisent à l’administration et à l’exécution efficaces du FCM, ainsi qu’à la mesure du rendement des initiatives culturelles : l’absence d’une structure de gouvernance formelle; des rôles et des responsabilités peu clairs; l’absence d’un cadre stratégique, y compris l’absence de priorités fondées sur des données probantes et d’une théorie du changement mieux adaptée au FCM; le nombre insuffisant de postes dédiés dans les missions; et des niveaux de financement non uniformes.

Les missions ont mentionné d’autres obstacles à la mise en œuvre d’initiatives culturelles, le plus important étant le mécanisme de financement actuel.

En raison de problèmes liés à la qualité des données, l’évaluation n’a pas été en mesure de déterminer la mesure dans laquelle les initiatives culturelles contribuent à mieux faire connaître les priorités de la politique étrangère du Canada.

Sommaire des recommandations

  1. Établir une structure de gouvernance officielle pour la prise de décisions et définir clairement les rôles et les responsabilités des intervenants internes et externes qui participent à l’administration et à l’exécution du FCM à l’administration centrale et dans les missions à l’étranger. Il peut notamment s’agir de formaliser la collaboration interministérielle et intra-ministérielle afin de garantir la coordination des objectifs, des politiques et des programmes, et de cerner les domaines d’intervention ainsi que les cas où il pourrait y avoir un chevauchement.
  2. Élaborer un cadre stratégique pour le FCM, qui est harmonisé avec les priorités courantes du Ministère sur le plan régional et de la politique étrangère. Cela peut comprendre la prise en considération de pratiques exemplaires internationales employées dans les pays aux vues similaires et l’ajout d’un volet distinct pour soutenir les initiatives culturelles dans les pays en développement de façon à renforcer le lien entre la diplomatie et le volet de l’aide internationale. De plus, de vastes consultations auprès des missions (y compris celles n’ayant pas mis en œuvre d’initiatives culturelles) pourraient être menées afin de cerner leurs difficultés en matière de capacité ou leurs besoins en formation.

    À l’appui de ce cadre, mettre au point des lignes directrices et des outils opérationnels ainsi qu’un processus officiel d’évaluation des projets pour voir à l’affectation transparente et équitable des fonds.
  3. Adapter la théorie du changement et les indicateurs de rendement du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED) pour appuyer le rapport des résultats et pour refléter les contributions des initiatives culturelles à l’atteinte des objectifs du FCM, et créer des mécanismes de surveillance pour la mise en œuvre de cette théorie et de ces indicateurs.

Contexte du Fonds culturel des missions

Aperçu général

Dans le budget de 2016, le gouvernement a annoncé un investissement historique de 1,9 milliard de dollars sur 5 ans dans la culture canadienne, largement dédié à accroître le budget des principaux organismes canadiens de financement des arts, comme le Conseil des arts du Canada (CAC), Téléfilm Canada et l’Office national du film. Cet investissement a également permis à AMC de renouveler son engagement quant à la diplomatie culturelle par l’intermédiaire du Fonds culturel des missions, lancé en décembre 2016, dans le cadre d’une initiative dirigée par Patrimoine canadien (PCH).

Contexte du Fonds culturel des missions

Présenter les industries culturelles du Canada au monde entier (exercices 2016-2017 et 2017-2018)

Le FCM a été lancé en décembre 2016 dans le cadre de l’initiative de 2 ans Présenter les industries culturelles du Canada au monde entier, visant à promouvoir les artistes et les industries créatives du Canada à l’étranger.

Dirigée par Patrimoine canadien et appuyée par AMC par l’intermédiaire du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED) et du Service des délégués commerciaux (SDC), l’initiative visait à rétablir le lien avec les objectifs d’anciens programmes Routes commerciales de Patrimoine canadien et PromArt d’AMC. Ces 2 programmes, qui soutenaient les exportations créatives et la diplomatie culturelle, ont été éliminés en 2009 et 2010, respectivement, dans le contexte d’un examen des dépenses du gouvernement.

Dans le cadre de la même initiative, une nouvelle enveloppe budgétaire à l’intention des industries créatives a été ajoutée au Fonds de la stratégie axée sur le commerce d’intégration (FSCI), administré par la Direction des pratiques multisectorielles (BBI). Cette enveloppe visait les activités de développement des exportations et du marché menées pour ces industries.

Stratégie d’exportation créative (exercices 2018-2019 à 2022-2023)

S’appuyant sur l’initiative précédente, un nouvel investissement de Patrimoine canadien et d’AMC a permis au Ministère de poursuivre les démarches de diplomatie culturelle par l’intermédiaire du FCM, et de continuer à promouvoir les artistes et les organismes culturels canadiens à l’étranger. Ainsi, en juin 2018, Patrimoine canadien, en collaboration avec AMC, a annoncé un investissement de 125 millions de dollars sur 5 ans pour mettre en œuvre la première Stratégie d’exportation créative du Canada, dans le but de promouvoir les industries créatives du Canada, en renforçant la présence canadienne à l’étranger. Cette stratégie repose sur les 3 piliers suivants :

  • Augmenter le financement des exportations dans plusieurs programmes de Patrimoine canadien déjà en place.
  • Accroître la présence des industries créatives canadiennes à l’étranger par le biais de nouvelles ressources au sein de missions canadiennes clés.
  • Mettre sur pied à Patrimoine canadien un nouveau programme de financement consacré aux exportations créatives et établir les relations requises pour conclure des affaires.

Ressources

Ressources Ressources

Le FCM est un fonds opérationnel géré à l’administration centrale (AC) par 6 équivalents temps plein (ETP) de l’Unité de la diplomatie culturelle, qui relève de la Direction générale de la coordination géographique et de l’appui aux missions (NMD). Le FCM, le Fonds canadien d’initiatives locales (FCIL) et le Fonds discrétionnaire de la mission (FDM) font partie du volet de financement de la promotion de la Direction de l’appui aux missions (NMS).

Par l’intermédiaire du FCM, une enveloppe annuelle de 1,75 million de dollars est mise à la disposition des missions et des centres culturels canadiens à l’étranger pour la mise en œuvre d’initiatives culturelles. Dans le cadre des initiatives de Patrimoine canadien et d’AMC, des ressources supplémentaires ont également été allouées pour créer de nouveaux postes à l’administration centrale et dans les missions afin de rétablir la capacité requise et d’aider les 2 ministères à réaliser leurs mandats respectifs concernant la promotion des artistes canadiens, les exportations des industries créatives et la diplomatie culturelle.

Pendant la période visée par l’évaluation, il y a eu des variations quant au nombre, au niveau et aux volets respectifs des positions nouvellement créées pour les employés recrutés sur place (ERP) affectés à l’exécution du FCM. Au cours des 2 premières années du FCM, 9 nouveaux postes hybrides ont été créés pour la réalisation des initiatives commerciales et de celles du SPED, mais ce nombre est passé à 4,5 en 2018.

La même année, le nombre de postes au SPED dans les missions est passé de 3 à 5. Par ailleurs, les postes d’ERP du secteur commercial sont exclusivement consacrés au soutien de la nouvelle enveloppe d’exportation créative du FSCI.

Le tableau ci-après illustre les dépenses annuelles qui étaient prévues dans le cadre du FCM au cours de la période visée par l’évaluation, le tout appuyé par les 2 engagements de Patrimoine canadien et d’AMC. Il donne également un aperçu de la répartition globale des ressources prévues entre Patrimoine canadien et Affaires mondiales Canada au cours de la même période.

Tableau 1. Dépenses prévues en lien avec le FCM et les nouveaux ETP (2016-2017 à 2019-2020)
 Présenter les industries culturelles du Canada au monde entierStratégie d’exportation créative
2016-20172017-20182018-2019 à 2022-2023
* En 2017-2018, le budget de base du FCM a été augmenté considérablement, pour atteindre 5 millions de dollars, dans le cadre des célébrations de Canada 150.
Nouveaux ETP91916.5
Nouveaux financements4 M$11.4 M$30 M$
Fonds de Dépenses par année
MCF1.75 M$5 M$*1.75 M$
FSCI250 000 $250 000 $250 000 $

Objectifs et méthodologie de l’évaluation

Portée et objectifs de l’évaluation

Portée de l’évaluation

L’évaluation a porté sur les activités du FCM mises en place par Affaires mondiales Canada à l’administration centrale et dans les missions à l’étranger, de l’exercice 2016-2017 à l’exercice 2019-2020. Puisque le financement du nouveau FCM avait été approuvé à la fin de 2016, seule la période allant de décembre 2016 à mars 2017 a été prise en compte pour l’exercice 2016‑2017.

L’évaluation a été effectuée de décembre 2019 à juin 2020 par la Direction de l’évaluation de la diplomatie, du commerce et des affaires corporatives.

Objectifs de l’évaluation

L’évaluation du Fonds culturel des missions est une évaluation discrétionnaire qui a été effectuée à la demande de l’Unité de la diplomatie culturelle de NMD.

L’évaluation est conforme aux exigences de la Politique sur les résultats de 2016. Elle permet de fournir à la haute direction une évaluation neutre et fondée sur des données probantes de la pertinence et de l’efficacité du FCM, de même que des progrès accomplis vers l’atteinte de ses résultats attendus. Le calendrier de l’évaluation est harmonisé avec celui des travaux de conception de la future stratégie de diplomatie culturelle dirigée par Affaires mondiales Canada.

Questions de l’évaluation

EnjeuxQuestions
Pertinence et cohérenceQ1. Dans quelle mesure le FCM s’harmonise-t-il avec le mandat du Ministère et avec les priorités de la politique étrangère du Canada?

Q2. Dans quelle mesure le FCM s’harmonise-t-il avec les autres fonds d’AMC ainsi qu’avec ceux d’autres ministères, d’organismes du portefeuille et d’organisations canadiennes dans le domaine des arts et de la culture, et dans quelle mesure tire-t-on parti des synergies qui existent entre le FCM et ces autres fonds?
EfficacitéQ3. Dans quelle mesure le FCM permet-il d’atteindre les résultats escomptés suivants?
  • mieux faire connaître aux principaux publics cibles les priorités de la politique étrangère du Canada;
  • faciliter l’accès aux principaux publics cibles (influenceurs et décideurs);
  • accroître la volonté des principaux décideurs étrangers de participer à la réalisation des priorités de la politique étrangère;
  • augmenter les occasions s’offrant aux artistes et aux organismes canadiens.
Efficience et exécutionQ4. Dans quelle mesure la Direction de l’appui aux missions et les missions elles-mêmes sont-elles efficaces dans l’exécution du FCM (p. ex. mécanisme de financement, structure de gouvernance, évaluation des projets, production de rapports et mesure du rendement)?

Q5. Quelles sont les pratiques exemplaires internationales en matière de diplomatie culturelle?

Méthodologie

Analyse documentaire

L’équipe d’évaluation a examiné un grand nombre de documents, y compris des rapports ministériels, de l’information consignée dans Strategia de même que des documents et des rapports internes du FCM. L’analyse documentaire a inclus l’analyse de 3 fonds internes et de 10 fonds exécutés par d’autres organisations fédérales participant à la mise en œuvre de la Stratégie d’exportation créative.

Revue de la littérature

Une revue comparative de la littérature a porté sur les approches en matière de diplomatie culturelle dans 6 pays aux vues similaires (Royaume‑Uni, France, Pays-Bas, Corée du Sud, Japon et Australie), ce qui a permis de dégager des renseignements pertinents sur leurs programmes et objectifs stratégiques, leurs modèles de gouvernance, leurs mécanismes de financement et leur mesure du rendement.

Exploration des données dans Strategia et examen des projets (n=122)

L’équipe d’évaluation a analysé les données dans Strategia qui portaient sur les initiatives du FCM.

En février 2020, outre l’analyse quantitative des données, 10 % des projets réalisés grâce au FCM entre 2016-2017 et 2018-2019 (122 initiatives) ont fait l’objet d’un examen qualitatif.

Cet examen visait à déterminer, au moyen d’énoncés descriptifs des résultats communiqués, la mesure dans laquelle les initiatives avaient contribué à atteindre les objectifs du FCM et correspondaient aux priorités de la politique étrangère. En outre, l’exploration des données et l’examen des projets ont permis de vérifier la qualité des données dans Strategia et de relever les lacunes.

Entrevues auprès des intervenants clés (n=38)

Des entrevues semi-structurées, en personne et par téléphone, ont été réalisées auprès de différents intervenants clés :

  • des membres du personnel d’AMC à l’administration centrale, y compris des analystes et des gestionnaires de programme (n = 10);
  • des ERP et des employés canadiens participant à la réalisation d’initiatives financées par le FCM dans les missions à l’étranger (n = 23);
  • des intervenants externes issus des ministères et organismes du portefeuille concernés (n = 5).

Études de cas (n=14)

L’équipe d’évaluation s’est rendue dans 3 missions en Europe (Berlin, Rome et Oslo), choisies en consultation avec la Direction de l’appui aux missions (NMS). Parmi les critères de sélection employés, il y avait le montant du financement reçu et le nombre de projets exécutés au cours de la période visée par l’évaluation.

Dans le cadre des visites, les évaluateurs ont mené des entrevues auprès des membres du personnel du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED) dans les missions, auprès de représentants de pays aux vues similaires et auprès de partenaires locaux; ils ont également assisté à 2 événements liés à des initiatives culturelles. L’information obtenue auprès des partenaires locaux et d’autres sources (Strategia, rapports et sites Web d’organisations concernées) a fait l’objet d’une triangulation pour réaliser 14 études de cas. Celles-ci ont permis de mieux comprendre les résultats du FCM et de mettre en lumière l’expérience des partenaires dans leurs échanges avec les missions canadiennes.

Limites de l’évaluation et stratégies d’atténuation 

1. Insuffisance de données fiables et cohérentes dans Strategia

Pendant la période de référence, les changements apportés graduellement aux indicateurs de rendement et aux catégories de rapportage s’appliquant aux initiatives culturelles dans Strategia ont entravé la capacité de dégager des tendances longitudinales au moyen de l’évaluation.

Plusieurs facteurs ont réduit la fiabilité des données rapportées dans Strategia et, par conséquent, leur utilisation pour l’évaluation : le manque de cohérence ou d’exactitude des rapports sur les résultats des initiatives culturelles et leurs ressources financières; l’incertitude liée aux sources de données utilisées pour rendre compte des indicateurs de rendement; et l’absence de mécanisme systémique de collecte des données pour évaluer l’incidence des initiatives culturelles (enquêtes pour évaluer la mesure dans laquelle les priorités de la politique étrangère sont davantage connues).

Stratégie d’atténuation

L’équipe d’évaluation a mené un examen approfondi d’un échantillon d’initiatives culturelles et a lié les données dans Strategia concernant le financement octroyé au titre du FCM à son budget réel.

2. Absence des données sur les bénéficiaires directs du FCM et des données provenant de ceux-ci

À l’heure actuelle, il n’existe aucun indicateur de rendement pour ce qui est du nombre et des types d’artistes canadiens soutenus au moyen du FCM. Les missions ne rapportent pas de façon uniforme l’information sur les partenaires locaux et canadiens, y compris en ce qui a trait aux types de partenariats établis et au financement complémentaire obtenu.

Stratégie d’atténuation

L’évaluation a partiellement atténué cette limite. Les études de cas, l’examen des projets et les entrevues ont permis de recueillir des renseignements sur l’expérience des partenaires auprès des missions canadiennes et sur certains des artistes canadiens soutenus par des initiatives liées au FCM.

3. Sources de financement multiples pour les initiatives culturelles

Puisque le FCM sert de fonds complémentaire, il est difficile de déterminer les résultats qui peuvent lui être attribués. Dans de nombreux cas, le financement provenant du FCM ne représente qu’une petite contribution au sein du mécanisme de financement complexe à sources multiples propre aux événements culturels.

Étant donné le peu de données sur les sources de financement (fédérales, provinciales, de partenaires locaux), la contribution du FCM à l’atteinte des résultats escomptés n’a pas pu être mesurée avec exactitude dans le cadre de l’évaluation.

Cette limite n’a pas pu être atténuée. Des changements doivent être apportés au processus de production de rapports sur les initiatives culturelles.

4. Consultations limitées avec les missions n’ayant pas mis en œuvre d’initiatives culturelles

La majorité des entrevues ont été menées auprès de missions ayant mis en œuvre des initiatives culturelles. Le manque de participation des missions qui n’ont pas mis en place des initiatives au titre du FCM (des entrevues supplémentaires n’ont pu être conduites en raison de la pandémie de COVID 19) ont limité la compréhension des défis et obstacles qu’elles auraient pu rencontrer

NMD doit effectuer des consultations plus approfondies auprès des missions.

Constatations

Besoin continu du FCM

L’évaluation a confirmé le besoin continu du FCM en tant qu’outil de mise en œuvre de la diplomatie culturelle par Affaires mondiales Canada.

La diplomatie culturelle englobe « une gamme d’activités orchestrées par des diplomates qui se servent de produits culturels pour faire progresser les intérêts du pays, par exemple au moyen des arts, de la littérature et de la musique ».

- La diplomatie culturelle à l’avant-scène de la politique étrangère du Canada – Juin 2019 (Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international, Canada)

La diplomatie publique est utilisée depuis longtemps en tant qu’outil de promotion de la puissance douce d’un pays. Comme sous-domaine principal de la diplomatie publique, la diplomatie culturelle fait appel à l’attrait et est considérée comme un outil de puissance douce. Si la culture et l’idéologie d’un pays sont attrayantes, les autres pays seront plus disposés à suivre celui-ci.

La diplomatie culturelle est issue de 2 principes sous-jacents :

  • lorsque l’accent est mis sur la coopération, de bonnes relations s’enracinent dans le terreau fertile de la compréhension et du respect;
  • l’art, la langue et l’éducation sont parmi les points d’entrée les plus importants d’une culture et peuvent faciliter l’obtention d’un avantage dans un pays étranger. (Patricia Goff, 2013)

L’évaluation a permis de voir que l’on a toujours besoin du FCM comme outil pour appuyer la diplomatie culturelle au sein d’AMC. Même s’ils ne font pas explicitement mention au FCM, des lettres de mandat et des rapports officiels dans lesquels le Ministère s’engage à accroître l’interaction éducative et culturelle du Canada avec le reste du monde renforcent sa pertinence.

Dans la lettre de mandat de 2015 du ministre des Affaires étrangères, on annonçait l’appui du Ministère au ministre du Patrimoine canadien en vue de rétablir les programmes de promotion culturelle internationale PromArt et Routes commerciales. Cet engagement a été concrétisé par la création du FCM en 2016 et par son renouvellement en 2018.

En juin 2019, le rapport du Sénat intitulé La diplomatie culturelle à l’avant-scène de la politique étrangère du Canada a renforcé la pertinence de la diplomatie culturelle. La principale conclusion du rapport était que la diplomatie culturelle devrait être un pilier de la politique étrangère canadienne. Le rapport contenait plusieurs recommandations, dont l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie pangouvernementale de diplomatie culturelle, dirigée par AMC.

La plus récente lettre de mandat du ministre des Affaires étrangères a réitéré la volonté de poursuivre les démarches de revitalisation de la diplomatie publique du Canada, de mobilisation des intervenants et de collaboration avec les partenaires au Canada en établissant une nouvelle stratégie de diplomatie culturelle qui comporte au moins une mission internationale chaque année pour promouvoir la culture et les créateurs canadiens à l’échelle mondiale.

Les intervenants ayant fait l’objet d’une entrevue s’entendaient tous pour dire que le FCM est un outil dont le Ministère a toujours besoin pour se réengager dans la diplomatie culturelle. D’ailleurs, lors des entrevues, les intervenants parlaient du FCM et de la diplomatie culturelle comme s’il s’agissait d’une seule et même chose.

Le besoin du FCM est encore plus pertinent dans le contexte d’une concurrence internationale accrue entre pays aux vues similaires qui veulent bien se placer au chapitre de l’influence, de la création de partenariats et du renforcement de la confiance et de l’attrait auprès des publics étrangers.

Une revue comparative de la littérature portant sur 6 approches en matière de diplomatie culturelle a mis en évidence la volonté des pays concernés de fournir un financement solide à l’appui des programmes de diplomatie culturelle et des institutions connexes. En outre, l’examen a montré que dans ces pays aux vues similaires, les efforts de diplomatie culturelle sont orchestrés par les ministères des Affaires étrangères et renforcés par une collaboration et des partenariats étroits avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux.

Collaborations et partenariats

NMS et les missions ont collaboré avec les responsables de plusieurs fonds d’AMC et avec des organismes fédéraux et culturels en vue de la réalisation d’initiatives culturelles conjointes.

Puisque le FCM a été conçu en tant que fonds complémentaire, sa réussite dépend grandement de la collaboration et des partenariats. Ainsi, en collaborant avec les responsables de fonds ministériels ainsi qu’avec des organisations culturelles fédérales et nationales de l’externe, NMS et les missions ont pu obtenir de l’information sur le secteur culturel, en plus de bénéficier d’investissements et d’un soutien complémentaires.

Collaboration intra-ministérielle

Le FCM est souvent utilisé conjointement avec d’autres fonds du SPED, notamment le Fonds discrétionnaire de la mission (FDM), le Programme de partenariat de la plateforme nord-américaine (PPNA) pour les initiatives mises en œuvre en Amérique du Nord, et les fonds destinés à appuyer La Francophonie, entre autres.

Les initiatives culturelles qui touchent à la fois le domaine des affaires publiques et celui du commerce offrent des occasions de renforcer la cohésion ministérielle ainsi que les liens entre les secteurs de la diplomatie et du commerce au sein des missions. Les ERP hybrides mettent souvent en œuvre des initiatives culturelles dans le cadre desquelles la diplomatie culturelle et le commerce se chevauchent. De même, les entrevues et l’examen des projets ont permis de dégager des exemples de collaboration efficace entre les sections du commerce et du SPED au moment de réaliser des activités conjointes.

En outre, l’évaluation a également relevé quelques exemples de collaboration dans le cadre desquels le FCM avait été utilisé pour appuyer des priorités en matière d’aide internationale. Par exemple, en Colombie, on a employé la culture pour mieux faire connaître le rôle du Canada dans la consolidation de la paix. Toutefois, des personnes interviewées qui travaillaient ou avaient déjà travaillé dans des pays en développement ont fait savoir qu’il fallait renforcer les liens entre la diplomatie culturelle et les priorités au chapitre du développement, notamment le renforcement du pouvoir des femmes et des filles, la lutte contre la corruption et la consolidation de la paix.

Collaboration interministérielle

L’évaluation a révélé que la collaboration entre Affaires mondiales Canada (administration centrale et missions), Patrimoine canadien et les organismes du portefeuille, ainsi que d’autres organismes culturels importants (p. ex. le Musée des beaux-arts du Canada, l’Office national du film) avait contribué à informer les missions des occasions de promouvoir les artistes canadiens et à accroître le financement et la programmation des initiatives culturelles.

Tel qu’il est indiqué dans le rapport annuel du FCM de 2018-2019, la Direction de l’appui aux missions a investi 6,1 millions de dollars dans des partenariats avec le Conseil des arts du Canada, Patrimoine canadien, Téléfilm Canada et d’autres organismes afin de soutenir divers projets conjoints à la Biennale de Venise, en Italie, au CanadaHub dans le cadre du Festival d’Édimbourg, au Royaume-Uni, au Festival international Cervantino, au Mexique, de même qu’au Marché des arts de la scène d’Abidjan (MASA), en Afrique de l’Ouest.

Affaires mondiales Canada, par l’intermédiaire du FCM, le Conseil des arts du Canada (CAC) et Patrimoine canadien s’associent pour mettre en œuvre leur plus grande initiative commune depuis la création de la Stratégie d’exportation créative : la participation du Canada à titre d’invité d’honneur à la Foire du livre de Francfort, en octobre 2020 (événement reporté en 2021 en raison de la pandémie de COVID-19).

Figure 1. Principaux partenaires fédéraux du FCM

Figure 1

Nombre et types d’initiatives culturelles

Le FCM a permis la mise en œuvre d’un nombre important d’initiatives culturelles, dont la grande majorité était des événements culturels visant à appuyer les valeurs et l’image de marque du Canada.

Parmi les initiatives réalisées en 2018-2019 et 2019-2020 :

9 sur 10 étaient des événements culturels;

74 % s’inscrivaient sous le thème des valeurs et de l’image de marque du Canada.

Principaux genres artistiques soutenus :

Film – 19 %

Musique – 17 %

Arts visuels – 15 % des initiatives

En 2017-2018 et 2018-2019, le nombre d’initiatives a presque triplé comparativement à 2016-2017, mais leur nombre a diminué de manière significative en 2019-2020 en raison de l’annulation de nombreuses initiatives dans le contexte de la pandémie de COVID 19 et de la réduction du financement du FCM mis à la disposition des missions. Au cours de la même période, le nombre de missions réalisant des initiatives culturelles est demeuré relativement stable (figure 2).

Comme l’illustre la figure 3, de 2016-2017 à 2019‑2020, ce sont les missions en Europe qui ont réalisé la plus grande proportion d’initiatives culturelles (41 %), suivies par des missions en Amérique du Nord (25 %) et celles de la région de l’Asie-Pacifique (18 %). Dans chaque région, le nombre d’initiatives menées correspond, de manière générale, à la proportion du financement réel accordé dans le cadre du FCM.

Selon les données de Strategia, les initiatives associées au FCM ont atteint dans une grande mesure les résultats escomptés. En effet, en 2018-2019 et en 2019-2020, 82 % des initiatives ont satisfait aux exigences de la totalité ou de la quasi-totalité des indicateurs de rendement établis, 10 % ont satisfait à au moins la moitié de ces exigences et seulement 5 % ont atteint moins de la moitié de leurs objectifs.*

Figure 2 : Nombre d’initiatives du FCM menées et de missions s’en étant chargées, de 2016-2017 à 2019-2020

Figure 2

Source : Strategia

* Ce n’est qu’en 2018-2019 que l’information associée à des indicateurs de rendement sur les changements et les types de publics visés par les initiatives culturelles, ainsi que des données sur les types d’initiatives réalisées ont commencé à être collectées dans Strategia.

Version texte
Années fiscalesNombre d’initiativesNombre de missions
2016-201721981
2017-2018617102
2018-201963696
2019-202042883

Figure 3 : Proportion moyenne des initiatives culturelles et du financement réel du FCM, par région, de 2016-2017 à 2019-2020

Figure 3

Source : Strategia, financement réel dans le cadre du FCM.

Version texte
RégionsMoyenne annuelle d’initiatives FCMMoyenne annuelle du financement FCM
Europe41%1 291 364 $
Amérique du Nord25%791 736 $
Asie-Pacifique18%516 188 $
Amérique du Sud et Caraïbes8%210 500 $
Moyen-Orient et Afrique du Nord6%184 670 $
Afrique2%78 767 $

Efficacité : Artistes canadiens et partenaires locaux

Les initiatives culturelles ont permis de soutenir des artistes et des organismes artistiques canadiens grâce à une collaboration efficace avec un large éventail de partenaires locaux.

Photo 1

L’un des objectifs du FCM est d’appuyer la participation d’artistes et d’organismes canadiens à des activités et événements culturels à l’étranger. En vue de l’atteinte de cet objectif, on s’attend à ce que les missions elles établissent des partenariats à l’échelle locale et tirent parti des programmes culturels en place.

L’évaluation a révélé que les initiatives culturelles contribuent à soutenir les artistes et les organismes culturels canadiens et à mieux faire connaître l’art et la culture du Canada grâce à la couverture médiatique ainsi qu’à la présentation d’artistes et de créateurs canadiens dans des pays où ils ne l’auraient pas été autrement.

À titre d’exemple, 40 % des projets de 2017-2018 et de 2018-2019 qui ont été examinés avaient contribué à la promotion de la culture et des artistes canadiens à l’étranger; de même, dans 9 des 14 études de cas, il a été constaté que les artistes canadiens jouissaient d’une visibilité accrue grâce à leur participation à des événements faisant partie de festivals internationaux prestigieux et reconnus.

Les missions ont soutenu un grand nombre d’artistes et d’organismes, dont bon nombre bénéficiaient déjà de l’appui d’importants bailleurs de fonds canadiens (p. ex. le Conseil des arts du Canada, la délégation du Québec, Téléfilm Canada), comme preuve de leur excellence artistique.

Des partenaires locaux ont affirmé que les artistes canadiens étaient de bons ambassadeurs dans des domaines comme la diversité et l’inclusion, car ils offraient un espace de réflexion sur le sujet à l’étude. Il est important de noter que les artistes abordent les sujets thématiques d’un point de vue critique et indépendant, et non dans une optique de propagande ni en tant que représentants du gouvernement du Canada. Cette approche favorise le dialogue sur des sujets délicats et projette l’image d’un pays démocratique.

Les missions établissent des relations de collaboration fructueuses avec des partenaires locaux.

Les missions ont bien réussi à faire du réseautage et à collaborer avec un large éventail d’organismes locaux du secteur des arts et de la culture ainsi qu’avec des organismes publics et privés, y compris des administrations et organismes locaux. Dans le cas de la plupart des initiatives liées au FCM pour lesquelles de l’information est consignée dans Strategia, il est fait mention d’au moins un partenaire local potentiel : organisateurs de festivals, organismes culturels ou organismes culturels aux vues similaires (p. ex. le British Council, l’Alliance française, l’Institut français, des ambassades étrangères).

Les études de cas ont permis de voir qu’à Rome, à Berlin et à Oslo, les initiatives culturelles étaient le fruit de la collaboration avec des organisations locales de premier plan et de renom qui pouvaient compter sur des publics solides ayant une réelle influence dans le domaine d’expertise en question (Festival international du film de Berlin, Biennale de Venise, grands festivals internationaux de danse, de cinéma et de musique). Cette collaboration découlait à la fois des relations de confiance de longue date établies avant la mise en place du FCM et des nouvelles relations mises à profit par le FCM. De plus, des partenariats durables ont contribué à accroître la présence artistique canadienne au cours des dernières années et, dans certains cas, ont permis au Canada d’être présenté en tant qu’invité d’honneur d’un événement, tout en donnant aux représentants des missions l’occasion de prendre part à des discussions de groupe, de présenter les artistes participants et d’être présents dans les médias sociaux et traditionnels.

Si les partenaires locaux ont estimé que la collaboration avec les ambassades canadiennes était une pratique exemplaire en termes de flexibilité et de fiabilité, ils ont également noté que, dans certains cas, le cycle de planification des grands événements prestigieux s’étend sur une longue période. Il faut donc savoir dès le début si des fonds sont disponibles afin de pouvoir confirmer la relation de travail avec les missions canadiennes.

Efficacité : Occasions accrues pour les artistes canadiens

Le FCM est un outil efficace pour créer des réseaux professionnels internationaux et tirer parti de possibilités professionnelles accrues à l’étranger pour les artistes canadiens.

Exemples d’initiatives ayant permis de créer des occasions accrues pour les artistes canadiens

  • La mission de Los Angeles a utilisé le FCM pour stimuler la carrière de cinéastes canadiens en finançant leur participation au festival NewFilmmakers LA (NFMLA), dans le cadre duquel 14 courts métrages canadiens ont été projetés en une semaine. Cela a permis à des mentors de haut niveau de l’industrie de mieux connaître ces cinéastes.
  • La mission de Tel Aviv a organisé une initiative d’accès au marché et invité 10 diffuseurs régionaux au premier festival de danse canadien en Israël afin de multiplier les possibilités de tournées; 3 compagnies canadiennes ont ainsi obtenu des contrats supplémentaires.
  • La mission de Dallas a organisé une visite de sensibilisation au Manitoba Indigenous Cultural Education Centre Inc. à l’intention de conservateurs de musée américains. Grâce à cette démarche, des expositions autochtones canadiennes ont pu, ultérieurement, être présentées dans le sud-ouest des États-Unis.

L’évaluation a révélé qu’en favorisant la participation d’artistes canadiens à des événements culturels à l’étranger et en appuyant diverses activités de réseautage, le FCM avait contribué à accroître les interactions et les possibilités de collaboration, ainsi que la participation à d’autres lieux de présentation. Bien qu’il ne soit pas possible de déterminer l’ampleur de cette contribution, il s’agit d’un résultat important du FCM qui est mis en évidence dans plusieurs sources de données.

Environ 15 % des initiatives de 2017-2018 et de 2018-2019 qui ont été examinées avaient contribué à créer de nouvelles occasions pour les artistes canadiens à l’étranger (p. ex. de nouvelles destinations pour les tournées et de nouveaux contrats pour les artistes canadiens; des livres canadiens traduits et publiés dans d’autres pays).

L’une des approches particulières que les missions utilisent en vue de favoriser les rencontres et les occasions artistiques pour les artistes canadiens consiste à soutenir la participation de décideurs et d’acheteurs étrangers des secteurs artistiques et culturels à des événements de réseautage de portée internationale se déroulant au Canada (p. ex. événements organisés par CINARS et par Mundial à Montréal, Canadian Music Week à Toronto), le tout se prêtant à des échanges réciproques. Cette approche est particulièrement appréciée par les partenaires locaux et considérée comme une pratique exemplaire lorsque l’on établit des comparaisons avec ce qui se fait dans d’autres pays aux vues similaires. Elle permet de mieux faire connaître les industries créatives canadiennes et facilite l’établissement de réseaux entre les artistes canadiens et les organisations culturelles et acheteurs internationaux.

Les études de cas ont inclus 6 organisations ayant reçu, de la part de missions, un appui pour que leurs représentants se rendent au Canada. Par exemple, en 2018, grâce au soutien du FCM, 3 acheteurs norvégiens se sont rendus à CINARS et au Mundial. Cela s’est traduit par 9 engagements avec des artistes canadiens au cours des 18 mois suivants. Un autre exemple est celui de la délégation du festival autochtone international Riddu Riđđu, en Norvège, qui s’est rendue au Nunavut, en 2018. À la suite de cette visite, une vingtaine d’artistes autochtones canadiens ont été invités à l’édition de 2019 du festival Riddu Riđđu, où le Canada a d’ailleurs été présenté en tant qu’invité d’honneur.

Efficacité : Sensibilisation accrue aux priorités de la politique étrangère du Canada

L’un des principaux objectifs du FCM est de mieux faire connaître les priorités de la politique étrangère canadienne aux principaux publics cibles à l’étranger. L’évaluation n’a pas permis de déterminer la mesure dans laquelle les initiatives culturelles avaient contribué à l’atteinte de cet objectif.

D’après les données consignées dans Strategia, 86 % des initiatives menées à bien en 2018-2019 et 79 % de celles réalisées en 2019-2020 visaient à maintenir ou à accroître la sensibilisation des publics ciblés et non ciblés à l’égard de divers aspects (p. ex. les valeurs et l’image de marque du Canada; les politiques et priorités canadiennes; l’excellence du Canada en matière de culture, d’innovation et de valeurs progressistes).

En raison de plusieurs facteurs, l’évaluation n’a pas permis d’estimer la mesure dans laquelle le FCM avait contribué à mieux faire connaître ses priorités thématiques aux publics étrangers. Ces facteurs comprennent : des données incomplètes ou dépourvues d’uniformité dans l’établissement de rapports; le manque des données recueillies directement auprès des publics visés; la nature complémentaire du FCM, qu’il faut utiliser avec d’autres sources de financement et pour lequel les initiatives doivent s’inscrire dans des événements culturels existants.

L’évaluation a également permis de constater que les événements culturels ne peuvent être assimilés à des stratégies de promotion des intérêts qui véhiculent intentionnellement des messages sur les priorités de la politique étrangère auprès d’un public cible préalablement défini. Dans de nombreux cas, les événements culturels existants bénéficient déjà d’un public et de thèmes bien établis à l’égard desquels les missions n’exercent pas d’influence directe. Le plus souvent, c’est la sélection d’artistes canadiens soutenus par les missions (Autochtones, femmes, membres de la communauté LGBTQ) qui permet de mieux faire connaître les valeurs du Canada. Par exemple, une mission a fait savoir que son objectif était de promouvoir la participation égale des artistes hommes et femmes, et de voir à ce que les artistes autochtones soient représentés dans une proportion d’au moins 20 %.

Dans d’autres cas, on a pu mieux faire connaître les valeurs du Canada par l’intermédiaire du message véhiculé par les œuvres d’artistes canadiens ou des caractéristiques de ces œuvres. Par exemple, dans le cadre d’une initiative appuyée par la mission de Tunis, on a présenté la pièce Comment je suis devenu musulman, qui a permis au public de voir comment le Canada appuie la diversité et la liberté de religion; la pièce a d’ailleurs été jugée « inspirante » dans le contexte d’une nouvelle démocratie où les musulmans cherchent à suivre des voies modérées.

Les valeurs ou les thèmes mis de l’avant dans le cadre d’événements culturels sont un autre moyen utilisé par les missions pour promouvoir les valeurs canadiennes. Certains festivals font la promotion de thèmes et de valeurs semblables aux valeurs et aux priorités du Canada, notamment l’identité, les droits de la personne, l’égalité des genres, l’exil et la migration, la diversité et l’inclusion, l’expérience dans l’Arctique, ou les droits et les arts autochtones. Des artistes canadiens sont invités à des événements culturels parce que leur participation est considérée comme pertinente en regard des thèmes promus lors de ces événements.

Par exemple, la mission de Paris a appuyé la présence du Canada en tant que pays invité au seul festival mondial des arts de la scène pour les personnes sourdes et malentendantes, soit le festival Clin d’ŒIL, à Reims, en France; il s’agissait là d’une occasion de présenter les valeurs progressistes du Canada à l’égard des personnes handicapées.

Participation à multiples objectifs à des événements culturels

L’évaluation a révélé que la participation à multiples objectifs des artistes à des événements culturels était une façon efficace de contribuer à mieux faire connaître les valeurs canadiennes aux publics étrangers. Selon cette approche, non seulement les artistes partagent leurs œuvres, mais ils animent également des ateliers ou prennent part de façon constructive à des discussions de groupe. Une telle participation à multiples objectifs permet d’entretenir un dialogue ouvert avec le public, ce qui favorise une meilleure compréhension mutuelle.

Les études de cas ont permis de relever plusieurs exemples d’initiatives similaires. L’équipe d’évaluation a pris part, à l’occasion du Festival international du film de Berlin, à un groupe de discussion organisé par le Wapikoni dans le cadre duquel l’organisme a montré comment les œuvres autochtones peuvent servir d’outil pour bâtir des communautés plus fortes. Le groupe a animé un dialogue sur les valeurs et les pratiques exemplaires canadiennes, en plus d’aborder les questions des stéréotypes et des difficultés auxquelles sont confrontées les personnes autochtones.

Dans une autre étude de cas, il était question de la projection du film canadien The Grizzlies au Festival international du film de Tromsø, qui s’accompagnait d’un échange avec 2 des acteurs, le tout soutenu par le FCM; cet échange a contribué à présenter au public le contexte entourant le sujet – de nature sensible pour les jeunes autochtones – abordé dans le film.

Efficacité : Accès accru aux publics clés étrangers

Le FCM joue un rôle déterminant dans l’amélioration de l’accès à un large éventail de publics ciblés et non ciblés. Dans certains cas, un accès accru à de tels publics a donné lieu à une plus grande volonté, ce qui s’est traduit principalement par des possibilités supplémentaires pour les artistes canadiens.

Exemples d’initiatives qui ont réellement créé de meilleures occasions pour les artistes canadiens

En 2019, la mission d’Oslo a participé à la semaine de la fierté d’Oslo, accueillant plus de 500 invités à la résidence officielle, dont le ministre des Affaires étrangères, le maire d’Oslo et le président du parlement norvégien.

À Rome, un festival de musique soutenu par la mission dans le cadre du FCM a permis aux missions d’avoir accès à de hauts fonctionnaires représentant la ville de Milan et l’administration régionale, en plus de donner aux artistes canadiens l’occasion d’établir des relations avec des décideurs clés de la fédération de l’industrie de la musique italienne.

La mission de Seattle a utilisé le FCM pour appuyer la participation d’un artiste canadien au Arctic Encounter Symposium, la plus importante conférence annuelle sur les politiques de l’Arctique aux États-Unis. Cela a facilité l’accès à des sénateurs américains et a permis une discussion sur les priorités du Canada au sein du G7 aux États Unis.

Les initiatives culturelles facilitent l’accès à des publics ciblés et non ciblés

L’évaluation a permis de bien établir toute l’importance du rôle des initiatives culturelles pour ce qui est de permettre aux artistes canadiens et aux représentants d’AMC d’avoir accès à un large éventail de publics ciblés (décideurs et influenceurs de différents secteurs) et non ciblés. L’accès aux décideurs et aux influenceurs est la première étape vers la création de nouveaux partenariats et l’expansion des réseaux. Un accès accru peut aussi permettre de tirer parti des possibilités et priorités politiques, économiques ou culturelles actuelles et futures, sans nécessairement que des objectifs de promotion des intérêts soient visés.

Au moins un tiers des initiatives de 2017-2018 et de 2018-2019 qui ont été examinées avaient offert un accès à des intervenants clés provenant des secteurs politique, culturel, artistique et de la société civile, y compris des responsables de haut rang et des représentants d’institutions culturelles de premier plan. Les entrevues et les études de cas ont également montré que les initiatives culturelles permettent aux représentants d’Affaires mondiales Canada d’avoir un meilleur accès aux décideurs et aux influenceurs.

Volonté accrue des publics clés étrangers grâce aux initiatives culturelles

En 2019-2020, 15 % des initiatives visaient à accroître la volonté d’appuyer les priorités canadiennes, contre seulement 9 % en 2018-2019. Certaines de ces initiatives avaient pour but d’accroître la volonté de publics étrangers clés en soutenant la participation d’acheteurs étrangers à des activités de réseautage d’envergure internationale au Canada. Toutefois, des problèmes liés à la qualité des données ont entravé la capacité de l’évaluation de mesurer les résultats globaux des initiatives visant à accroître les occasions pour les artistes canadiens. De même, faute de données fiables, il n’a pas été possible d’évaluer la mesure dans laquelle les initiatives culturelles avaient suscité une plus grande adhésion aux priorités de la politique étrangère du Canada.

Par ailleurs, l’examen des projets a révélé que certaines initiatives ne semblaient pas contribuer au changement souhaité ou répondre aux critères de dépenses admissibles (p. ex. un contrat pour aider à réaliser des initiatives dans le cadre du FCM avait été inclus comme visant à accroître la volonté). Les personnes interviewées ont exprimé des opinions mitigées quant à la capacité des initiatives culturelles de susciter une plus grande adhésion des décideurs aux priorités de la politique étrangère. Par conséquent, il serait irréaliste de s’attendre à ce qu’un décideur soit disposé à appuyer les priorités du Canada après avoir participé à un seul événement.

Efficacité : Résultats supplémentaires

Les initiatives culturelles contribuent à l’atteinte de résultats supplémentaires qui ne figurent pas parmi les objectifs actuels du FCM.

Les initiatives culturelles financées par l’intermédiaire du FCM ont contribué à l’atteinte de résultats qui, à l’heure actuelle, ne font pas l’objet d’indicateurs de mesure spécifiques dans Strategia. Ces résultats montrent les multiples effets positifs du FCM en tant qu’outil de diplomatie culturelle et renforcent le fait que ses objectifs vont au-delà de la promotion des priorités de la politique étrangère.

Accroissement de la visibilité du Canada et des missions canadiennes

L’un des résultats significatifs des initiatives culturelles est de permettre une meilleure visibilité du Canada et d’augmenter la sensibilisation quant à ses valeurs dans différentes régions du monde.

D’une part, le FCM a contribué à faire connaître davantage le Canada, ses valeurs et sa culture à des gens de régions et de pays éloignés. D’autre part, il a également contribué à accroître la présence canadienne en Europe et en Amérique du Nord, dans un contexte où le Canada fait concurrence, au chapitre de la visibilité, avec d’autres moyennes puissances disposant de budgets beaucoup plus élevés pour promouvoir leur pays et leur culture. Comme l’ont souligné certaines des personnes interviewées, dans des pays européens comme la France et l’Allemagne, « on ne peut exister sans diplomatie culturelle! »

Plus précisément, le FCM a contribué à accroître la visibilité des missions canadiennes à l’étranger, ce qui a facilité la participation de représentants d’Affaires mondiales Canada à une multitude d’événements culturels et leur a permis d’avoir accès à un éventail de publics étrangers clés provenant de divers secteurs. Par exemple, grâce au FCM, la mission de Berlin s’est retrouvée sur la carte officielle du Festival international du film de Berlin – la seule ambassade ayant bénéficié de ce privilège.

Soutien à l’égard des relations bilatérales

L’examen des projets a mis en évidence plusieurs exemples d’utilisation efficace du FCM pour maintenir et renforcer les relations bilatérales (culturelles et politiques). Cela pourrait se traduire par un soutien accru à l’égard des intérêts canadiens à l’étranger, le cas échéant.

Une initiative polyvalente du FCM a appuyé les célébrations du 45e anniversaire des relations bilatérales entre le Canada et le Vietnam, dans le cadre desquelles des activités ont été organisées à l’intention du grand public et de publics ciblés.

Appuyer la priorité ministérielle de promotion de La Francophonie

Même s’il ne s’agit pas de l’une des priorités thématiques du FCM, plusieurs initiatives culturelles ont contribué à soutenir La Francophonie (par l’intermédiaire du FCM uniquement ou de concert avec un fonds destiné à La Francophonie), cette dernière faisant partie des principaux intérêts canadiens présentés dans la lettre de mandat de 2019 du ministre des Affaires étrangères.

Les missions ont profité de leur participation aux célébrations de la Journée internationale de la Francophonie pour souligner la diversité culturelle et linguistique du Canada, pour promouvoir les artistes francophones et mettre à l’avant-plan d’autres valeurs canadiennes, notamment les droits de la personne, l’environnement et les questions autochtones.

La mission de Buenos Aires utilise le FCM chaque année pour mettre en œuvre des initiatives culturelles visant à célébrer La Francophonie en Argentine et au Paraguay, tout en faisant la promotion des artistes et des valeurs canadiennes et en augmentant la visibilité du Canada dans la région.

Les initiatives culturelles contribuent à un plus grand engagement communautaire

Des preuves anecdotiques ont montré que les initiatives culturelles peuvent constituer de bons outils pour accroître l’engagement communautaire.

En Turquie, le FCM a été utilisé pour soutenir des ateliers de réalisation de films pour filles, y compris des enfants syriennes et irakiennes yézidies vivant dans des camps de la province turque de Batman, une région du sud-ouest à prédominance kurde, et ce, dans le cadre du tout premier festival international du film pour enfants tenu là-bas. À la suite de cette activité, il y a eu un plus grand intérêt de la part de la municipalité et de l’université d’État de Batman pour offrir aux filles une éducation dans une atmosphère artistique positive.

Structure de gouvernance

Le FCM n’a pas de structure de gouvernance formelle, et les rôles et les responsabilités ne sont pas clairement définis.

La Direction de l’appui aux missions (NMS) n’a pas établi de structure de gouvernance officielle depuis la création du FCM, en 2016. Cette lacune s’accompagne d’un manque de clarté à l’égard des rôles, des responsabilités et des obligations en matière de reddition des comptes du personnel de l’administration centrale et des missions qui participe à l’administration et à l’exécution du FCM. Étant donné l’absence d’une structure de gouvernance officielle, l’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure de déterminer comment les décisions liées à divers aspects de l’exécution du FCM sont prises.

Le FCM a une structure de gouvernance informelle

Le seul mécanisme de consultation officiel relevé est un comité de la haute direction de Patrimoine canadien et d’Affaires mondiales Canada, qui se réunit 2 fois par année et dont l’objectif est de tenir les partenaires informés de leurs activités respectives.     

Aucun autre comité ni mécanisme de consultation formel comprenant des intervenants internes et externes que NMS aurait mis sur pied n’a été cerné. La Direction de l’appui aux missions privilégie les consultations et les communications informelles afin d’éviter le fardeau bureaucratique et de faciliter la flexibilité du FCM.

Par ailleurs, des intervenants externes ont indiqué que la gestion doit se faire d’une manière plus stratégique et qu’une approche de surveillance fondée sur des données probantes s’avère nécessaire pour permettre le réalignement des initiatives culturelles en fonction de leurs résultats.

Rôles et responsabilités dépourvus de clarté

Selon les entrevues, les rôles et responsabilités des membres du personnel de l’administration centrale quant à l’administration du FCM sont les suivants : répondre aux demandes d’orientation et offrir de la formation sur la diplomatie culturelle et le FCM; examiner les projets; négocier et approuver les budgets; et établir des partenariats interministériels et intra-ministériels.

Toutefois, il n’existe aucun document interne décrivant les rôles et les responsabilités des divers intervenants et des différentes unités de l’administration centrale qui participent à l’administration, à la mise en œuvre et à la surveillance des initiatives culturelles. Dans un contexte où la capacité est déjà limitée, un manque de clarté quant aux rôles et aux responsabilités peut entraîner une diminution de la responsabilisation.

Les employés recrutés sur place et les employés canadiens travaillant dans les missions à l’étranger assument des rôles d’intermédiaires, de facilitateurs et de catalyseurs dans la mise en œuvre des initiatives culturelles. Ils doivent :

  • dresser la situation de la scène artistique locale et canadienne;
  • trouver des sources de financement supplémentaires en établissant des réseaux et des partenariats culturels avec des intervenants locaux et canadiens;
  • cerner des programmes et présenter des possibilités dont on peut ensuite tirer parti pour promouvoir les priorités de la politique étrangère.

Il n’y a cependant pas de description claire des rôles et des responsabilités se rattachant aux processus opérationnels concrets de planification et de mise en œuvre des initiatives culturelles, y compris en ce qui a trait à la consignation de renseignements sur les résultats obtenus dans Strategia.

Par conséquent, les missions ne comprennent pas toutes de la même façon leurs rôles et responsabilités quant à la mise en œuvre d’initiatives dans le cadre du FCM. Si quelques employés recrutés sur place ont une compréhension approfondie de la scène culturelle locale et canadienne et des partenaires y associés, ainsi qu’une vaste expérience à cet égard, d’autres personnes interviewées ont indiqué avoir besoin de directives plus claires pour pouvoir déterminer quelles sont les initiatives admissibles.

Priorités stratégiques

La Direction de l’appui aux missions n’a pas élaboré de cadre stratégique fondé sur des données probantes et décrivant les priorités en matière de financement pour le FCM.

Bien que plusieurs documents internes soient consacrés à l’approche de diplomatie culturelle d’Affaires mondiales Canada, la Direction de l’appui aux missions n’a pas élaboré de cadre stratégique fondé sur des données probantes décrivant précisément les priorités de financement du FCM, et n’a pas fait non plus d’évaluation claire des besoins ministériels et des priorités de la politique étrangère. Cette lacune nuit à la mise en œuvre efficace des initiatives culturelles, y compris pour ce qui est de l’harmonisation avec les priorités en matière de politique étrangère.

Les priorités thématiques du FCM sont partiellement harmonisées avec les priorités ministérielles en matière de politique étrangère

En 2017, la Direction de l’appui aux missions a défini un ensemble de priorités thématiques inspiré des thèmes généraux de Canada 150 : la diversité et l’inclusion; les droits de la personne; la réconciliation avec les peuples autochtones; et l’environnement. Plus tard cette année-là, le thème de l’innovation et de la prospérité a été ajouté. Cependant, les documents internes sur le FCM ne comprennent pas de définitions des thèmes prioritaires ni de directives stratégiques sur la façon dont les missions devraient s’y prendre pour transposer ces thèmes en initiatives appuyant les priorités.

L’analyse de documents de planification ministérielle récents, y compris les lettres de mandat et le Plan ministériel de 2018-2019, a montré que certains des thèmes associés au FCM (diversité et inclusion, droits de la personne, égalité des genres) se rattachent aux valeurs et intérêts fondamentaux du Ministère, mais que d’autres (innovation et réconciliation avec les peuples autochtones) ne sont pas directement alignés au mandat du Ministère ni reflétés dans ses priorités générales en matière de politique étrangère. Pour leur part, les thèmes prioritaires de l’environnement et de la prospérité s’harmonisent, dans une certaine mesure, avec certaines priorités ministérielles, mais d’une manière ambiguë en l’absence d’orientation opérationnelle.

L’examen de projets financés au moyen du FCM a permis de voir que l’absence de directives stratégiques avait parfois amené les missions à interpréter les thèmes prioritaires de diverses façons, ce qui a entraîné une absence de lien clair entre les initiatives et les priorités en matière de politique étrangère. Cela nuit directement à la capacité d’atteindre l’objectif du FCM consistant à mieux faire connaître les priorités de la politique étrangère du Canada puisqu’environ 25 % des projets examinés ne correspondaient à aucun des thèmes annoncés.

L’examen des projets a également révélé un manque de compréhension de la signification des thèmes prioritaires associés au FCM. Les missions les utilisent sous différents noms (valeurs, priorités étrangères, priorités thématiques) pour montrer le lien possible entre les initiatives et les priorités ministérielles en matière de politique étrangère. Il règne une confusion semblable lorsqu’il s’agit d’expliquer en quoi consiste l’image de marque du Canada. Celle-ci est en effet définie de façon incohérente au moyen d’une combinaison de mots clés comme « créatif », « innovateur », « excellent », « progressiste », « diversifié » et « inclusif ».

Possibilités d’une meilleure harmonisation avec les priorités régionales

Selon quelques personnes interviewées, la Direction de l’appui aux missions devrait élaborer une approche stratégique afin de déterminer les priorités géographiques applicables aux activités de diplomatie culturelle ciblées, ce qui permettrait de maximiser l’utilisation du FCM dans un contexte où la capacité et les ressources sont limitées.

À titre d’exemple, divers fonds internes comme le Fonds canadien d’initiatives locales et le Fonds de la stratégie axée sur le commerce d’intégration ont adopté des priorités stratégiques fondées sur des données probantes pour l’allocation de leur financement, notamment en ce qui a trait à des régions cibles. De même, Patrimoine canadien a élaboré un cadre des priorités du marché international afin de pouvoir bien établir l’ordre de priorité des projets et d’orienter l’exécution de la Stratégie d’exportation créative. Cet outil aide Patrimoine canadien à établir quels sont les marchés prioritaires selon une analyse fondée sur des données probantes.

La revue comparative des approches en matière de diplomatie culturelle des pays aux vues similaires a révélé que ces approches incluaient toutes des régions et des pays spécifiques, ou encore des programmes axés sur un pays visé, et ce, afin d’aligner leurs initiatives culturelles aux priorités en matière de politique étrangère visant à renforcer et à approfondir les relations bilatérales. Ces approches individualisées de la diplomatie culturelle sont établies en fonction des priorités économiques ou en matière d’affaires étrangères, de développement international ou de coopération.

Objectifs et mesure de rendement

Composantes de la théorie du changement en matière de diplomatie et de promotion des intérêts

On s’attend à ce que les initiatives de promotion des intérêts mènent à l’un des 3 types de changements souhaités suivants :

Sensibilisation : Sensibiliser le public à l’existence d’un problème ou d’une solution stratégique potentielle.

Volonté : Étape transitoire où la sensibilisation se transforme en un sentiment d’urgence et de pertinence qui précède une intervention de la part du public concerné lorsque l’occasion se présente.

Action : Efforts stratégiques appuyant ou facilitant l’intervention du public concerné à l’égard d’une question d’intérêt donnée.

Les publics sont les personnes et les groupes que l’on vise et tente d’influencer ou de persuader au moyen des stratégies de défense des intérêts. Ces publics peuvent être :

Ciblés – Des personnes ou des groupes que l’on peut nommer par leur nom ou leur fonction (influenceurs, décideurs);

Non ciblés – Des personnes ou des groupes que l’on ne peut nommer par leur nom ou dont on ne peut préciser la fonction (grand public).

L’absence d’une théorie du changement et d’indicateurs du rendement propres au FCM limite la capacité de produire des rapports exacts et adéquats sur les résultats.

L’évaluation a révélé que l’absence d’une théorie du changement et d’indicateurs du rendement propres au FCM, de même que l’écart entre les objectifs actuels du FCM et les résultats relatifs à la promotion des intérêts, limitent la capacité des missions de produire des rapports exacts et adéquats sur tous les résultats possibles des initiatives culturelles.

Les objectifs du FCM énoncés dans les lignes directrices internes sont les suivants :

  • mieux faire connaître aux principaux publics cibles les priorités de la politique étrangère du Canada (promotion des intérêts);
  • faciliter la prise de contact avec les principaux publics cibles et maintenir les contacts établis (accès);
  • augmenter les occasions s’offrant aux artistes et organismes artistiques canadiens de se produire et de travailler à l’étranger (prospérité économique).

Le FCM est incorporé à la théorie du changement en matière de diplomatie et de promotion des intérêts, créée pour évaluer les activités diplomatiques et les tactiques de promotion des intérêts, comme les campagnes de sensibilisation du public, les communications, les messages, les sondages publics, ainsi qu’à d’autres fonds du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (p. ex. le Fonds discrétionnaire de la mission, le Fonds d’initiatives nordiques et le programme de partenariat de la plateforme nord-américaine).

Selon cette théorie du changement, les initiatives peuvent accomplir l’un des 3 types de changements souhaités, selon un continuum allant de la sensibilisation à l’action, en passant par la volonté d’agir. L’objectif ultime des tactiques de promotion des intérêts est de susciter des changements en lien avec une priorité précise en matière de politique étrangère.

L’évaluation a permis de constater plusieurs manques d’alignement entre les objectifs du FCM, d’une part, et les résultats attendus au chapitre de la promotion des intérêts et les bénéficiaires visés, d’autre part. Ces manques d’alignement sont divers :

  • l’un des objectifs du FCM (accès) n’est pas directement pris en compte ni mesuré à l’aide d’indicateurs spécifiques;
  • il y a plusieurs types de bénéficiaires directs : des artistes et organismes culturels canadiens dans le cas du FCM, mais des publics étrangers clés (décideurs et influenceurs) dans le contexte de la théorie du changement en matière de promotion des intérêts;
  • la non-reconnaissance des résultats supplémentaires atteints par les initiatives culturelles.

Pratiques exemplaires internationales – objectifs en matière de diplomatie culturelle

Dans les pays aux vues similaires, la diplomatie culturelle correspond à une approche de puissance douce qui soutient les stratégies de diplomatie publique, tout en faisant la promotion des arts et de la culture du pays concerné et en augmentant l’attrait de celui-ci.

Les pays examinés partagent les 3 objectifs suivants en matière de diplomatie culturelle :

  • mieux faire connaître le pays et accroître l’attrait de celui-ci;
  • promouvoir la culture et les interactions culturelles, et élargir les marchés (pour certains pays, cela comprend les programmes linguistiques et d’échange);
  • améliorer la compréhension réciproque et renforcer les relations positives avec d’autres pays.

Les documents internes n’établissent aucun lien explicatif entre les objectifs du FCM et les résultats associés à la théorie du changement en matière de diplomatie et de promotion des intérêts; les missions peuvent donc interpréter le tout de multiples façons. Pour faciliter la mesure des résultats du FCM, l’équipe d’évaluation a créé une théorie du changement qui recoupe les objectifs du FCM et les résultats découlant de la promotion des intérêts, en rajoutant des hypothèses possibles (voir l’annexe 2).

L’évaluation a permis de constater que les objectifs du FCM et les résultats qui en découlent vont au‑delà des simples objectifs de promotion des intérêts, ce qui correspond aux pratiques exemplaires internationales. Par conséquent, le cadre et les indicateurs actuels de la promotion des intérêts sont limitatifs pour ce qui est d’illustrer le succès des initiatives culturelles et leurs résultats potentiels.

De nombreux intervenants clés ont indiqué qu’il serait simpliste de qualifier le FCM d’outil de promotion des intérêts utilisé dans le but de donner suite aux priorités en matière de politique étrangère. Les objectifs du FCM devraient plutôt être plus vastes et inclure des aspects tels que l’établissement de relations et de partenariats. Ils devraient aussi viser à tirer parti des occasions de manière organique, à accroître la visibilité du Canada et à mieux faire connaître les valeurs canadiennes à l’étranger, ainsi qu’à promouvoir la culture du Canada et les artistes canadiens en mettant à l’avant plan la prospérité économique grâce à un accès accru aux marchés internationaux. Certains de ces aspects s’inscrivent déjà dans les objectifs du FCM, mais ils ne sont pas mesurés avec précision.

La réalisation des objectifs en matière de diplomatie culturelle prend du temps, et les indicateurs quantitatifs ne permettent pas toujours d’évaluer avec justesse la progression vers ces objectifs, et ils ne constituent pas la manière la plus adéquate d’évaluer la réussite à cet égard. En ce sens, la description des résultats d’une initiative est souvent plus pertinente, puisqu’elle fait état de résultats qui ne peuvent pas être dûment recensés dans l’immédiat. Par ailleurs, il est fréquent que les résultats quantitatifs des initiatives culturelles soient relatifs et difficiles à évaluer :

  • il est impossible de déterminer si les personnes ayant assisté à un événement culturel se sont senties mobilisées ou ont été influencées, sans les interroger;
  • il est difficile d’estimer le nombre de décideurs et d’influenceurs qui assistent à de grands événements culturels et, souvent, leur présence n’est pas liée aux efforts de réseautage des missions;
  • en ce qui a trait aux participants à un événement donné, un vaste public composé d’étudiants n’équivaut pas à quelques influenceurs de premier plan;
  • l’information sur les participants à un événement en particulier n’est pas toujours accessible;
  • les indicateurs associés aux médias sociaux, comme le nombre de gazouillis ou de nouveaux abonnés, ne sont pas jugés pertinents et sont difficiles à lier à des initiatives culturelles précises.

L’analyse qualitative d’un échantillon de projets menés à bien a confirmé les propos des personnes interviewées et a révélé d’autres limites liées au cadre actuel quant à la mesure des résultats des initiatives culturelles. Par exemple, dans le cadre du modèle actuel de promotion des intérêts, les initiatives ne peuvent viser qu’à influencer un seul type de public (ciblé ou non ciblé) et ne peuvent contribuer à la réalisation que d’un seul changement souhaité (sensibilisation, volonté ou action). À l’encontre de cette prédétermination unique, 25 % des projets de 2017-2018 et 34 % des projets de 2018-2019 qui ont été examinés avaient permis de rejoindre à la fois des publics ciblés et non ciblés. En même temps, 15 % de toutes les initiatives examinées pour ces 2 exercices avaient contribué à l’atteinte de plus d’un changement souhaité, ce dont on ne pouvait toutefois faire part au moyen des catégories établies dans Strategia.

Processus d’évaluation des projets et allocation des fonds

La Direction de l’appui aux missions n’a pas établi de processus formel pour l’évaluation et l’examen des projets ni de critères clairs pour l’allocation actuelle à 2 niveaux des fonds aux missions.

Les lignes directrices qui s’appliquent actuellement au FCM contiennent peu d’information sur les critères d’admissibilité des projets et ne font aucunement mention d’une éventuelle répartition des fonds accessibles en versements annuels ou d’un processus concurrentiel axé sur les projets. L’évaluation a révélé que des directives et des critères d’admissibilité vagues ainsi que l’absence d’un processus formel d’évaluation des projets avaient entraîné une diminution de la transparence dans l’administration du FCM et une iniquité potentielle dans l’allocation des fonds aux missions.

Le FCM n’est pas muni d’un processus formel d’évaluation et d’examen des projets

La mise en place d’un comité formel d’évaluation des projets a été considérée comme étant inefficace, puisque cela pourrait nuire à la souplesse du FCM et augmenter la paperasse dans un contexte de pénurie de ressources humaines. Par ailleurs, aucune rétroaction sur les résultats obtenus n’est fournie aux missions à la fin de l’exercice, si ce n’est pour s’assurer que l’on a bel et bien terminé de consigner l’information requise dans Strategia.

L’analyse d’un échantillon d’examens des projets par des stratèges de la défense des intérêts, planifiée dans le cadre du cycle annuel de planification de Strategia de 2018-2019 et de 2019-2020, a révélé qu’il y avait peu de commentaires et que ceux-ci étaient dépourvus de cohérence, la grande majorité étant liée à la possibilité de réacheminer des projets vers d’autres fonds (p. ex. le FDM, le FSCI ou le PPNA) ou exigeant des demandes de suivi auprès de NMS au sujet d’un financement potentiel par l’intermédiaire du FCM. Par exemple, en 2018-2019, seulement 11 % des 235 projets planifiés dans 3 régions (Asie, Amérique du Sud et Caraïbes, Amérique du Nord) ont fait l’objet d’une rétroaction, principalement liée à l’inadmissibilité au FCM (p. ex. projet ne visant pas à soutenir les artistes canadiens ou proposant des activités non visées par le FCM).

Selon plusieurs personnes interviewées travaillant dans des missions qui proposent des projets à financer au moyen du FCM, dans le cadre de l’examen concurrentiel des projets, le mécanisme d’évaluation manquait de clarté et de transparence. Selon eux, la longueur du processus décisionnel lié à cet examen constitue aussi une source d’incertitude. Cette situation place les missions dans une position réactive et peut s’avérer une source de frustration pour les partenaires locaux. En outre, jusqu’à récemment, faute de notification automatique dans Strategia, les missions devaient informer directement la Direction de l’appui aux missions lorsqu’elles entraient des informations sur de nouveaux projets prévus dans Strategia. Dans certains cas, de nombreuses communications ont été nécessaires pour que la Direction de l’appui aux missions examine et approuve ces projets.

L’allocation des fonds est un système à 2 niveaux qui n’est pas appuyé par des critères clairs

Selon les lignes directrices applicables au FCM, les initiatives prévues devraient être examinées dans un contexte concurrentiel et comparatif, en fonction des objectifs et des critères d’admissibilité du FCM.

Toutefois, l’évaluation a révélé que le mécanisme d’allocation des fonds est un système à 2 niveaux, qui divise les missions en 2 catégories : celles qui reçoivent des allocations annuelles au début de l’exercice et celles qui participent au processus concurrentiel axé sur le mérite des projets. Quelques personnes interviewées n’étaient pas au courant de l’existence d’allocations annuelles ou croyaient que de telles allocations n’étaient offertes qu’aux missions de quelques grands centres comme ceux de Londres, Paris et New York.

Les missions qui reçoivent des allocations annuelles peuvent également présenter des demandes de projets supplémentaires tout au long de l’exercice. Par exemple, en 2018-2019, 24 missions ont reçu au départ 32 % du financement réel total du FCM par l’intermédiaire d’allocations annuelles. De fait, le financement total réel alloué à ces missions représentait plus de la moitié du financement total à la disposition des missions en 2018-2019 (58 %).

Selon des personnes interviewées internes, les critères d’attribution des fonds accordent la priorité aux missions des grands centres culturels, considérées par l’administration centrale comme ayant une capacité bien établie et une bonne compréhension de la diplomatie culturelle. L’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure de déterminer la mesure dans laquelle de tels critères informels avaient été appliqués. D’ailleurs, parmi les missions qui ont reçu des allocations, plusieurs semblaient avoir une capacité plutôt limitée pour mener des initiatives culturelles.

Information consignée dans Strategia

Des défis et des lacunes quant à la qualité des données dans Strategia nuisent à la capacité d’évaluer avec exactitude les résultats du FCM et limitent la reddition des comptes à l’égard des dépenses réelles.

L’examen des données et des projets a permis de relever d’importants problèmes de qualité des données consignées à propos des initiatives culturelles, et ce, en raison non seulement des limites quant à la mesure du rendement, mais aussi de la mauvaise interprétation par les missions des catégories applicables à l’information dans les rapports ainsi que de l’omission par l’administration centrale d’une supervision adéquate de la consignation des résultats des initiatives. Ajoutées aux lacunes de Strategia, ces inexactitudes compromettent la fiabilité des données sur les résultats des initiatives financées dans le cadre du FCM et, par le fait même, la capacité d’utiliser ces données à des fins de production de rapports. Ces lacunes limitent également la reddition des comptes à l’égard des dépenses réelles.

Problèmes de qualité des données dans Strategia

L’examen des données communiquées sur les initiatives culturelles a mis en évidence un grand nombre de données aberrantes qui faussaient considérablement les résultats globaux. Dans certains cas, on a constaté que ces données provenaient des mêmes missions, ce qui montre que ces dernières ne comprenaient pas bien les exigences en matière de production de rapports. À titre d’exemple, en 2018-2019, 28 622 publics ciblés ont soutenu de manière privée des initiatives visant à influencer la volonté de publics étrangers clés dont 56 % ont été rapportées par la même mission.

Exemples d’indicateurs de rendement clés dans Strategia

Sensibilisation : public ciblé

Nombre de publics mobilisés : Influenceurs ou décideurs particuliers ayant été mobilisés (comprend la sensibilisation lors de rencontres privées, de réunions de groupe ou d’initiatives de défense des intérêts).

Nombre d’activités de suivi : Interactions secondaires avec le public ciblé, à la suite de la mobilisation initiale qui indique un intérêt à l’égard de la position du Canada.

Volonté : Public ciblé

Nombre de publics qui appuient publiquement la position du Canada : Indique le nombre d’influenceurs ou de décideurs qui prennent des mesures s’harmonisant avec la position du Canada ou qui appuient cette position.

Au cours du même exercice, des initiatives visant à accroître ou à maintenir la sensibilisation ont donné lieu à 2 889 suivis par des publics ciblés, dont 81,5 % provenaient des 3 mêmes missions. Enfin, en 2019-2020, les résultats pour le même indicateur ont été largement faussés par une seule mission qui a rapporté 104 000 des 105 050 suivis enregistrés au total. Par ailleurs, les explications descriptives des initiatives ne contenaient que peu d’indications, voire aucune indication du tout, sur le type de suivi ou de soutien public ou privé par des publics étrangers ciblés.

L’examen des projets a relevé d’autres exemples de problèmes de qualité des données (p. ex. des publics non ciblés déclarés comme étant ciblés; rapports sur l’ensemble des participants dans des cas où les initiatives culturelles en cause ne représentaient qu’une partie des événements culturels et auxquels de multiples sources de financement importantes et complexes se rattachaient; changement attendu ou type de public visé par les initiatives mal identifiés; lien fait avec des catégories secondaires qui ne s’inscrivaient pas dans la portée de l’initiative). Parmi les problèmes relatifs à la qualité des données, il y a aussi l’absence de données sur le rendement pour les premières années du FCM : 47 % des initiatives menées à bien en 2016-2017 et 33 % de celles réalisées en 2017-2018 ne s’accompagnaient pas d’information relative à des indicateurs de rendement clés.

Lacunes liées à Strategia

L’évaluation a permis de relever des lacunes liées à Strategia ayant une incidence sur la reddition des comptes et la capacité de déterminer la contribution du FCM à l’atteinte des résultats. Parmi ces lacunes, il y a l’omission de relier directement le financement réel aux contrôles budgétaires, de même que le grand manque d’information quant au financement provenant d’autres ministères ou de partenaires locaux. De plus, les données dans Strategia ne permettent pas de rendre compte clairement de l’utilisation du financement réel provenant du FCM, puisque les missions omettent parfois de consigner l’information sur le financement prévu (15 % des projets menés à bien n’étaient pas assortis d’information sur les montants que l’on prévoyait d’obtenir du FCM).

De plus, Strategia ne permet pas de faire rapport sur les initiatives pluriannuelles. Il faut donc diviser les événements ou les objectifs de grande envergure en initiatives distinctes de moindre ampleur, ce qui empêche les missions de présenter un portrait complet des progrès réalisés vers l’atteinte des objectifs prévus.

Dépenses réelles associées au FCM et capacité des missions

Des niveaux fluctuants de financement annuels ainsi que l’insuffisance de la formation et des ressources régionales peuvent entraver la mise en œuvre efficace des initiatives liées au FCM par les missions.

Comme l’indique le tableau 2, au cours de la période d’évaluation, la Direction de l’appui aux missions a réussi à trouver des sources de financement supplémentaires s’ajoutant à l’enveloppe annuelle de 1,75 million de dollars (report de fonds salariaux en 2016-2017, augmentation des ressources à l’appui de Canada 150 en 2018-2019, et surplus ministériels en 2018 2019 et 2019-2020).

Tableau 2. Dépenses réelles associées au FCM de 2016-2017 à 2019-2020
 2016-20172017-20182018-20192019-2020
Dépenses réelles du FCM2 091 838 $5 247 423  $4 008 019 $6 015 292 $

Pour la période visée, l’évaluation a également noté une tendance à la hausse dans l’allocation des fonds du FCM par l’administration centrale pour la mise en œuvre de projets conjoints majeurs avec des partenaires fédéraux. Comme l’illustre la figure 4, seulement 28 % du financement réel total a été consacré à la mise en œuvre d’initiatives culturelles dirigées par les missions en 2019-2020, comparativement à 87 % en 2018-2019 et à 96 % en 2017-2018.

Les entrevues ont révélé que, même dans le cas de missions recevant des allocations annuelles, le manque de constance dans le financement annuel se traduisait par une incertitude accrue quant à la capacité de réaliser des initiatives culturelles ainsi que par la crainte de compromettre les partenariats et les engagements existants.

Figure 4. Allocation du financement à l’administration centrale et aux missions

Figure 4
Version texte
Années fiscalesMissionsAC
2016-201799%1%
2017-201896%4%
2018-201987%13%
2019-202028%72%
Ressources insuffisantes pour mettre en œuvre des initiatives liées au FCM dans les missions

Les personnes interviewées travaillant dans des missions où de nouveaux postes d’ERP avaient été créés ou qui comptaient parmi leur personnel des ERP possédant une expérience en matière de diplomatie culturelle préalable au FCM ont exprimé des opinions partagées sur la mesure dans laquelle les ressources actuelles étaient adéquates, étant donné la taille et l’importance stratégique de la région visée, ainsi que le volume de demandes visant la réalisation d’initiatives liées à la diplomatie culturelle (p. ex. New York, Mexico, Rome, Shanghai)

Afin d’accroître la capacité des missions de mettre en œuvre des initiatives culturelles, plusieurs régions qui manquent actuellement de personnel, mais qui montrent un grand potentiel pour ce qui est de soutenir les priorités en matière de politique étrangère pourraient profiter de la création de nouveaux postes d’ERP. Mentionnons par exemple le Moyen-Orient, l’Afrique (Nairobi et l’Afrique francophone), l’Amérique du Sud (Colombie), l’Europe (Bruxelles, Ankara) et l’Asie (Séoul).

Possibilités de formation offertes par la Direction de l’appui aux missions

Durant les premières phases du FCM, aucune formation sur le FCM ou la diplomatie culturelle n’était offerte, et le personnel des missions devait faire son apprentissage sur le terrain, dans le cadre d’un processus de longue haleine. Toutefois, au cours des 2 dernières années, les missions ont eu un meilleur accès à de la formation et à des présentations par l’intermédiaire de multiples voies et moyens, tant au Canada qu’à l’étranger.

Les personnes interviewées qui avaient participé à des séances de formation récentes organisées par la Direction de l’appui aux missions ont indiqué en être extrêmement satisfaites. Elles ont dit estimer que la formation représentait non seulement une bonne occasion d’apprentissage, mais aussi un outil de réseautage leur ayant permis de rencontrer des partenaires canadiens et de mettre en commun des pratiques exemplaires.

Toutefois, plusieurs des personnes interviewées n’avaient pas reçu de formation et ont fait savoir qu’elles avaient besoin de directives et de renseignements supplémentaires sur leur rôle quant aux initiatives culturelles. Les membres du personnel du Service de la politique étrangère et de la diplomatie travaillant dans des missions en régions éloignées ont indiqué qu’ils aimeraient recevoir une formation adaptée au contexte et aux défis propres à leurs régions respectives, et pouvoir rencontrer des partenaires canadiens potentiels des secteurs des arts et de la culture.

Difficultés liées à la mise en œuvre d’initiatives culturelles

Plusieurs défis, dont le mécanisme de financement en place, affectent la mise en œuvre efficace des initiatives culturelles par les missions.

L’évaluation a permis de relever diverses difficultés touchant l’exécution efficace des initiatives culturelles par les missions, à savoir des difficultés générales associées au mécanisme de financement du FCM, de même que des difficultés propres aux pays en développement ou aux pays éloignés.

La plus grande difficulté affectant la mise en œuvre du FCM par les missions est le mécanisme de financement

L’approche actuelle en matière de marchés et d’approvisionnement pour les initiatives culturelles est lourde sur le plan administratif, est très longue et est peu adaptée aux initiatives culturelles. Il n’y avait pas de modèle précis pour les marchés ni de lettre d’entente correspondant aux besoins des initiatives culturelles. Les missions devaient donc ajuster elles-mêmes les modèles existants, au meilleur de leur compréhension et parfois selon les conseils reçus de missions plus grandes. Dans de nombreux cas, le FCM a été utilisé en vue d’offrir une contribution pour la tenue d’événements culturels établis, alors que les ententes de contribution ne sont pas autorisées.

Les contrats associés à des initiatives culturelles et dont la valeur se situe entre 10 000 $ et 89 600 $ sont soumis à un examen d’approbation par les comités régionaux d’examen des marchés (CREM). En outre, les contrats d’une valeur supérieure à 25 000 $ font l’objet d’un processus d’appel d’offres; ce processus est difficile à appliquer aux initiatives culturelles pour lesquelles un seul partenaire a été cerné pour un événement culturel en particulier (p. ex. un salon du livre ou un grand festival). Les missions doivent entretenir de multiples échanges avec le CREM concerné, et la durée du processus d’approbation a une incidence sur les paiements destinés aux fournisseurs (partenaires locaux) puisque ces derniers doivent payer à l’avance et attendre d’être remboursés plus tard.

L’analyse des montants du FCM utilisés par les missions pour la mise en œuvre d’initiatives culturelles permet vraisemblablement de cerner les difficultés liées au mécanisme de financement actuel. Comme le montre le tableau 3, en 2018-2019, dans le cadre de près de 9 initiatives sur 10, les missions ont utilisé des montants du FCM inférieurs à 10 000 $ pour lesquels seule l’approbation d’un gestionnaire de programme est requise. Deux suggestions ont été formulées pour simplifier le processus : verser des allocations dès le départ; et utiliser d’accords de subventions et de contributions qui suivent le modèle de ceux utilisés pour les projets de développement international.

Tableau 3. Pourcentage du financement réel accordé dans le cadre du FCM selon les demandes d’approbation présentées aux CREM, 2018-2019
Demandes d’approbation présentées aux CREMFinancement réel accordé dans le cadre du FCMPourcentage d’initiatives
N’a pas fait l’objet de procédures d’approbation par le CREMMoins de 2 000 $29 %
Gestionnaire de programmeDe 2 000 $ à 10 000 $59 %
CREM – Examen par 1 membreDe 10 000 $ à 28 900 $11 %
CREM – Examen par 3 membres et consultation avec l’administration centraleDe 28 900 $ à 40 000 $0.5 %
CREM – Examen par 3 membres et approbation de l’administration centralePlus de 40 000 $0.5 %

Source : Strategia, demandes d’approbation présentées aux comités régionaux d’examen des marchés (CREM)

Certains critères d’admissibilité s’appliquent moins bien aux pays en développement et aux pays éloignés

L’exigence selon laquelle les partenaires locaux doivent trouver eux-mêmes des artistes canadiens limite la capacité des missions de tirer parti des événements culturels établis dans les régions où ces artistes soient moins connus qu’ailleurs. De plus, les difficultés rencontrées lorsqu’il s’agit de communiquer rapidement de l’information sur les visites d’artistes canadiens dans une région donnée et la durée du processus d’approbation des subventions du Conseil des arts du Canada (le FCM est souvent utilisé pour compléter le financement du CAC) exercent une pression sur la participation des artistes aux événements culturels, ce qui peut compromettre la réalisation des initiatives culturelles prévues. Par ailleurs, étant donné les problèmes de sécurité dans certains pays en développement, certains artistes canadiens peuvent être réticents à s’y rendre pour participer à des événements culturels.

Il peut s’avérer difficile de trouver des partenaires locaux fiables dans les pays en développement, où les ressources sont limitées. Ainsi, selon une des personnes interviewées, « le fonds culturel n’a qu’une seule façon de fonctionner – il est conçu pour les marchés plus riches ». Les mesures de contrôle établies à l’égard des activités culturelles et la difficulté de mettre l’accent sur la culture dans les régions en conflit sont d’autres obstacles potentiels à la mise en œuvre d’initiatives culturelles dans certaines régions.

Conclusion

L’évaluation du Fonds culturel des missions a révélé que la Direction de l’appui aux missions (NMS) et les missions avaient réussi à établir des relations de collaboration et des partenariats fructueux, et que les initiatives culturelles avaient contribué à l’atteinte de divers résultats, y compris l’accès accru aux publics étrangers et l’augmentation des occasions s’offrant aux artistes canadiens.

Toutefois, l’évaluation a également révélé qu’il faut examiner certains aspects plus en profondeur, prendre des mesures si l’on souhaite établir des mécanismes décisionnels clairs, équitables et transparents, et offrir une orientation stratégique en vue de la mise en œuvre d’initiatives culturelles.

Ce qui fonctionne bien

  • Élaborer une théorie du changement et des indicateurs de rendement propres au FCM.
  • Préciser les rôles, les responsabilités et les obligations en lien avec le processus opérationnel d’exécution du FCM à l’administration centrale et dans les missions.
  • Établir une structure de gouvernance et des mécanismes décisionnels officiels se rattachant à l’évaluation des projets et à l’affectation des fonds.
  • Élaborer une orientation stratégique fondée sur des données probantes, qui s’harmonise avec les priorités ministérielles actuelles afin d’orienter l’exécution du FCM par les missions.

Ce qui nécessite un examen plus approfondi

  • Il y a manifestement un besoin continu à l’égard de la diplomatie culturelle.
  • Un grand nombre de relations de collaboration et de partenariats établis avec des partenaires locaux et canadiens ont permis de mettre en œuvre des initiatives culturelles qui, à leur tour, ont contribué à la promotion des artistes et organismes canadiens à l’étranger.
  • Les initiatives culturelles ont un grand potentiel pour ce qui est de faciliter l’accès à un large éventail de publics et d’offrir davantage d’occasions aux artistes canadiens.
  • De nombreuses initiatives culturelles ont contribué à l’atteinte de multiples résultats.

Ce qui nécessite des actions concrètes

  • Relever des occasions concrètes de collaborer avec le secteur de l’aide internationale en vue de renforcer le lien entre diplomatie culturelle et développement.
  • Examiner les options possibles en vue d’adapter le mécanisme financier actuel aux initiatives culturelles.
  • Mener des consultations auprès des missions (en particulier celles qui n’ont pas mis en œuvre d’initiatives culturelles) afin de cerner les besoins particuliers des missions dans les régions éloignées et de multiplier leurs possibilités d’apprentissage.
  • Travailler avec le personnel de Strategia pour adapter le système de manière à ce qu’il permette d’évaluer de façon exacte, uniforme et adéquate les résultats des initiatives culturelles.

Recommandations

À la lumière des constatations découlant de cette évaluation, il est recommandé que la Direction de l’appui aux missions (NMS) prenne les mesures ci-après :

  1. Établir une structure de gouvernance officielle pour la prise de décisions et définir clairement les rôles et les responsabilités des intervenants internes et externes qui participent à l’administration et à l’exécution du FCM à l’administration centrale et dans les missions à l’étranger. Il peut notamment s’agir de formaliser la collaboration interministérielle et intra-ministérielle afin de garantir la coordination des objectifs, des politiques et des programmes, et de cerner les domaines d’intervention ainsi que les cas où il pourrait y avoir un chevauchement.
  2. Élaborer un cadre stratégique pour le FCM, qui est harmonisé avec les priorités courantes du Ministère sur le plan régional et de la politique étrangère. Cela peut comprendre la prise en considération de pratiques exemplaires internationales employées dans les pays aux vues similaires et l’ajout d’un volet distinct pour soutenir les initiatives culturelles dans les pays en développement de façon à renforcer le lien entre la diplomatie et le volet de l’aide internationale. De plus, de vastes consultations auprès des missions (y compris celles n’ayant pas mis en œuvre d’initiatives culturelles) pourraient être menées afin de cerner leurs difficultés en matière de capacité ou leurs besoins en formation.

    À l’appui de ce cadre, mettre au point des lignes directrices et des outils opérationnels ainsi qu’un processus officiel d’évaluation des projets pour voir à l’affectation transparente et équitable des fonds.
  3. Adapter la théorie du changement et les indicateurs de rendement du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED) pour appuyer le rapport des résultats et pour refléter les contributions des initiatives culturelles à l’atteinte des objectifs du FCM, et créer des mécanismes de surveillance pour la mise en œuvre de cette théorie et de ces indicateurs.

Réponse et plan d’action de la direction

Recommandation 1

Établir une structure de gouvernance officielle pour la prise de décisions et définir clairement les rôles et les responsabilités des intervenants internes et externes qui participent à l’administration et à l’exécution du FCM à l’administration centrale et dans les missions à l’étranger. Il peut notamment s’agir de formaliser la collaboration interministérielle et intra-ministérielle afin de garantir la coordination des objectifs, des politiques et des programmes, et de cerner les domaines d’intervention ainsi que les cas où il pourrait y avoir un chevauchement.

Réponse de la direction

Recommandation approuvée.

  • NMS/NMD réévalueront et mettront en place la structure de gouvernance la plus appropriée.
  • NMS consultera les secteurs clés de Patrimoine canadien et les principaux organismes du portefeuille pour orienter le cadre annuel de diplomatie culturelle. Des réunions ont déjà eu lieu et un cadre a été élaboré avec Patrimoine canadien et le Conseil des arts du Canada au niveau des sous-ministres. L’absence de suivi par la haute direction a interrompu le processus. Nous proposerons des modifications à ce cadre pour renouveler les consultations.
  • NMS clarifiera, définira et diffusera les rôles et les responsabilités des intervenants fédéraux internes et externes qui participent à l’exécution du FCM.
Plan d’actionResponsableCalendrier
Déterminer la structure de gouvernance la plus appropriée pour le FCMNMD/NMSAutomne-hiver 2020
Renouveler le processus de consultation avec Patrimoine canadien et les organismes de son portefeuilleNMSAutomne-hiver 2020
Mettre en place une structure de gouvernanceNMD/NMSHiver-printemps 2021
Élaborer et diffuser des documents décrivant les rôles et les responsabilitésNMSHiver 2021

Recommandation 2

Élaborer un cadre stratégique pour le FCM, qui est harmonisé avec les priorités courantes du Ministère sur le plan régional et de la politique étrangère. Cela peut comprendre la prise en considération de pratiques exemplaires internationales employées dans les pays aux vues similaires et l’ajout d’un volet distinct pour soutenir les initiatives culturelles dans les pays en développement de façon à renforcer le lien entre la diplomatie et le volet de l’aide internationale. De plus, de vastes consultations auprès des missions (y compris celles n’ayant pas mis en œuvre d’initiatives culturelles) pourraient être menées afin de cerner leurs difficultés en matière de capacité ou leurs besoins en formation.

À l’appui de ce cadre, mettre au point des lignes directrices et des outils opérationnels ainsi qu’un processus officiel d’évaluation des projets pour voir à l’affectation transparente et équitable des fonds.

Réponse de la direction

Recommandation approuvée.

  • Un cadre de la diplomatie culturelle sera élaboré, examiné et validé par la gouvernance d’Affaires mondiales Canada, et ensuite communiqué aux missions pour harmoniser le FCM avec la politique étrangère et les priorités régionales du Ministère.
  • NMS fournira des lignes directrices opérationnelles et des outils supplémentaires pour guider les missions; ces lignes directrices et outils seront ajoutés aux lignes directrices actuelles du FCM et à la plateforme de la diplomatie culturelle.
  • Alors que les projets du FCM sont déjà évalués par les agents de liaison aux missions de NMS, en consultation avec les parties prenantes concernées, NMS étudiera la possibilité de créer un processus d’évaluation plus formel qui sera mis en œuvre par l’entremise de Strategia ou par d’autres moyens.
  • NMS continuera à veiller à ce que les activités du FCM restent souples, soutiennent l’innovation et augmentent le rendement tout en renforçant les processus de reddition des comptes, conformément au Plan d’action pour la réduction du fardeau administratif du Canada.
Plan d’actionResponsableCalendrier
Consultation avec les parties prenantes pour élaborer et concevoir un cadre de la diplomatie culturelleNMSAutomne-hiver 2020
Validation par la gouvernance d’Affaires mondiales Canada et communication du Cadre de la diplomatie culturelle aux parties prenantesNMD/NMSHiver-printemps 2021
Implement governance structureNMD/NMSWinter/Spring 2021
Intégration de lignes directrices et d’outils opérationnels supplémentaires aux lignes directrices du Fonds culturel des missions et à la plateforme GCpédiaNMSHiver 2021

Recommandation 3

Adapter la théorie du changement et les indicateurs de rendement du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED) pour appuyer le rapport des résultats et pour refléter les contributions des initiatives culturelles à l’atteinte des objectifs du FCM, et créer des mécanismes de surveillance pour la mise en œuvre de cette théorie et de ces indicateurs.

Réponse de la direction

Recommandation approuvée.

  • Nous examinerons comment adapter la diplomatie culturelle au modèle logique ou à la théorie du changement de la diplomatie et de la promotion des intérêts du SPED.
  • Nous consulterons le comité de niveau opérationnel et validerons les changements par le biais de la structure de gouvernance établie.
  • Certains des indicateurs de rendement et des résultats du Fonds culturel des missions sont déjà dans Strategia, mais ils doivent être revus et mieux harmonisés, et les résultats doivent être mieux saisis dans Strategia afin de permettre un meilleur suivi.
  • NMS/NMD détermineront les outils ministériels et proposeront des changements à des fins d’adaptation à la diplomatie culturelle, dans la mesure du possible.
Plan d’actionResponsableCalendrier
Engager un consultant pour revoir la théorie du changement et les indicateurs de rendement afin de mieux refléter la diplomatie culturelleNMSAutomne 2020
Consulter le comité de niveau opérationnelNMSAutomne 2020
Valider avec la gouvernance d’Affaires mondiales CanadaNMDHiver-printemps 2021
Cerner des changements aux indicateurs de résultats qui pourraient être mieux intégrés dans StrategiaNMSHiver 2021
Fournir des conseils aux intervenants ministériels d’AMC sur les éléments du CMR, des PIR, de Strategia, etc., qui pourraient être améliorésNMD/NMST3-T4 2020-2021

Annexe 1 : Liste des acronymes

AC
administration centrale
AMC
Affaires mondiales Canada
BBI
Direction des pratiques multisectorielles
CREM
Comité régional d’examen des marchés
EC
employé recruté sur place
ETP
équivalent temps plein
FCIL
Fonds canadien d’initiatives locales
FCM
Fonds culturel des missions
FDM
Fonds discrétionnaire de la mission
FSCI
Fonds d’initiatives nordiques
NAPP
Fonds de la stratégie axée sur le commerce d’intégration
NMD
Direction générale de la coordination géographique et de l’appui aux missions
NMS
Direction de l’appui aux missions
PCH
Ministère du Patrimoine canadien
PPNA
Programme de partenariat de la plateforme nord-américaine
SDC
Service des délégués commerciaux
SPED
Regional Contract Review Board
TCS
Service de la politique étrangère et de la diplomatie 

Annexe 2 : Théorie du changement du FCM

Annexe 2

Annexe 3 : Liste des sources

AFFAIRES MONDIALES CANADA. Politique d’aide internationale féministe du Canada, 2017.

AFFAIRES MONDIALES CANADA. Plan ministériel 2019-2020, 2019. Internet : https://www.international.gc.ca/gac-amc/assets/pdfs/publications/plans/dp-pm/dp-pm_1920_fr.pdf

AFFAIRES MONDIALES CANADA. Rapport de 2018-2019 sur le Fonds culturel des missions. S’engager dans la diplomatie culturelle. Document interne, 2019.

BRITISH COUNCIL. Annual Report and Accounts 2018-19, 2019. Internet : https://www.britishcouncil.org/sites/default/files/2018-2019-annual-report-final.pdf (en anglais)

Fonds culturel des missions, Lignes directrices. Document interne.

GCPÉDIA. The Cultural Diplomacy Hub/Le Hub pour la diplomatie culturelle. Internet : https://www.gcpedia.gc.ca/wiki/The_Cultural_Diplomacy_Hub_/_Le_Hub_pour_la_diplomatie_culturelle

GOFF, Patricia. « Cultural Diplomacy », The Oxford Handbook of Modern Diplomacy, mars 2013.

GOUVERNEMENT DE LA FRANCE. MINISTRE DE L’EUROPE ET DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES. Programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, Projet annuel de performance PLF 2019 – Extrait du bleu budgétaire de la mission : action extérieure de l’état, 2019.

GOUVERNEMENT DES PAYS-BAS. International Cultural Policy Framework 2021-2024, 2019.

GOUVERNEMENT DU CANADA. Canada 150. Internet : https://www.canadainternational.gc.ca/france/150Canada150.aspx?lang=fra

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