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Règlement des différends

Lois américaines portant sur les recours commerciaux : L'expérience canadienne

6 Certains bois durs à planchers lamellaires de caravanes en provenance du Canada

6.1 Historique

Le 7 mars 1996, le département du Commerce et l’International Trade Commission ont reçu une demande présentée par l’Ad Hoc Committee on Laminated Hardwood Trailer Flooring Imports — qui réunissait les entreprises Anderson- Tully; Havco Wood Products, Inc.; Industrial Hardwood Products Inc.; Lewisohn Sales Company Inc.; et Cloud Corporation/Cloud Oak Corporation -, demande selon laquelle les importations de bois durs à planchers lamellaires en provenance du Canada dont il était allégué qu’elles faisaient l’objet d’une subvention causaient un dommage à la branche de production américaine. Le requérant alléguait en outre l’existence de circonstances critiques relativement aux importations du produit considéré. L’enquête portait sur certains éléments de planchers lamellaires en chêne, en érable et en d’autres essences de bois dur.

Le 9 mai 1996, l’ITC a publié une détermination préliminaire positive, selon laquelle il y avait raisonnablement lieu de supposer que les importations en provenance du Canada dont il était allégué qu’elles faisaient l’objet d’une subvention menaçaient de causer un dommage important à la branche de production nationale. Se fondant à la fois sur le recul de la demande américaine, sur l’accroissement de la capacité de production disponible aux États-Unis et au Canada, sur l’augmentation du volume des importations considérées et de leur taux de pénétration du marché américain, ainsi que sur des éléments indiquant une accentuation de la tendance à la baisse des prix attribuable auxdites importations, l’ITC a conclu qu’il était probable que ces importations auraient un effet défavorable notable sur la situation de la branche de production nationale et que ces facteurs laissaient raisonnablement supposer l’existence d’une menace réelle et immédiate de dommage important.

Le 7 juin 1996, le DOC a prorogé le délai d’établissement de sa détermination préliminaire afin d’enquêter sur l’allégation du requérant selon laquelle l’un des enquêtés canadiens, soit Leclerc (Nilus Leclerc Inc. et Industries Leclerc Inc.), bénéficiait de subventions en amont du fait de ses achats de bois d’oeuvre à des fournisseurs qui récoltaient dans les forêts publiques du Québec. Le DOC voyait dans cette allégation un motif raisonnable de supposer que les subventions relatives aux droits de coupe accordées par le gouvernement du Québec étaient transmises à Leclerc du fait de ses achats de bois dur. Cependant, le DOC a plus tard constaté que Leclerc achetait du bois d’oeuvre aussi bien à des fournisseurs non subventionnés qu’à des fournisseurs dont il était allégué qu’ils étaient subventionnés, et qu’il payait à ceux-ci un prix en général égal ou plus élevé qu’à ceuxlà. Par conséquent, le DOC a déterminé à titre préliminaire que Leclerc ne bénéficiait pas d’une subvention en amont.

Le 20 novembre 1996, le DOC a publié une détermination préliminaire négative en matière de droits compensateurs. Il a alors estimé à 0,31 %, soit un taux de minimis, la subvention nette totale à Leclerc pouvant donner lieu à une mesure compensatoire. Erie Flooring & Wood Products (Erie) et Milner avaient reçu un taux nul de subvention pendant la période couverte par l’enquête, soit l’année civile 1995. Le seul octroi de subventions reçu par Industrial Hardwood Products Ltd. de l’Ontario, l’avait été au titre de services de consultation dans le cadre du Programme d’aide à la recherche industrielle.

Le DOC a déterminé sans autres calculs que même si cette aide constituait une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire, son taux serait de minimis. Erie, Milner et Industrial Hardwood Products ont donc été exclues du champ de l’enquête.

Par conséquent, le taux de la subvention nette totale estimé à titre préliminaire ne concernait que Leclerc, la seule entreprise restante, et s’élevait à 0,31 %, soit un niveau de minimis. Nilus Leclerc Inc. faisait partie d’un groupe industriel dénommé « Groupe Bois Leclerc ». Nilus Leclerc Inc. et Industries Leclerc Inc. étaient les seules entreprises du groupe à produire directement des bois durs à planchers lamellaires. Étant donné l’étroite imbrication de leurs capitaux, le DOC a décidé de considérer ces deux producteurs comme une seule entreprise.

Le 4 février 1997, le DOC a publié une détermination finale négative de l’existence d’un octroi de subventions et une détermination finale négative aussi de l’existence de circonstances critiques. Se fondant sur les quatre programmes (décrits ci-dessous) pouvant donner lieu à des mesures compensatoires, le DOC a établi à 0,57 %, soit à un niveau de minimis, le taux total ad valorem pour Leclerc. Le 26 février 1997, l’ITC mettait officiellement fin à l’enquête.

6.2 Principales questions

Les requérants soutenaient que Nilus Leclerc Inc. (Leclerc) s’était associée au gouvernement du Québec dans le seul but de s’emparer du marché américain des bois durs à planchers lamellaires et que tous les programmes dont Leclerc avait bénéficié devraient être considérés comme spécifiques parce qu’ils entraient dans un plan qui assurait un traitement spécial à cette entreprise. Cependant, les requérants n’ont jamais produit de preuves de ce « traitement spécial », de sorte que le DOC n’a pas tenu compte de cette thèse.

La question des subventions en amont s’est aussi posée. Le DOC a comparé les prix payés par Leclerc à ses fournisseurs « dont il était allégué qu’ils étaient subventionnés » aux prix qu’elle payait à ses fournisseurs non subventionnés, aussi bien produit par produit que globalement. Il a alors constaté que les prix de la première catégorie étaient en général égaux ou supérieurs à ceux de la seconde. Par conséquent, il n’avait pas été conféré d’avantage concurrentiel à Leclerc, ce qui interdisait de conclure à l’existence d’une subvention en amont.

6.3 Programmes déclarés passibles de mesures compensatoires

6.3.1 Programmes fédéraux-provinciaux
6.3.1.1 Entente auxiliaire Canada-Québec sur le développement industriel

UEn application de cette entente, les gouvernements du Canada et du Québec ont créé un programme destiné à accroître la compétitivité de l’économie québécoise au moyen d’une aide financière aux entreprises pour l’exécution de projets industriels importants.

Le DOC a conclu que le prêt à long terme exempt d’intérêt reçu par Leclerc constituait une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire. Il s’agissait d’un transfert direct de fonds conférant un avantage égal à la différence entre le taux d’intérêt de référence et le taux d’intérêt nul dont Leclerc avait bénéficié. L’aide accordée en vertu de ce programme était limitée aux entreprises d’une région particulière du Canada, soit le Québec, et donc spécifique à une région. Le DOC a évalué le taux net à 0,29 %.

6.3.2 Programmes fédéraux
6.3.2.1 Programme de développement industriel et régional ( PDIR)

Le PDIR avait pour objet de favoriser le développement économique au Canada, en particulier dans les régions où les possibilités de trouver des emplois productifs étaient nettement insuffisantes. Ce programme a été supprimé le 30 juin 1988. Aux fins d’application du PDIR, les 260 districts de recensement du Canada étaient répartis en quatre groupes selon le niveau de développement économique.

Le DOC a conclu que l’aide accordée à Leclerc, qui était située dans un district de niveau III, constituait une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire parce qu’elle était un transfert direct de fonds du gouvernement du Canada et conférait un avantage égal au montant dont cette aide dépassait celle correspondant au niveau non spécifique des régions les plus favorisées (c’està- dire le niveau I). Il a aussi conclu à la spécificité régionale de cette aide au motif que les niveaux préférentiels d’avantages étaient limités aux entreprises de régions particulières du Canada. Les sommes ainsi octroyées ont été considérées comme des subventions « non récurrentes », le taux net de celles-ci étant évalué à 0,04 %.

6.3.3 Programmes provinciaux
6.3.3.1 Programme de développement et de modernisation de la Société de développement industriel du Québec (SDI)

Ce programme prévoyait l’octroi d’une aide financière aux entreprises québécoises pour l’exécution de projets axés sur des marchés extérieurs au Québec ou visant à remplacer les importations à destination de la province sur les marchés que les producteurs québécois ne suffisaient pas à approvisionner.

Se fondant sur les conditions à remplir pour en bénéficier, le DOC a déterminé que ce programme n’était pas spécifique en droit, mais qu’il l’était en fait. En 1993 et 1994, la part de l’aide fournie à l’industrie du bois en général, et à Leclerc en particulier, avait été disproportionnée. Le DOC a établi que les prêts en question constituaient un transfert direct de fonds qui conféraient un avantage égal à la différence entre le taux d’intérêt de référence et le taux d’intérêt payé par Leclerc. Pour calculer la valeur de la subvention, le DOC a établi un calendrier estimatif de remboursement du prêt de la SDI et a comparé le montant que Leclerc aurait dû payer selon ce calendrier à celui dont elle aurait été redevable pour un prêt commercial comparable.

Le DOC a déterminé que Leclerc était insolvable en 1995, année où elle avait quand même bénéficié de prêts dans le cadre du programme de la SDI. Selon le DOC, la SDI avait alors pris un risque plus grand que ne l’aurait fait une banque commerciale, et il y avait des différences notables entre les prêts commerciaux et ceux de la SDI pour ce qui concerne les possibilités de recouvrement en cas d’inexécution. Étant donné ces différences, le DOC a choisi un taux d’intérêt de référence rendant compte du niveau général de sûreté des créances de l’État. Le DOC a par ailleurs constaté que Leclerc avait été solvable en 1993-1994, puisqu’elle avait alors reçu des prêts commerciaux comparables.

Le DOC a appliqué aux prêts consentis par la SDI à Leclerc le critère de la disproportion en fonction de la branche de production plutôt que de l’entreprise. Dans sa détermination finale, le DOC a justifié cette exception à sa pratique normale en expliquant qu’on lui avait communiqué les données nécessaires selon la branche de production et que la législation applicable lui laissait la faculté d’établir le niveau d’agrégation approprié. Le DOC a aussi déclaré n’être pas tenu de prendre en considération les facteurs économiques qui peuvent avoir été cause de l’utilisation disproportionnée d’un programme par une branche de production particulière. Il a évalué le taux net à 0,24 %.

6.3.3.2 Programme d’aide à la promotion des exportations (APEX)

Le programme APEX prévoyait la prise en charge partielle par le gouvernement du Québec de certains frais assumés par les entreprises québécoises dans la pénétration de nouveaux marchés étrangers, par exemple pour l’envoi de missions en vue de développer de nouveaux marchés, la participation à des foires commerciales étrangères, l’adaptation des produits à de nouveaux marchés d’exportation, la rédaction de soumissions avec l’aide de consultants, l’établissement d’études de marché, l’élaboration de stratégies commerciales et la rémunération des services de spécialistes du marketing international.

Comme la possibilité de bénéficier de ce programme était subordonnée aux résultats à l’exportation, le DOC a déterminé qu’il constituait une subvention à l’exportation. Il a aussi conclu que les dons reçus par Leclerc constituaient une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire, au motif qu’ils étaient un transfert direct de fonds conférant à cette entreprise un avantage égal à leurs valeurs nominales additionnées. L’aide ainsi accordée a été considérée comme une subvention non récurrente, et l’avantage conféré a été étalé sur la durée moyenne de vie utile des biens corporels non renouvelables de Leclerc. Le DOC a cependant évalué le taux net à 0,00 %.

6.4 Programmes déclarés non passibles de mesures compensatoires

6.4.1 Programmes fédéraux
6.4.1.1 Société pour l’expansion des exportations (SEE) (maintenant Exportation et développement Canada)

La SEE offrait entre autres services une assurance destinée à protéger les exportateurs contre les risques commerciaux et politiques dont la réalisation se traduirait par la défaillance de leurs débiteurs.

Leclerc a contracté avec la SEE une assurance-crédit à l’exportation couvrant les ventes du produit considéré pendant la période visée par l’enquête. Mais Leclerc n’a pas présenté de demandes de règlement ni reçu d’indemnités pendant cette période.

Le DOC avait pour règle, dans l’examen des programmes d’assurance-crédit à l’exportation, d’établir si les primes demandées par l’organisme d’État suffisaient à couvrir les dépenses de fonctionnement et pertes à long terme du programme. Selon les rapports annuels de la SEE, son programme d’assurance avait rapporté des bénéfices de 1991 à 1995. Comme les primes demandées par la SEE avaient plus que suffi à couvrir les dépenses de fonctionnement et les pertes de son programme d’assurance-crédit à l’exportation, le DOC a conclu que ce programme ne conférait pas d’avantage et ne constituait donc pas une subvention.

6.4.2 Programmes provinciaux
6.4.2.1 Programme de développement des ressources humaines (PDRH) de la Société québécoise de développement de la main-d’oeuvre

Le DOC a conclu que ce programme n’était spécifique ni en fait ni en droit et ne constituait pas pour Leclerc une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire. La possibilité de bénéficier du PDRH était offerte à l’ensemble des entreprises commerciales, des syndicats et autres groupements de travailleurs et des organismes sans but lucratif ayant leur siège au Québec. L’aide en question était répartie entre des bénéficiaires aussi nombreux que divers, représentant à peu près toutes les branches d’activité du Québec. Le DOC a conclu que ni Leclerc ni l’industrie des produits du bois n’avaient reçu une part disproportionnée des prestations de ce programme.

6.4.2.2 Programme de mise en oeuvre de l’électrotechnologie (Hydro-Québec)

Ce programme était administré par Hydro-Québec, entreprise de services publics appartenant en totalité au gouvernement du Québec. Il avait pour objet de réduire la dépendance à l’égard des combustibles fossiles en accroissant la consommation d’énergie hydro-électrique et en stimulant la recherche-développement axée sur l’augmentation du rendement énergétique. Le DOC a conclu à la non-spécificité de jure de ce programme. Pour ce qui concerne la spécificité de facto, l’aide en question, de 1985 à 1992, avait été répartie entre des bénéficiaires aussi nombreux que divers, constituant un échantillon très représentatif de l’économie québécoise. Ni Leclerc ni l’industrie des produits du bois n’avaient bénéficié d’une part disproportionnée des avantages de ce programme. Par conséquent, le DOC a conclu que ce programme n’était pas spécifique et ne constituait pas pour Leclerc une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire.

6.4.2.3 Fonds décentralisé pour la création d’emplois (FDCE) de la Société québécoise de développement de la main-d’oeuvre

Ce fonds a été créé en 1994 par un organisme d’État québécois dans le but d’accroître l’emploi et de réduire les dépenses publiques d’aide aux chômeurs.

On voulait par ce programme, qui consistait en l’octroi de subventions ponctuelles en espèces aux entreprises remplissant les conditions requises, inciter le secteur privé à élaborer des projets permettant l’emploi de chômeurs. Le DOC a conclu à la non-spécificité de jure du FDCE. Pour ce qui concerne la spécificité de facto, l’aide en question, de février 1994 à mars 1996, avait été répartie entre de nombreuses branches d’activité représentant à peu près tous les secteurs de l’industrie et du commerce québécois. Ni Leclerc ni l’industrie des produits du bois n’avaient bénéficié d’une part disproportionnée des avantages de ce programme. Par conséquent, le DOC a déterminé que le FDCE n’était pas spécifique et ne représentait pas à l’égard de Leclerc une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire.

6.4.2.4 Société de placement dans l’entreprise québécoise ( SPEQ)

Le programme de la SPEQ offrait un avantage fiscal aux propriétaires de sociétés de placement pour les inciter à participer au capital des petites et moyennes entreprises québécoises remplissant les conditions requises. Le DOC a conclu à la non-spécificité de jure de ce programme. Quant à la spécificité de facto, il a constaté que, de 1988 à 1993, l’aide en question avait été répartie entre des bénéficiaires aussi nombreux que divers, constituant un échantillon très représentatif de l’économique québécoise. Ni Leclerc ni l’industrie des produits du bois n’en avaient bénéficié dans une mesure dominante ou disproportionnée. Par conséquent, le DOC a déterminé que ce programme n’était pas spécifique et ne constituait pas à l’égard de Leclerc une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire.

6.4.2.5 Programme d’appui à la reprise (PREP) de la Société de développement industriel du Québec

Le PREP était un programme temporaire par lequel la SDI garantissait les prêts de banques commerciales. En vigueur de 1992 à 1995, il avait pour objet d’aider les petites et moyennes entreprises québécoises qui se trouvaient aux prises avec des problèmes de liquidité par suite de la récession du début des années 1990.

Le DOC a conclu à la non-spécificité de jure de ce programme. Pour ce qui est de la spécificité de facto, il a constaté que les entreprises ayant bénéficié de garanties de prêt dans le cadre du PREP représentaient des branches de production aussi nombreuses que diverses. Ni Leclerc ni l’industrie des produits du bois n’avaient utilisé ce programme dans une mesure disproportionnées. Par conséquent, le DOC a conclu que le PREP n’était pas spécifique et ne constituait pas à l’égard de Leclerc une subvention pouvant donner lieu à une mesure compensatoire.

6.5 Programmes déclarés inutilisés

Exemptions pour gains en capital

Crédit d’impôt à l’investissement régional

Services de garantie de bonne fin de la Société pour l’expansion des exportations

Fonds de croissance de la Banque fédérale de développement

Programme de développement de technologies environnementales pour le fleuve Saint-Laurent

Programme de développement des marchés d’exportation (PDME

Entente auxiliaire Canada-Québec sur le développement économique du Québec

Programme québécois des droits de coupe

Programmes de la Société de développement industriel du Québec

Aide relevant de l’article 7

Programme d’aide à l’exportation

Programme de financement des entreprises

Programme des activités de recherche et d’innovation

Programme de mise en valeur des forêts privées

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