Évaluation du Fonds canadien d’initiatives locales (FCIL) de 2015-2016 à 2020-2021

Rapport d’évaluation

Préparé par la Direction de l’évaluation (PRA)
Affaires mondiales Canada
Janvier 2023

Acronymes et abréviations

AH

Aide humanitaire

AI

Aide internationale

AMC

Affaires mondiales Canada

CDM

Chef de mission

CGP

Conseil de gestion du programme

CMR

Cadre ministériel des résultats

EC

Employés canadiens

EGM

Secteur Europe, Arctique, Moyen-Orient et Maghreb

ERP

Employés recrutés sur place

FAS

Système de gestion financière

FCIL

Fonds canadien d’initiatives locales

GC

Gouvernement du Canada

GP

Gestionnaire de programme

KFM

Secteur des partenariats pour l’innovation dans le développement

MFM

Enjeux mondiaux et développement

MHA

Direction de l’assistance humanitaire internationale (Amériques et Asie) et de la réponse aux catastrophes naturelles

ML

Modèle logique

NGM

Secteur des Amériques

NMS

Direction de l’appui aux missions

OGM

Secteur Asie-Pacifique

ONGI

Organisations non gouvernementales internationales

OSC

Organisations de la société civile

PAIF

Politique d’aide internationale féministe

PIR

Profil d’information sur le rendement

PPSC

Points de prestation des services communs

PRA

Direction de l’évaluation

PRD

Direction générale de l’évaluation et des résultats

S et C

Subventions et contributions

SGD

Direction générale de la gestion de subventions et contributions

SGGS

Services des subventions et contributions des Affaires étrangères et du Commerce

SGPP

Politique et formation sur les subventions et contributions

SGS

Direction des services aux programmes pour les subventions et contributions

SMA

Sous-ministre adjoint

SPED

Service de la politique étrangère et de la diplomatie

SPP

Politique des marchés et de gestion du matériel

TI

Technologie de l’information

VFS

Violence fondée sur le sexe

VLF

Voix et leadership des femmes

WGM

Secteur de l’Afrique subsaharienne

Sommaire exécutif

L’évaluation du Fonds canadien d’initiatives locales (FCIL) portait sur la période de 2015-2016 à 2020-2021 et avait pour but générer des idées, des résultats, des leçons et des recommandations pour éclairer la prise de décision sur la meilleure façon de mettre en œuvre le FCIL de manière efficace et efficiente. Ses trois objectifs principaux étaient les suivants : contribuer à une prise de décision éclairée concernant l’amélioration des systèmes et des programmes, déterminer les facteurs clés d’une programmation efficace, et fournir une évaluation neutre du FCIL de façon transparente, claire et utile.

L’évaluation a révélé que le FCIL était un programme efficace, décentralisé et flexible. Sa conception a permis de répondre aux besoins des missions et aux besoins locaux tout en étant conforme aux priorités du Ministère. Toutefois, sa dualité (outil de politique étrangère et d’aide internationale) a donné lieu à de multiples interprétations et compréhensions du FCIL et de ce qui constitue une réussite dans le cadre du programme. Tout en lui conférant une certaine souplesse, cette dualité a entravé sa capacité à être utilisé en tant qu’outil stratégique par l’ensemble des missions. Par ailleurs, l’approche du FCIL en matière de gestion du risque n’était pas compatible avec sa vocation à être un programme tolérant au risque, ce qui s’est fréquemment traduit par une réticence des missions à s’associer à des organisations locales établies depuis peu et moins expérimentées. 

L’évaluation a également révélé que le soutien fourni par l’équipe du FCIL à l’AC était essentiel au personnel des missions dans l’exercice de ses responsabilités relatives au FCIL, et que plusieurs défis ont entravé l’exécution du programme. Élément essentiel, les ressources humaines (personnel dédié au FCIL), tant à l’AC que dans les missions, ont été considérées comme des obstacles majeurs à la mise en œuvre optimale d’un programme à forte intensité de ressources comme le FCIL. Soulignons également que les équipes du FCIL au sein des missions ne disposaient pas toujours des capacités requises (p. ex., connaissances, compétences et accès). Par ailleurs, les systèmes et processus de gestion des données et des finances du FCIL étaient lourds, inefficaces et insuffisamment transparents, ce qui exposait le FCIL à d’importants risques institutionnels. Enfin, les éléments fondamentaux du cadre de gestion du rendement du FCIL ont considérablement limité la capacité du programme à définir et à mesurer ses résultats, ainsi qu’à en effectuer le suivi et à en rendre compte.

Malgré ces difficultés, l’évaluation a mis en lumière des résultats positifs. Le FCIL a permis d’accroître la capacité des partenaires dans un certain nombre de contextes ; toutefois, de façon générale, la capacité des organisations est demeurée un obstacle à la mise en œuvre efficace du programme. Le FCIL a également contribué à un large éventail de résultats positifs à l’échelle locale et a permis la mise en place d’une programmation utile sur le plan des interventions humanitaires et d’urgence. Le FCIL s’est révélé un outil efficace pour accéder aux intervenants locaux et nouer un dialogue avec eux, en plus de promouvoir l’image de marque, la visibilité et les valeurs du Canada à l’étranger. Les résultats obtenus étaient proportionnels à la taille restreinte et à la courte durée des projets financés par le FCIL.

En s’attaquant aux principaux obstacles qui entravent l’exécution du FCIL et en s’appuyant sur les réussites du programme, AMC sera en mesure de continuer à offrir une programmation localisée efficace et de qualité dans le futur.

Contexte du programme

Le Fonds canadien d’initiatives locales (FCIL) est un programme mis en place par le gouvernement du Canada à l’échelle mondiale pour soutenir des organisations et des projets dans les pays admissibles à recevoir l’aide publique au développement (APD).

Depuis près de cinquante ans (voir la chronologie du FCIL à l’annexe I), le FCIL finance des projets modestes (d’une valeur inférieure à 100 000 $) et de courte durée (un à deux ans) à l’échelle locale par le biais de l’enveloppe d’aide internationale du Canada dans plus de 150 pays et dans 70 missions. La prise de décision concernant le programme est déléguée à l’ambassade ou au haut-commissariat canadien concerné. Comme son nom l’indique, le FCIL finance principalement des organisations de la société civile (OSC) locales, offrant ainsi aux organisations de base la possibilité d’acquérir de l’expérience auprès d’un grand donateur bilatéral ; il renforce également les relations du Canada avec les populations locales, les sociétés civiles, les décideurs et les personnes influentes. Depuis 2015, environ 80 % des projets du FCIL ont été mis en œuvre par des OSC locales.

Le FCIL comporte les trois grands objectifs. Il vise à étendre les efforts diplomatiques du Canada en faisant progresser les valeurs et les intérêts du pays par le plaidoyer et l’établissement de partenariats auprès d’organisations locales. Simultanément, le FCIL contribue à la trousse à outils de l’aide internationale en finançant des projets ciblés qui reflètent les priorités du Canada en matière d’aide internationale. En outre, les fonds du FCIL peuvent être octroyés aux programmes d’intervention humanitaire et d’urgence afin de répondre à des situations de catastrophes et de désastres naturels.

La supervision générale et l’orientation politique du FCIL sont assurées par l’unité du FCIL au sein de la Direction de l’appui aux missions (NMS), secteur des Amériques (NGM). Dans les ambassades et les hauts-commissariats du Canada à l’étranger, le FCIL est géré par la section du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED) ; les projets sont sélectionnés et approuvés par les chefs de mission (CDM).

Depuis 2017, les projets du FCIL doivent s’harmoniser avec les priorités thématiques approuvées chaque année par les SMA qui siègent au CGP. Au départ, il s’agissait de promouvoir la démocratie et de veiller à la sécurité et à la stabilité. En 2018-2019, les priorités ont été mises à jour pour être harmonisées avec la Politique d’aide internationale féministe (PAIF) du Canada. Depuis 2020, les priorités du FCIL sont un regroupement des champs d’action de la PAIF, l’accent étant mis sur la promotion de la démocratie, la protection et la promotion des droits de la personne (ajouté en décembre 2020), ainsi que la sécurité et la stabilité. Soulignons que les missions n’étaient pas tenues de mettre en œuvre des programmes pour toutes les priorités thématiques, et que les lignes directrices du FCIL favorisaient une concentration stratégique sur un nombre limité de priorités fondées sur les besoins de développement à l’échelle locale qui s’alignaient sur les objectifs stratégiques du Canada et appuyaient ceux-ci. 

Ressources

Décaissement du FCIL par champ d’action de la PAIF, 2020-2021 (en dollars canadiens)

Budget

Le budget annuel du FCIL est demeuré stable au cours de la période de 2015-2016 à 2018-2019. Il a commencé à augmenter en 2019-2020 et a atteint 30 millions de dollars en 2021-2022. Au cours de la période visée par l’évaluation, entre 10 % et 13 % du budget annuel total a servi à couvrir les coûts de fonctionnement (crédit 1), et la portion restante a été attribuée aux coûts du programme (crédit 10). En 2020-2021, dans le cadre de la réponse du Canada à la pandémie de COVID-19, un fonds du compte de crise pour la COVID-19 a été créé. Grâce à ces fonds, une augmentation de 14 millions de dollars a été octroyée au FCIL pour soutenir des projets locaux liés à la lutte contre la COVID-19. En outre, un million de dollars de fonds réguliers du FCIL ont été réaffectés à des projets liés à la pandémie. Enfin, en décembre 2021, la lettre de mandat du ministre du Développement international énonçait l’objectif « d’augmenter l’investissement annuel dans le Fonds canadien pour les initiatives locales afin de permettre au personnel des ambassades canadiennes dans le monde de soutenir le travail des féministes, des activistes LGBTQ2 et des défenseurs des droits de la personne ». Aucune confirmation de cette augmentation de financement n’a été annoncée au cours de la période visée par l’évaluation. 

Décaissements effectués de 2015-2016 à 2020-2021

Le total des décaissements réalisés au titre du FCIL au cours de la période visée par l’évaluation s’élevait à un peu plus de 114 600 000 $. Les décaissements effectués par les régions se situaient à un peu plus de 77 500 000 $^{Note de bas de page 1}, distribués aux secteurs suivants : 20 883 348 $ à WGM (Afrique subsaharienne), 20 416 326 $ à OGM (Asie-Pacifique), 16 694 505 $ à NGM (Amériques) et 16 634 276 $ à EGM (Europe, Arctique, Moyen-Orient et Maghreb). Les décaissements pour les projets d’interventions humanitaires et d’urgence du FCIL ont totalisé 2 881 933 $. Ces fonds ont permis d’apporter un soutien rapide aux pays et aux collectivités dans le besoin.

Portée de l’évaluation et méthodologie

Portée et objectifs de l’évaluation

Portée de l’évaluation 

L’évaluation du FCIL a été menée par la Division de l’évaluation (PRA) d’Affaires mondiales Canada, conformément au plan quinquennal d’évaluation du Ministère et à la politique du Conseil du Trésor sur les résultats. L’évaluation a porté sur la période de 2015-2016 à 2020-2021 et constituait la deuxième évaluation du programme du FCIL (voir encadré). La portée initiale a révélé la nécessité de se concentrer sur deux principaux domaines de recherche dans le cadre de l’évaluation, soit :

• Le FCIL en tant que programme, notamment ses caractéristiques de conception, ses politiques, ses systèmes, ses processus, ses utilisations actuelles et ses centres d’intérêt, ainsi que ses capacités actuelles et les ressources qui lui sont consacrées.
• Les missions et les projets du FCIL, y compris l’application du programme, son influence et ses résultats sur les publics cibles, ainsi que les processus, les pratiques, les capacités et les ressources au sein des missions.

Ces domaines de recherche ont constitué la base de la collecte et de l’analyse des données de l’évaluation.

But et objectifs de l’évaluation

L’évaluation avait pour but de générer des idées, des résultats, des leçons et des recommandations pour éclairer la prise de décision sur la meilleure façon de mettre en œuvre le FCIL de manière efficace et efficiente. Des approches d’évaluation formatives et sommatives^{Note de bas de page 2} ont été utilisées pour évaluer le programme et ses résultats, et l’aider à rectifier le tir au besoin.

L’évaluation comportait trois objectifs :

• Déterminer les facteurs clés permettant une programmation efficace des priorités du FCIL, et mieux comprendre dans quelle mesure la localisation contribue à rendre le FCIL plus efficace, efficient et durable.
• Fournir une évaluation neutre du FCIL de façon transparente, claire et utile, en soulignant pourquoi les missions utilisent le programme et comment les ressources ministérielles ont été, ou peuvent être, utilisées pour optimiser les résultats.
• Contribuer à la prise de décisions éclairées, soutenir l’amélioration des systèmes et des programmes, et favoriser l’apprentissage au sein du Ministère.

Dans le cadre de ces objectifs, l’équipe d’évaluation cherchait à déterminer les réflexions, approches et processus novateurs qui ont eu une influence positive sur le FCIL, ainsi que les défis liés à la COVID-19.

Questions de l’évaluation

L’évaluation s’est concentrée sur quatre thèmes principaux ; les questions avaient pour but de déterminer la pertinence, l’efficience et l’efficacité du programme FCIL dans le cadre du mandat plus large du Ministère. La localisation, qui constitue une composante clé du FCIL, a été abordée en tant que question spécifique et comme thème transversal. Voir l’annexe II.

Source : FCIL Kazakhstan (2020)

Méthodologie

L’évaluation a utilisé une approche de méthodes mixtes, s’appuyant des données qualitatives et quantitatives provenant de diverses sources de données et méthodes de collectes de données, comme le montre le tableau ci-dessous. L’équipe d’évaluation a utilisé différents types de triangulation pour garantir la validité et la fiabilité des résultats, des conclusions et des recommandations : triangulation des données, triangulation méthodologique et triangulation des enquêteurs^{Note de bas de page 3}. L’analyse de données a été systématique et itérative. Les données qualitatives ont été codées par thèmes et sous-thèmes conformément à la matrice d’évaluation ; et les données quantitatives ont été analysées à l’aide de statistiques descriptives.

Étude des documents

L’équipe d’évaluation a procédé à un examen des documents et dossiers du Ministère, y compris, mais sans s’y limiter : les rapports annuels, les évaluations et examens antérieurs, les données et états financiers, les stratégies, les documents de recherche et d’orientation, les sites Web internes du FCIL, ainsi que les documents et la correspondance internes d’AMC. L’examen des documents a fourni des renseignements essentiels sur le rôle et les activités du FCIL (au sein des missions et de l’AC) ainsi que sur les politiques et la gestion internes, les données financières et l’approche stratégique du programme.

Rapports produits par les missions et l’AC – examen de la qualité et collecte de renseignements liés aux résultats 

Vingt-trois (sur 69) rapports de fin de programme produits par les missions au cours de l’exercice 2020-‑2021 ont été examinés pour en évaluer la qualité et pour recueillir les résultats liés à 14 indicateurs sélectionnés. Le but de cet exercice était d’évaluer la qualité des rapports produits par les missions, d’en cerner les limites et d’orienter l’analyse des données. En outre, six rapports de fin d’année rédigés par l’AC ont été examinés pour en vérifier la qualité et la cohérence.

Reconstruction de la théorie du changement

Une reconstruction de la théorie du changement (TdC) du programme du FCIL a été entreprise avec les objectifs suivants : 1) Élaborer une TdC actualisée du FCIL afin de remédier aux lacunes liées au modèle logique (ML) et au profil d’information sur le rendement (PIR) initiaux ; 2) Guider la conception des méthodes et approches d’évaluation ultérieures du FCIL.

La reconstruction de la théorie du changement du FCIL a été réalisée selon une approche participative impliquant l’équipe du FCIL à l’AC (NMS) en tant que principaux participants et moteurs du processus.

Projet pilote visant à mesurer le plaidoyer, l’accès et l’influence

En collaboration avec le cabinet de recherche ITAD, un cadre et une trousse à outils ont été mis à l’essai dans le cadre de huit études de cas portant sur l’exécution du FCIL au sein des missions. Un rapport final comprenant une trousse à outils et des options pratiques pour une large application des outils au sein d’AMC a été préparé et présenté (voir l’annexe IV). Il convient de préciser que les résultats des études de cas sont propres à chaque contexte et ne peuvent pas nécessairement être généralisés à l’ensemble des projets du FCIL.

Analyse environnementale des pratiques des donateurs (n=10)

Une analyse du financement local octroyé par dix pays donateurs a été entreprise à l’échelle des missions. Cette analyse a permis de cerner les réussites et les obstacles à la mise en œuvre des programmes de petites subventions au niveau des missions, et de comprendre leur valeur ajoutée.

Entrevues réalisées auprès des principaux intervenants (n=82)

Des entrevues semi-structurées ont été menées par téléphone ou par téléconférence auprès des personnes suivantes : 37 membres actuels du personnel du FCIL au sein des missions (p. ex., SPED, employés recrutés sur place et coordinateurs sous contrat) ; 13 CDM ; 32 employés de l’AC provenant de 7 secteurs.

Les entrevues ont fourni des données qui ont pu être triangulées afin de mieux comprendre et préciser les obstacles et les facteurs favorables à la gestion du programme dans les missions et à l’AC. 

Sondage auprès des intervenants au sein des organisations locales (n=688)

L’équipe d’évaluation a conçu un sondage portant sur six éléments clés (pertinence, renforcement des capacités, processus de soumission de candidature, exécution du projet, résultats du projet et aide humanitaire). Ce sondage s’adressait à toutes les organisations qui avaient été sélectionnées en tant que partenaires du FCIL en 2020-2021 ; il a été conçu et réalisé en français, en anglais et en espagnol, et a obtenu un taux de réponse de 78,46 %.

Sondages sur le FCIL réalisés auprès des missions (n=232)

Deux sondages en ligne ont été conçus et réalisés : (1) employés et coordinateurs du FCIL au sein des missions ; (2) chefs de mission. Ces sondages avaient pour but de comprendre la façon dont le FCIL contribuait à l’atteinte de ses objectifs déclarés et de définir les possibilités d’amélioration de son efficacité et de son efficience. Les deux sondages ont contribué à l’élaboration des questions d’entrevues réalisées auprès des principaux intervenants. Les taux de réponse aux sondages ont été de 55 % et de 25,4 %, respectivement.

Limites de l’évaluation et mesures d’atténuation

Constatations : conception

Conception

Pertinence et harmonisation avec les priorités d’AMC à l’AC et dans les missions

Selon les données du sondage :

• 93% des employés des missions s’entendaient pour dire que le FCIL soutenait les priorités plus larges d’AMC ;
• 92% des employés des missions s’entendaient pour dire que le FCIL soutenait les priorités établies par les missions ;
• 88% des employés des missions s’entendaient pour dire que le FCIL soutenait les initiatives plus larges du SPED.

Le programme du FCIL était harmonisé avec les priorités du Ministère.

Les éléments de preuve recueillis lors de l’évaluation ont démontré qu’il y avait une correspondance étroite entre le programme du FCIL et les priorités ministérielles. Dans le contexte du Cadre ministériel des résultats (CMR), le FCIL était harmonisé avec la responsabilité essentielle 1 (Diplomatie et défense des intérêts à l’échelle internationale) et la responsabilité essentielle 3 (Programmes en matière de développement, de paix et de sécurité).

L’harmonisation du FCIL avec les priorités ministérielles est fonction de ses grandes priorités thématiques et de son positionnement à l’intersection de l’aide internationale et de la politique étrangère. La dualité du FCIL (outil du Service de la politique étrangère et de la diplomatie [SPED] financé par l’enveloppe de l’aide internationale) a donné aux diplomates canadiens la capacité et la souplesse nécessaires pour répondre aux priorités diplomatiques et en matière d’aide internationale. Les modalités du FCIL stipulent que les projets du FCIL « doivent refléter les priorités du Canada en matière d’aide internationale. Les projets doivent également contribuer à défendre les valeurs et les intérêts du Canada ou à renforcer ses relations bilatérales avec les pays étrangers et leurs sociétés civiles ». Les organisations interrogées (n = 688) ont déclaré que leurs projets s’inscrivaient tous dans un ou plusieurs des domaines d’action de la PAIF, 40,3 % d’entre elles précisant que leurs projets étaient axés sur l’égalité des sexes et le renforcement du pouvoir des femmes et des filles.

La conception décentralisée et flexible du FCIL a permis de l’adapter aux objectifs et aux priorités des missions, mais exigeait également des ressources relativement considérables pour les missions.

Le FCIL est unique parmi les programmes de subventions et de contributions (S et C) d’AMC en ce sens que la grande majorité des projets sont approuvés par les missions, sans autorisation préalable de l’AC (à l’exception des projets financés par le compte des crises et s’élevant à plus de 100 000 $). Les données ont démontré que ce modèle décentralisé, associé aux grandes priorités thématiques du FCIL, offrait aux missions la souplesse nécessaire pour utiliser le FCIL afin de répondre aux priorités contextuelles à leur niveau. De plus, les entretiens avec les chefs de mission et les employés des missions ont souligné que la réactivité et la flexibilité du FCIL constituaient des atouts importants de sa conception. La conception du FCIL leur permettait de choisir l’approche la plus appropriée en fonction de leur mission et de leur contexte, soit en utilisant le FCIL pour soutenir plusieurs priorités, types d’acteurs et régions, soit en se concentrant en profondeur sur un seul thème.

En même temps, l’évaluation a constaté que le FCIL était relativement onéreux à gérer et à déployer, en particulier pour les missions mais aussi pour l’équipe de l’AC, en raison de ses caractéristiques de conception uniques : un grand nombre de petits projets à court terme, gérés directement par les missions avec de nombreux partenaires locaux divers et souvent inexpérimentés. Pour ces raisons, il a été rapporté que le FCIL ajoutait souvent un niveau de charge accru pour le personnel du SPED.

Pertinence et harmonisation avec les priorités d’AMC au sein des missions

Selon les données du sondage :

• 78% des employés des missions étaient d’accord pour dire que le FCIL était systématiquement inclus dans la planification de la mission (14 % ont affirmé qu’il était parfois inclus) ;
• 73% des employés des missions étaient d’accord pour dire que leur mission disposait systématiquement d’une stratégie autonome relativement au FCIL (14 % ont affirmé que c’était parfois le cas).

À l’issue de l’examen détaillé d’un échantillon d’initiatives de SPED dans Strategia pour 2020-2021 (n=106) : *

• 41% des missions n’avaient pas expliqué de quelle façon ou pourquoi le FCIL serait utilisé stratégiquement pour mener à bien leurs initiatives du SPED ;
• 48% des missions avaient inclus le FCIL de façon concrète dans leur planification ou dans la planification du SPED.

*Source : Plateforme de production de rapports Strategia

Le FCIL n’a pas été systématiquement utilisé en tant qu’outil stratégique par l’ensemble des missions.

Le FCIL a été largement reconnu par les intervenants consultés comme étant un outil du Service de la politique étrangère et de la diplomatie (SPED) offrant des possibilités de cohérence et de liens entre les différents volets des missions, notamment le développement, le commerce et la politique. Chaque mission disposant d’un programme du FCIL a été fortement encouragée à élaborer sa propre stratégie relative au FCIL. Les lignes directrices du FCIL précisent que la stratégie [du FCIL] élaborée par chaque mission... « est un outil de planification visant à identifier les objectifs du programme du FCIL de la mission, et les plans nécessaires à leur réalisation. La stratégie doit tenir compte de comment la programmation du FCIL peut et doit faire avancer le plan de mission plus large, et en particulier les objectifs SPED et les priorités ».

Cependant, les éléments de preuve recueillis ont démontré que trois problèmes clés limitaient la capacité des missions à utiliser le FCIL de manière stratégique et en tant qu’outil global au sein des missions :

• Tout d’abord, la définition de l’axe stratégique des sections plus larges du SPED au sein des missions a constitué un défi important. Les entrevues menées à l’AC et dans les missions ont mis en lumière les orientations stratégiques concurrentes communiquées au personnel du SPED par l’équipe du FCIL à l’AC, les CDM et les bureaux géographiques. Ce défi auquel a été confronté le SPED s’est souvent traduit par l’absence d’une stratégie claire relative au FCIL ou a limité son intégration dans la planification des missions (voir encadré). Les personnes interrogées ont souligné que l’amélioration de l’orientation stratégique du SPED pourrait contribuer à améliorer l’harmonisation du FCIL avec les priorités des missions et ainsi optimiser son impact.
• Deuxièmement, les données recueillies lors de l’évaluation ont révélé la présence de multiples interprétations et compréhensions des objectifs du FCIL et de ce qui constitue une réussite dans le cadre du programme, en raison de sa dualité en tant qu’outil de diplomatie et d’aide internationale. Dans de nombreux as, la capacité des missions à identifier les projets susceptibles de contribuer aux deux objectifs variait, et dans certaines situations (par exemple, des environnements plus hostiles aux valeurs canadiennes), il était difficile de poursuivre ces objectifs simultanément. De nombreuses personnes interrogées ont souligné les tensions et les défis auxquels est confronté le personnel diplomatique lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre un programme traditionnellement axé sur le développement. Ces types de « défis culturels » ont conduit à une utilisation incohérente du FCIL en tant qu’outil global au sein des différentes missions, malgré les directives du FCIL préconisant une telle utilisation par les CDM et le personnel des missions 
• Enfin, une meilleure utilisation du FCIL en tant qu’outil global au sein des missions se résumait souvent à la visibilité du programme parmi les membres du personnel des missions (provenant de tous les volets), ainsi qu’à leur capacité de participer et de contribuer à l’orientation du programme. Le personnel du FCIL a signalé une intégration positive du FCIL en tant qu’outil global au sein des missions lorsque les différents volets (développement, commerce, services consulaires) étaient en mesure de communiquer avec le programme, d’y contribuer et d’en tirer parti de manière coordonnée, créant ainsi des synergies entre les différentes questions et priorités à l’échelle de la mission. 

Pertinence et capacité de répondre aux besoins et aux priorités à l’échelle locale

Programmation du FCIL liée à la COVID-19 en 2020-2021

Le FCIL a répondu aux besoins et aux priorités à l’échelle locale.

L’une des caractéristiques les plus importantes du FCIL était sa capacité à offrir des programmes significatifs et axés sur les contextes, les problèmes et les besoins locaux. Plus de 92 % des organismes soutenus par le FCIL qui ont été interrogés s’entendaient pour dire que le programme répondait de manière significative aux besoins et aux priorités à l’échelle locale, tandis que près de 90 % ont estimé que le programme offrait suffisamment de souplesse pour leur permettre de mener des programmes qui répondent aux besoins et aux priorités de leur organisme. Les répondants ont également indiqué que le FCIL les avait aidés à établir des relations et à créer des réseaux dans les collectivités où ils travaillaient, ce qui les avait aidés à cerner les priorités et les besoins locaux et à y répondre. Les organismes soutenus par le FCIL étaient moins d’accord sur la question de savoir si la durée et le montant du financement fourni par le FCIL étaient suffisants pour répondre aux besoins des collectivités locales ; 70 % des organismes ont convenu que le montant du financement fourni par le FCIL répondait aux besoins immédiats définis dans leurs propositions de projet.

Le sondage réalisé auprès des missions a également mis en évidence la façon dont le personnel des missions perçoit le FCIL comme étant un outil axé sur les besoins et les priorités des populations locales ; 76 % des répondants ont signalé que le FCIL soutenait un domaine de travail ou un groupe d’intervenants qui, autrement, ne recevrait pas de financement du Canada ou d’autres grands donateurs. Les chefs de mission, en particulier ceux qui étaient en poste dans les petites missions, ont souligné l’importance du FCIL pour fournir une aide adaptée aux contextes locaux et doter le Canada d’un mécanisme d’intervention. Selon un chef de mission, « lorsque l’on ne dispose pas d’un programme de développement – dont sont dotées plusieurs de nos missions “concurrentes” – le FCIL nous permet de démontrer notre engagement dans des domaines prioritaires clés, en particulier auprès des ONG et de la société civile ».

L’accent mis par le FCIL sur le soutien aux organisations locales a constitué un atout important de sa conception.

Les éléments de preuve recueillis lors de l’évaluation ont démontré que l’un des principaux points forts de la conception du FCIL était l’accent mis sur l’établissement et le soutien de nouveaux partenariats avec des organisations locales de petite taille. Plus de 80 des organisations bénéficiaires d’un financement du FCIL et interrogées lors de l’évaluation étaient des organisations non gouvernementales locales ou des organisations communautaires qui n’avaient jamais reçu de financement du gouvernement du Canada (GC) auparavant. Ces organisations ont permis au FCIL d’accéder à des connaissances, à des réseaux et à des capacités précieuses en vue de répondre aux besoins et aux enjeux à l’échelle locale. Les données d'enquête et des preuves complémentaires ont mis en évidence le fait que les partenaires du FCIL jugeaient leur expérience extrêmement positive et soulignaient fréquemment la nature transformatrice de l’occasion qui leur avait été donnée. Dans de nombreux cas, le FCIL constituait la solution la plus visible et la plus accessible et souvent la seule option pour les organisations locales d’accéder au financement international.

Témoignages

« Le fait qu’il fournit de modestes contributions permet au FCIL de prendre des risques et de financer des projets innovants. » - Chef d’une mission où le FCIL est mis en œuvre

« Notre cadre de risque doit être revu. Nous devons accepter certaines choses et en tirer des leçons afin de réaliser des gains. » - Membre du personnel du FCIL à l’AC

« Si vous souhaitez donner une chance aux nouveaux groupes, il doit y avoir une place pour l’échec... l’échec est également un facteur positif qui permet de progresser. » - Membre du personnel du FCIL au sein d’une mission

En raison de sa conception, il était attendu que le FCIL prenne des risques afin de soutenir des partenaires locaux. Cependant, le cadre de risque et les orientations relatives au risque ne soutenaient pas de manière optimale une programmation tolérante au risque.

Les missions ont été encouragées à prendre des risques en s’associant à de nouvelles organisations locales qui n’avaient pas encore fait leurs preuves, en particulier celles qui proposaient des idées novatrices et qui avaient le potentiel de devenir des partenaires stratégiques. L’évaluation a démontré que le FCIL était vu comme une occasion d’intégrer une plus grande tolérance au risque au sein des programmes du Ministère. En effet, il a été noté qu’une plus grande prise de risque était importante pour que le FCIL continue à se concentrer sur le financement de petites organisations locales. Cependant, le cadre de risque et les orientations relatives au risque ne soutenaient pas de manière optimale une programmation tolérante au risque. Par exemple, l’outil d’évaluation des risques précisait la façon de cerner et de documenter les risques, mais ne décrivait pas les montants et les types de risques acceptables, et n’encourageait pas le financement d’organisations nouvellement établies et dont les capacités de partenariat n’avaient pas été mises à l’épreuve. Il convient toutefois de souligner qu’un nouveau “cadre de propension au risque” est en cours d’élaboration et vise à combler certaines de ces lacunes. Les orientations actuelles faisaient en sorte que le niveau de tolérance au risque variait d’une mission à l’autre, ce qui avait une incidence sur les types d’organisations qui recevaient un financement. Les missions se montraient souvent réticentes à s’associer à des organisations locales plus récemment établies et moins expérimentées, afin d’éviter les risques. Les éléments de preuve recueillis ont confirmé que le cadre de risque du FCIL doit être ajusté, et que le programme doit adopter des processus et des systèmes plus propices à la prise de risque et permettant l’apprentissage, l’innovation et l’amélioration.

Le processus de soumission de candidatures du FCIL a été jugé équitable, transparent et accessible par les organismes retenus, mais coûteux pour les candidats potentiels et le personnel du FCIL.

Selon les directives du FCIL, chaque mission exécutant un programme FCIL devait solliciter des candidatures de façon publique. Les résultats du sondage réalisé auprès des organisations montrent qu’en 2020-2021, les organisations qui ont réussi à obtenir du financement du FCIL considéraient le processus comme étant largement équitable (87 %), transparent (87 %) et accessible (88 %). Toutefois, les entrevues menées auprès du personnel des missions et les études de cas des missions ont montré que le processus de soumission de candidature était onéreux (barrière de la langue, format, longueur, etc.) pour de nombreuses petites organisations n’ayant pas d’expérience ou ayant peu d’expérience dans la rédaction de propositions officielles destinées à des donateurs bilatéraux. Au total, 82 % des membres du personnel des missions interrogées estimaient que les organisations n’étaient pas en mesure de satisfaire aux exigences imposées pour recevoir un financement du FCIL. Certains éléments du processus de soumission de candidature et de sélection le rendaient onéreux pour le personnel des missions et les coordonnateurs du FCIL et entraînaient des retards dans la sélection des candidats et les transferts de fonds. Ces retards ont eu un effet en cascade sur la capacité à exécuter le programme et à respecter des délais déjà serrés. Dans le but d’atténuer ces obstacles, de nombreuses missions ont expérimenté diverses approches telles que les « propositions de concepts » et les « demandes préliminaires de financement ». En outre, l’équipe du FCIL à l’AC a récemment élaboré un modèle de demande préliminaire de financement dans le but d’alléger le fardeau lié au processus de soumission de candidatures, tant pour les demandeurs que pour le personnel de la mission. 

Constatations : exécution

Exécution

L’équipe du FCIL à l’AC a fourni des directives claires concernant l’exécution du FCIL dans les missions et s’est montrée réactive aux demandes d’aide ; son soutien a été perçu comme étant un facteur positif pour l’exécution du programme du FCIL.

Les témoignages des membres du personnel des missions soulignent que l’équipe du FCIL à l’AC a toujours fait preuve de réactivité, de compétence et de souplesse. Les rôles et responsabilités de l’AC et des missions étaient clairement définis relativement au FCIL, ce qui était vu comme un facteur positif pour assurer l’exécution du FCIL. L’équipe du FCIL à l’AC a également fourni une orientation ainsi qu’un soutien rapide au personnel des missions, qui voyait en cet apport un élément essentiel pour mener à bien leurs responsabilités liées au FCIL. En outre, une forte amélioration a été constatée au cours des cinq dernières années en ce qui a trait à la formation, à l’actualisation des modèles et à la rationalisation des processus. Toutefois, des difficultés sont apparues dans certains cas lorsque l’AC n’a pas compris les réalités du contexte local, notamment la nécessité d’une plus grande flexibilité dans des domaines tels que les modalités de paiement (par exemple, l’utilisation d’argent liquide) et les délais.

Les capacités en ressources humaines ont été rapportées comme ayant constitué un obstacle important à l’exécution des programmes, tant au sein des missions qu’à l’AC.

Les données provenant de multiples éléments de preuve (entrevues et sondages auprès des CDM, du personnel de l’AC et du personnel des missions) ont montré que les ressources humaines étaient au cœur des préoccupations des membres du personnel concernant l’exécution du FCIL, tant au sein des missions qu’à l’AC. Selon les parties prenantes consultées, les pressions en matière de RH ont été exacerbées, tant dans les missions qu’à l’AC, par des processus et des systèmes de programmes vétustes et exigeants en ressources, une charge de travail administratif périodique accrue et une pénurie constante de personnel.

63 % des membres du personnel du FCIL interrogés au sein des missions ont rapporté être en mesure d’exécuter le programme avec les ressources humaines dont ils disposaient. Les RH étaient également l'obstacle le plus cité par les CDM sondés (33% ont choisi les RH comme premier obstacle, devant la capacité des partenaires 22%, et les exigences de la charge de travail 22%). Il convient de noter que des données précises d'année en année n’étaient pas disponible sur la dotation en personnel FCIL dans les missions (nombre d'employés, pourcentage des ressources consacrées au FCIL). Pour cette raison, aucune analyse globale sur les besoins en RH n'a été réalisée pour le FCIL au cours de la période considérée. À l'AC, pour complémenter le personnel disponible (voir encadré) et mener à bien les opérations en cours, l'équipe FCIL s'est fortement appuyée sur des étudiants, des employés occasionnels et du personnel junior, y compris pour des rôles essentiels. Le personnel estimait qu’il s’agissait d’un risque significatif pour le programme, car cela créait des inefficacités, conduisait à un partage ponctuel de la charge de travail et, surtout, limitait la capacité de l’équipe à aborder des questions plus stratégiques et systémiques en vue d’améliorer l’exécution du programme. Les données administratives disponibles (voir encadré) n'ont pas permis d'identifier les pénuries de personnel au siège pour la période examinée, mais ont montré le potentiel d'augmentation des besoins en RH en cas d'augmentation significative du budget.

L'évaluation a souligné la nécessité de faire un suivi systématique des besoins en RH pour le FCIL, tant à l'AC qu'en mission, d'évaluer les risques et les compromis liés à l'exécution du programme avec les niveaux de dotation actuels et de réfléchir aux implications de l'augmentation prévue des niveaux d'investissement sur les besoins en personnel.

Source : FCIL Équateur (2019)

Source : FCIL Canberra (2019)

La présence stable d’un coordinateur du FCIL expérimenté s’est révélée un facteur positif pour l’exécution du programme, et des risques importants ont été associés au fait de continuer à pourvoir ce poste à l’externe.

Les coordinateurs du FCIL étaient le visage du programme. Ils étaient chargés de l’administration quotidienne du programme du FCIL de leur mission et rendaient compte au gestionnaire de programme du FCIL (un membre du personnel du SPED au sein de la mission). Ce poste était le point de jonction entre la société civile, les organisations et réseaux locaux et la mission canadienne. Les répondants aux entrevues menées lors de l’évaluation estimaient que le coordinateur du FCIL était un facilitateur important de la réussite et de l’exécution du programme. En raison du coût et de l’engagement importants que représente l’embauche de personnel local, les coordinateurs du FCIL étaient en grande partie des consultants externes embauchés en vertu d’un contrat à court terme (d’une durée d’un à cinq ans). Cette main-d’œuvre précaire a créé une inquiétude pour le personnel d’AMC face au risque potentiel pour la réputation du Canada que des entrepreneurs soient « le visage du Canada ». En outre, les membres du personnel des missions ont mis en évidence des risques liés à la réputation en raison de la forte rotation des coordinateurs, notamment la rétention systématique des contacts du réseau, la lourde charge que représentent sur le plan des ressources humaines le renouvellement des contrats et la formation des consultants, et la cohérence de l’image de marque et des communications du programme.

Les consultants externes sous contrat ne sont pas des employés du gouvernement du Canada et, à ce titre, ils ont un accès limité aux outils, aux services de technologie de l’information (TI) et aux bureaux des missions ainsi qu’à la formation offerte au personnel qui y travaille. Ces restrictions, destinées à éviter la création d’une relation employé-employeur conformément aux directives en matière de passation de marchés, ont donné lieu à plusieurs inefficacités au sein du FCIL. Par exemple, la réception de courriels provenant d’une adresse non gouvernementale (p. ex., Gmail) a souvent créé de la confusion chez les partenaires et mis en doute la légitimité du programme du FCIL. Pour atténuer ces préoccupations, certaines missions ont fourni aux coordinateurs recrutés à l’externe un espace de travail, une adresse électronique d’AMC, une formation et un poste de travail du gouvernement, et ont renouvelé leurs contrats sur plusieurs années. Ce type de situations présentait toutefois pour le Ministère un important risque lié à la responsabilité, car elles repoussaient les limites d’une relation non-employeur-employé. Tous les groupes interrogés se sont entendus pour dire qu’il était impératif de résoudre la question du coordinateur externe pour améliorer l’exécution du FCIL.

Témoignage :

« Le système de gestion des données du FCIL est dépassé. » - Membre du personnel du FCIL à l’AC

Bien que la formation ait été généralement bien accueillie par les membres du personnel du FCIL dans les missions, elle ne répondait pas entièrement aux besoins liés à la programmation.

Malgré le fait qu’il ne s’agissait pas d’une exigence explicite du programme, l’équipe du FCIL de l’AC a coordonné et offert une formation régionale et des séances de formation préalable au déploiement aux employés canadiens (EC) et aux employés recrutés sur place (ERP) dans les missions. Avant la pandémie, la formation régionale était offerte en personne à un maximum de deux régions par année, ce qui en limitait la portée. Depuis 2020, toutes les formations sont offertes virtuellement, ce qui les rend plus accessibles au personnel du FCIL. 

Les formations du FCIL ont joué un rôle fondamental pour permettre au personnel d’intégrer les processus opérationnels et la culture du FCIL. Lorsqu’elles étaient offertes en personne, les formations étaient vues par le personnel des missions d’AMC comme contribuant de façon positive à l’acquisition de la confiance en soi nécessaire pour la mise en œuvre du FCIL ainsi que le réseautage et le partage de connaissances avec d’autres missions. La formation des coordinateurs du FCIL embauchés sous contrat a été limitée afin d’éviter de créer une relation employé-employeur, ce qui a engendré des lacunes sur le plan des connaissances et une dépendance excessive à l’égard de l’apprentissage informel parmi les coordinateurs du FCIL. Toutefois, les éléments de preuve recueillis lors de l’évaluation ont révélé que la formation du personnel du SPED sur les tâches traditionnellement orientées vers le développement (gestion axée sur les résultats, passation de marchés, gestion de projets, élaboration d’accords de contribution, définition et collecte des résultats escomptés, etc.) n’était pas suffisante pour répondre aux besoins du FCIL en matière de programmation. Cette situation a donné lieu à des niveaux variables de compréhension, de capacité et d’exécution des programmes.

L’absence d’un système de gestion des données systématique et transparent a exposé et continue d’exposer le FCIL à des risques institutionnels importants.

Les éléments de preuve de l’évaluation (entrevues et études de documents) ont mis en évidence que le système et les processus de gestion des données du FCIL présentaient d’importants problèmes. Les processus de collecte, de classement et de stockage des données du FCIL (p. ex., les données financières, contractuelles et relatives aux partenaires et aux projets) étaient inefficaces et fastidieux pour le personnel des missions et de l’AC. Le FCIL utilisait un système de gestion des données désuet et était l’un des deux seuls programmes de subventions et de contributions à ne pas avoir entièrement intégré l’utilisation des bons de commande dans le système financier et administratif SAP du Ministère.

En outre, les éléments de preuve ont confirmé que ces problèmes exposaient et continuent d’exposer le FCIL et le Ministère à des risques institutionnels. Par exemple, les systèmes utilisés ne positionnaient pas le FCIL de façon favorable pour respecter ses obligations redditionnelles en réponse aux vérifications, à la divulgation proactive, aux demandes d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels (AIPRP), aux requêtes du Parlement et aux exigences du Conseil du Trésor concernant les programmes de S et C. Afin de remédier à ces problèmes, le personnel de l’AC a demandé de façon quasi unanime l’intégration complète du programme du FCIL au système SAP. Toutefois, les entrevues ont également permis de cerner plusieurs goulets d’étranglement importants. Plus important encore, des problèmes techniques ont fait en sorte que le personnel des missions n’a pas pu obtenir certaines autorisations dans le système SAP, ce qui constituait un défi de taille puisque le FCIL était géré par la section du SPED des missions, et non par le personnel de l’AC.

Selon les données du sondage :

• 62% des membres du personnel des missions s’entendaient pour dire que les exigences du programme en matière de production de rapports demandaient beaucoup de temps ;
• 48% des membres du personnel des missions s’entendaient pour dire que les exigences du programme en matière de production de rapports étaient fastidieuses ;
• 52% des membres du personnel des missions s’entendaient pour dire que les rapports produits dans le cadre du programme étaient utilisés pour éclairer la prise de décision au sein des missions.

L’utilité des rapports de fin d’année (AC) et de fin de programme (missions) du FCIL était limitée. Ils ont fait office d’exercices de reddition de comptes ministériels plutôt que d’être utilisés de façon stratégique en tant qu’outils utiles de gestion du programme. 

Chaque mission où le FCIL était mis en œuvre était tenue de rédiger et de soumettre à l’AC un rapport annuel de fin de programme ; celui-ci était par la suite intégré à divers rapports ministériels et constituait la base du rapport de fin d’année du FCIL. Les éléments de preuve recueillis lors de l’évaluation ont montré que la production des rapports de fin de programme étaient souvent contraignante et que ces rapports n’étaient pas utiles en tant qu’outil de gestion pour les missions. Le contrôle de qualité effectué lors de l’évaluation a mis en évidence leur manque d’objectifs clairs, au-delà de leur contribution à la production de rapports de l’AC. Leur format (longueur, contenu, apport stratégique ou analytique) n’était pas cohérent et les rendait inutilisables, de façon autonome, à des fins de gestion (par les missions et l’AC) ou d’apprentissage opérationnel (à l’échelle des missions). 

Par ailleurs, les rapports de fin d’année étaient conçus et rédigés en fonction des données demandées par le conseil de gestion du programme (CGP) du FCIL. Puisque ce type de données peut changer d’une année à l’autre, ces rapports ne permettaient pas de faire des comparaisons au fil des ans. En outre, les rapports de fin d’année n’ont pas été exploités à des fins stratégiques autres que celles d’informer le CGP. Les données probantes recueillies n’ont pas permis de déterminer dans quelle mesure ils ont été utiles pour le CGP. 

Les difficultés liées à la disponibilité et à la qualité des données sur le rendement ont miné la capacité du FCIL à rendre compte des résultats.

La capacité du FCIL à rendre compte de ses résultats a posé plusieurs problèmes. Premièrement, les problèmes liés à la définition et à la mesure des résultats attendus du FCIL ont limité la disponibilité des données pertinentes sur le rendement du programme (voir l’encadré).

De plus, les éléments de preuve recueillis lors de l’évaluation ont permis d’identifier des problèmes liés aux systèmes et aux processus de collecte de données du FCIL à plusieurs niveaux (AC, missions et projets), ce qui a eu une incidence sur la qualité des données du programme. Par exemple, les entrevues réalisées ont mis en évidence l’absence d’un processus normalisé pour compiler les données de rendement du FCIL provenant des missions afin de les intégrer dans les rapports ministériels. En l’absence d’un système de rapport central pour le suivi des données de rendement, les données pertinentes du FCIL étaient extraites de plusieurs documents par plusieurs personnes, puis intégrées manuellement à divers rapports, ce qui engendrait des risques d’erreurs accrus. D’autre part, les missions ont signalé des difficultés à respecter les délais de présentation des rapports. Les données provenant des missions étaient souvent transmises tardivement à l’AC, ce qui se traduisait par l’obtention d’ensembles de données incomplets à l’AC. Les personnes interrogées ont également noté l’absence d’un processus de contrôle systématique de la qualité des données.

Au sein des missions, le contrôle de la qualité des rapports de fin de programme effectué lors de l’évaluation a permis de cerner plusieurs incohérences entre les rapports, mettant en évidence des problèmes de gestion et d’interprétation des données. Au niveau des projets, la capacité des partenaires du FCIL à rendre compte des résultats a été jugée limitée par le personnel des missions, malgré des autoévaluations positives de la part des organisations partenaires.

Constatations : résultats

Aide internationale – développement

Selon les données du sondage :

• 74% des organisations interrogées ont reçu des conseils ou un accompagnement informel de la part du personnel du FCIL au sein des missions ;
• 21% des organisations interrogées ont reçu une formation structurée ou se sont vu offrir des ateliers par le personnel du FCIL au sein des missions ;
• 13% des membres du personnel des missions interrogées ont mentionné le renforcement des capacités locales comme une utilisation prévue du FCIL.

Bien que le FCIL ait amélioré la capacité de plusieurs organisations partenaires à gérer et à réaliser leurs projets, les capacités des organisations de façon générale ont été considérées comme constituant un obstacle à la réalisation du programme du FCIL. Aucune approche systématique n’a été adoptée par les missions pour renforcer les capacités des partenaires.

Le « renforcement des capacités des organisations locales... » est l’un des résultats attendus du FCIL ; toutefois, aucune approche systématique n’était adoptée dans l’ensemble des missions en vue de renforcer les capacités des partenaires. Le soutien au renforcement des capacités n’était pas précisé dans les documents d’orientation du FCIL, et le personnel des missions n’a pas toujours considéré le renforcement des capacités locales comme étant l’une des utilisations prévues de la FCIL. La fréquence et la qualité des activités de renforcement des capacités ont varié considérablement d’une mission à l’autre, certaines missions n’étant pas en mesure de fournir ce type de soutien en raison des ressources et des capacités dont elles disposaient. Voir l’encadré.

Les éléments de preuve recueillis lors de l’évaluation montrent que la capacité globale des organisations est vue comme étant un obstacle à l’exécution du FCIL ; 50 % des membres du personnel des missions locales interrogés ont mentionné la capacité des partenaires comme étant le principal obstacle à l’exécution du programme du FCIL (à égalité avec les ressources humaines), tandis que 22 % des chefs de mission interrogés l’ont considérée comme étant un obstacle fondamental. Les problèmes de capacité fréquemment cités comprenaient, sans s’y limiter, les difficultés à intégrer une approche sensible au genre dans les propositions écrites et la conception des projets, la gestion financière ainsi que le suivi et le compte rendu des progrès et des résultats des projets. Ces problèmes de capacité ne devraient pas être surprenants, puisque le fait de travailler avec des partenaires locaux de petite taille, souvent inexpérimentés, signifie qu’il faut accepter le risque qu’ils ne possèdent pas la capacité d’exécuter les programmes de la façon prévue. Cependant, dans une optique d’harmonisation avec les objectifs de localisation de l’aide d’AMC, cet obstacle a souligné la nécessité de déployer des efforts plus soutenus pour renforcer la capacité des partenaires locaux à réaliser efficacement les projets.

Cela dit, les données recueillies lors de l’évaluation ont démontré qu’à plusieurs reprises et dans divers contextes, le FCIL a renforcé la capacité des organisations partenaires à gérer et à réaliser leurs projets. Selon les chefs de mission et le personnel des missions, le FCIL a aidé les organisations locales à acquérir l’expérience nécessaire pour devenir admissibles à d’autres occasions de financement international, contribuant ainsi au renforcement et à la croissance de la société civile locale. Les études de cas des missions ont montré que le FCIL avait également renforcé la capacité des organisations à étendre leurs réseaux et à établir des contacts avec de nouveaux intervenants. Dans certains cas, le financement du FCIL a permis d’accroître la confiance et la capacité des organisations à défendre des valeurs communes ; 75 % des organisations interrogées ont confirmé que leur capacité à gérer et à exécuter des projets s’était améliorée grâce à la collaboration avec le FCIL. Selon ces organisations, les principaux gains de capacité ont été réalisés dans les domaines de la gestion financière, de l’exécution des projets, de la mise en place de programmes sensibles au genre, de l’établissement de relations et de réseaux, ainsi que de la production de rapports.

Lors du sondage réalisé auprès des organisations, les mots-clés suivants sont ressortis quant aux domaines où des changements ont été observés parmi les bénéficiaires des projets :

Selon les données du sondage :

• 74% des membres du personnel des missions s’entendaient pour dire que le FCIL avait amélioré les résultats de l’aide internationale dans les pays auprès desquels les missions sont accréditées;
• 77% des chefs de mission s’entendaient pour dire que le FCIL avait contribué efficacement à la réalisation des priorités du Canada en matière de développement international.

Les bénéficiaires locaux des projets financés par le FCIL ont constaté un large éventail de résultats positifs, notamment une participation accrue à la résolution des problèmes de développement dans le contexte local de leur pays. Ces résultats sont à la mesure de l’échelle et de la portée limitées des projets financés par le FCIL.

Selon le sondage réalisé auprès des organisations, les bénéficiaires des projets et leurs collectivités locales ont connu un large éventail de changements positifs en conséquence directe de leur participation aux programmes financés par le FCIL, comme le montre le graphique ci-dessous :

Les organisations ont également souligné les résultats obtenus par les projets financés par le FCIL dans des domaines tels que la croissance des microentreprises et des petites entreprises, l’éducation, la défense et la protection des droits de la personne, le renforcement du pouvoir des femmes et des filles, la santé et la nutrition, la sécurité alimentaire, la durabilité environnementale, la démocratie et l’accès à la justice, pour n’en citer que quelques-uns. Des résultats similaires ont été mentionnés dans plusieurs rapports de fin de programme du FCIL préparés par les missions. Il a été démontré que même si le FCIL a financé de petits projets, des résultats positifs importants ont été constatés dans les collectivités où ces projets ont été réalisés. Les contributions de FCIL aux priorités du Canada en matière d’aide internationale ont également été soulignées par les membres du personnel des missions et les chefs de mission consultés (voir l’encadré). 

Plusieurs exemples de résultats à l’échelle locale sont présentés à l’annexe II. Toutefois, malgré les éléments positifs mentionnés précédemment, il convient de noter que la taille, le budget et le calendrier limités des projets du FCIL, ainsi que les divers contextes opérationnels, ont créé une distinction entre le FCIL et les programmes de développement plus traditionnels. Les résultats des projets du FCIL tendaient à être d’échelle, de portée et d’envergure modestes. En outre, les éléments de preuve recueillis ont mis en évidence des difficultés concernant la capacité des partenaires à rendre compte des résultats et la capacité des missions à suivre l’évolution des projets (par exemple, en effectuant des visites sur place). Certaines évaluations finales des projets financés par le FCIL n’ont pas été réalisées en raison de la taille et de la durée limitées des projets. Par conséquent, les résultats déclarés du programme du FCIL ne peuvent être généralisés à l’ensemble du programme du FCIL.

Aide humanitaire

Réponses au sondage sur les projets d’aide humanitaire financés par le FCIL

Le FCIL était un mécanisme utile et approprié pour les programmes humanitaires et d’interventions d’urgence à petite échelle, bien que le processus d’approbation des projets du FCIL ait entravé sa mise en œuvre en temps voulu. 

Conformément aux lignes directrices du FCIL, la réserve humanitaire du programme a fourni un soutien financier allant jusqu’à 50 000 $ (par projet) pour répondre aux catastrophes naturelles soudaines et aux urgences humanitaires. Ces fonds étaient destinés à être utilisés en tant que mécanisme de réponse immédiate complémentaire à d’autres mécanismes de réponse rapide mis en œuvre par le Canada. Les projets d’aide humanitaire (AH) financés par le FCIL ont nécessité l’accord de la Direction de l’assistance humanitaire internationale et de la réponse aux catastrophes naturelles (MHA) et de la Direction des opérations de l’assistance humanitaire internationale (MHI) avant d’être soumis aux étapes habituelles d’approbation du FCIL. L’accord des directions MHA et MHI était nécessaire pour assurer la coordination et la cohérence des programmes d’AH. Les entretiens avec le personnel de l’AC ont confirmé que l’AH fournie par le biais du FCIL était utile et complétait les autres mécanismes de financement de l’AH mis en œuvre par le Canada, tout en soutenant les organisations locales. Le sondage réalisé auprès des organisations a révélé que le FCIL était à la fois un mécanisme approprié pour financer des interventions humanitaires rapides à petite échelle et qu’il répondait aux besoins des populations touchées par les crises.

Les témoignages des chefs de mission et du personnel des missions étaient plus nuancés. Ces résultats doivent être interprétés en tenant compte du fait que seule une faible proportion du personnel des missions et des chefs de mission avait une expérience de l’exécution de programmes d’AH par le biais du FCIL (environ 6 à 11 missions par année avaient mis en œuvre des programmes d’AH). Les entrevues réalisées auprès des chefs de mission (ceux qui avaient une expérience de la programmation d’AH du FCIL) ont révélé que le FCIL s’était révélé un outil utile pour répondre aux urgences. En ce qui concerne le personnel des missions, les personnes interrogées ayant une expérience de la programmation d’AH du FCIL ont fait état de bons résultats quant à la prestation d’une assistance ciblée. Par exemple, la réserve d’AH du FCIL a été utilisée pour financer de petits projets qui ont permis de fournir des masques, du gel désinfectant et des paniers alimentaires aux populations touchées par la crise au début de la pandémie de COVID-19. D’autres exemples de résultats dans le domaine de l’AH, exprimés dans les termes des organisations bénéficiaires du FCIL, sont fournis à l’annexe II. En revanche, les résultats des sondages menés auprès des chefs de mission et du personnel se sont révélés moins positifs, ce qui peut s’expliquer par l’expérience limitée des répondants. Les membres du personnel ont exprimé des avis mitigés sur l’efficacité du FCIL en tant qu’outil d’AH (voir encadré). De même, lors du sondage réalisé auprès des CDM, ces derniers ont estimé que l’efficacité de l’AH offerte dans le cadre du FCIL était nettement inférieure à celle des autres composantes principales du FCIL (p. ex., développement, plaidoyer et influence).

Au chapitre des obstacles, le personnel des missions, que ce soit lors des entrevues ou des sondages, a souligné la question de la rapidité comme constituant un défi à la prestation de projets d’AH. Toutefois, lors des entrevues, le personnel des missions a déclaré que, malgré la longueur et la complexité du processus d’approbation du FCIL, une planification et une préparation adéquates pourraient faire en sorte que le FCIL soit utilisé en tant qu’outil réactif et flexible pour répondre aux besoins immédiats, en attendant la mise en place d’autres mécanismes d’AH.

Plaidoyer et influence

Selon les données du sondage :

• 92% des membres du personnel des missions s’entendaient pour dire que le FCIL avait permis d’accroître les interactions de leur mission avec des intervenants ;  ;locaux;
• 72% des organisations s’entendaient pour dire que le FCIL avait amélioré leur accès aux décideurs à l’échelle locale ;
• 89% des organisations s’entendaient pour dire que le FCIL avait renforcé leurs relations avec les intervenants locaux ;
• 80% des organisations s’entendaient pour dire que le FCIL avait renforcé leurs relations avec le Canada.

Le FCIL s’est révélé un outil efficace pour les missions et les organisations bénéficiaires; il leur a ouvert des portes et leur a permis de nouer des liens avec les intervenants à l’échelle locale. Par conséquent, le FCIL a contribué à créer des réseaux et à renforcer les relations. 

L’évaluation a démontré que le FCIL était un outil efficace pour ouvrir des portes et créer des possibilités d’implication et d’interaction avec un large éventail d’intervenants à l’échelle locale, y compris les décideurs locaux, tant pour les organisations bénéficiaires du FCIL que pour les missions. Le programme a aussi été largement utilisé par les missions pour promouvoir la marque et la visibilité du Canada dans les pays partenaires.

Pour les missions du FCIL, celui-ci a ouvert des portes à la fois aux décideurs locaux et à la société civile. Par exemple, les membres du personnel des missions ont indiqué avoir déployé des efforts concertés pour que les cadres supérieurs des missions puissent mentionner les projets du FCIL dans leurs interactions avec les contacts locaux (lors de visites de haut niveau, de discussions de groupes d’experts universitaires ou de réunions, etc.) et utiliser ces projets comme levier pour favoriser la mobilisation et défendre des valeurs et des intérêts communs.^{Note de bas de page 4} Les études de cas des missions ont souligné que dans les pays où le Canada n’a pas de présence physique sur le terrain, le FCIL était la seule source de contacts dans le pays et de renseignements sur celui-ci.

Sur le plan de la visibilité, les éléments de preuves recueillis ont montré que le FCIL avait renforcé la réputation du Canada en tant que partenaire fort et soutenant la société civile locale auprès de divers intervenants, y compris les autres donateurs, les gouvernements locaux, les organisations de la société civile (OSC) et les collectivités qu’elles servent. Toutefois, les études de cas ont révélé que dans ces contextes, le FCIL n’a pas nécessairement étendu l’image de marque et la visibilité du Canada bien au-delà‑ de ses contacts avec les OSC locales. Il convient également de souligner que l’amélioration de la visibilité n’était pas toujours un résultat souhaité, selon la nature de la programmation et le contexte politique et culturel.

Pour les organisations bénéficiaires, les projets du FCIL ont également facilité l’accès direct aux décideurs locaux. Selon les projets, les décideurs locaux ont été ciblés comme bénéficiaires ou ont été consultés lors de la conception et de la mise en œuvre des projets. Les études de cas des missions montrent qu’une plus grande attention a été accordée à la création de points d’entrée pour les organisations bénéficiaires qu’à l’implication des missions auprès d’autres intervenants à l’échelle locale. 

Les éléments de preuve recueillis ont également démontré que ces occasions d’implication, d’interaction et d’amélioration de la visibilité ont permis de bâtir et de consolider des relations tant pour le Canada que pour les organisations bénéficiaires. Du point de vue des missions, le FCIL a contribué à renforcer les relations bilatérales du Canada avec les pays étrangers et leur société civile. Les organismes bénéficiaires du FCIL ont souligné que le fait de travailler avec le FCIL a contribué à renforcer leurs relations avec le Canada ainsi qu’avec d’autres intervenants locaux (p. ex., la société civile locale et les personnes influentes). 

Niveaux de changement – Plaidoyer, accès et influence (études de cas de missions)

Le FCIL a eu pour effet de sensibiliser les intervenants locaux aux valeurs et aux intérêts communs. Toutefois, il existe peu d’éléments de preuve démontrant le rôle du FCIL et son impact sur l’influence exercée par le Canada dans les pays où les missions sont accréditées.

L’évaluation suggère que les intervenants locaux ont amélioré leur compréhension et leur conscience des valeurs et des intérêts communs grâce aux programmes du FCIL, bien que ce résultat soit généralement limité aux bénéficiaires des projets et aux collectivités locales. Très peu d’exemples de sensibilisation accrue parmi les décideurs locaux ont été répertoriés.

Il n’est pas réaliste de s’attendre à ce que le FCIL contribue à lui seul à des résultats allant au-delà de la sensibilisation accrue, notamment des changements d’attitudes plus larges et des changements de comportements durables, compte tenu de la petite taille et de la durée limitée de chaque projet. Un certain temps est nécessaire pour passer d’un niveau de changement à un autre en matière de plaidoyer, d’accès et d’influence (voir les niveaux d’action et d’impact dans l’encadré). Ces résultats sont également propres au contexte et dépendent des nombreuses parties prenantes impliquées. En outre, les résultats obtenus à ces niveaux plus élevés n’ont pas fait l’objet de suivis ou de rapports par le FCIL. Bien que l’on retrouve un indicateur portant sur « l’accroissement du niveau d’influence de la mission » dans les rapports des missions, nous avons noté une incohérence dans la façon dont cet indicateur était mesuré et présenté dans les rapports, ce qui a eu une incidence sur la fiabilité des données. 

Les éléments de preuve correspondant à de tels niveaux de changement ont été limités, mais l’évaluation a mis en lumière des éléments dignes d’intérêt du point de vue du programme du FCIL et des organisations partenaires. Selon 93 % des membres du personnel des missions, le FCIL a permis aux missions d’accroître de façon importante leur niveau d’influence dans la promotion des valeurs et des intérêts communs au sein de leur pays d’accréditation. Une augmentation de l’influence est présumée conduire à une volonté accrue chez les décideurs locaux, les acteurs du changement et les membres du public d’agir conformément aux valeurs et aux intérêts communs. L’évaluation a également mis en lumière des exemples de changements de comportements et de changements institutionnels. Un projet dont l’exécution a été réussie et qui traitait de la violence fondée sur le sexe a mené à la création d’une loi visant à protéger les femmes et les filles, tandis que les organisations bénéficiaires d’un autre projet ont souligné les effets durables de celui-ci sur les attitudes à l’égard des questions concernant les personnes LGBTQI dans l’ensemble de la société au Costa Rica, y compris au sein des communautés rurales.

De plus, les éléments de preuve recueillis ont montré que les organisations partenaires étaient déjà conscientes des valeurs communes et appuyaient celles-ci lorsqu’elles ont présenté leur candidature en vue d’obtenir un financement du FCIL, comme le démontrent leurs propositions de projet. En fait, tous les projets sélectionnés devaient refléter les priorités du Canada en matière d’aide internationale et faire progresser les valeurs et les intérêts communs parmi les intervenants locaux. Cela peut indiquer que les organisations partenaires sont principalement un moyen plutôt qu’une cible en ce qui a trait aux activités de défense des intérêts mises en œuvre par les missions par le biais du FCIL. 

Conclusions

Conception

Plusieurs éléments ont rendu la FCIL unique en tant que programme de S et C d'AMC : sa dualité en tant qu'outil géré par le SPED utilisant des fonds d'aide internationale ; sa structure de gouvernance décentralisée ; son accent sur le soutien aux organisations directement locales ; le très grand nombre de projets financés ; et la petite échelle et la courte durée des projets.

Ces caractéristiques ont fait du FCIL un outil utile pour le Ministère, et en particulier pour les missions, pour répondre aux besoins locaux, poursuivre les priorités des missions avec un haut degré de flexibilité et établir des relations avec les acteurs locaux, tout en s'harmonisant avec les priorités plus larges du Ministère et en les soutenant. En même temps, ces éléments ont fait du FCIL un programme relativement exigeant à gérer et à exécuter en termes de ressources, en particulier pour les missions. La dualité du programme a également donné lieu à de multiples interprétations des objectifs du FCIL et de ce qui constitue une réussite dans le cadre de projets de durée limitée et de petite taille. Cela a entravé sa capacité à être exploité de manière cohérente et optimale en tant qu’outil stratégique au sein des missions. En outre, l’approche du FCIL en matière de gestion du risque n’était pas compatible avec sa vocation à être un programme tolérant au risque dans le cadre de son soutien aux organisations locales. Ainsi, une variation de la propension au risque a été constatée au sein des missions, celles-ci se montrant souvent réticentes à s’associer à des organisations locales plus récemment établies et moins expérimentées.

Il est nécessaire d’ancrer davantage l’orientation stratégique du programme dans un cadre fondateur bien articulé, tout en formant une compréhension des résultats réalistes qui peuvent être accomplis par le FCIL, dans chaque mission dans leur contexte propre.

Résultats

L’évaluation a révélé des résultats positifs pour les trois objectifs du programme du FCIL. Le FCIL a contribué à renforcer les capacités des partenaires dans divers contextes, même si aucune approche systématique n’a été adoptée à cet effet dans l’ensemble des missions. Toutefois, la capacité des organisations est demeurée un obstacle à l’exécution du FCIL, ce qui montre la nécessité de renforcer les efforts déployés à cet égard dans le cadre du FCIL. Le FCIL a également contribué à un large éventail de résultats positifs à l’échelle locale et a permis la mise en place d’une programmation utile en matière d’interventions humanitaires et d’urgence. Ces résultats étaient généralement limités quant à leur portée, leur envergure et leur impact en raison de la nature des projets financés par le FCIL (projets de petite échelle et de courte durée).

Enfin, le FCIL s’est révélé être un outil efficace pour accéder aux intervenants locaux et créer des liens avec eux, ainsi que pour promouvoir l’image de marque, la visibilité et les valeurs du Canada. Notons toutefois que les éléments de preuve recueillis démontrant l’influence et l’impact du Canada (par le biais du FCIL) étaient limités.

Exécution 

L’évaluation a mis en évidence plusieurs éléments positifs concernant l’exécution du programme. En effet, le soutien fourni par l’équipe du FCIL à l’AC a été essentiel pour le personnel des missions dans l’exercice de leurs responsabilités liées au programme. De même, lorsqu’ils étaient expérimentés et adéquatement formés, les coordinateurs du FCIL et le personnel des missions chargé du FCIL apportaient une contribution positive à l’exécution du programme. 

Parallèlement, de nombreux défis ont entravé l’exécution du programme. Les ressources humaines (personnel dédié au programme du FCIL), tant à l’AC qu’au sein des missions, ont été largement rapportées comme un obstacle principal à la mise en œuvre optimale du programme FCIL. En outre, les équipes du FCIL au sein des missions ne disposaient pas toujours des capacités requises (p. ex., connaissances, compétences et accès pertinents) pour exécuter le programme de façon efficace. Le fait que la plupart des coordinateurs étaient des contractants externes présentait également des risques importants sur le plan opérationnel et de la réputation. L’évaluation a en outre révélé que les systèmes et processus de gestion financière et de gestion des données du FCIL (p. ex., la collecte, le classement et le stockage des données financières, contractuelles et relatives aux partenaires et aux projets du FCIL) étaient lourds, inefficaces et insuffisamment transparents, ce qui constituait un obstacle à l’exécution du programme et exposait la FCIL à des risques institutionnels importants. D’importantes lacunes ont par ailleurs été constatées quant aux éléments fondamentaux du cadre de gestion du rendement du FCIL, ce qui a limité la capacité du programme à définir et à mesurer ses résultats, ainsi qu’à en effectuer le suivi et à en rendre compte.

Il conviendra de s’attaquer à ces obstacles afin de permettre au FCIL de continuer à offrir des programmes localisés de qualité et efficaces et de mieux faire connaître ses réussites, en particulier dans le contexte d’une augmentation prévue de son financement.

Recommandations et considérations

Recommandations

Dans le contexte du 50^e anniversaire du FCIL, de l’augmentation potentielle du budget annuel du FCIL conformément à la lettre de mandat du ministre du Développement international, de l’initiative sur l’avenir de la diplomatie lancée par AMC en 2022 et de l’engagement du Ministère à l’égard de la localisation de l’aide internationale, les recommandations suivantes ont été formulées à l’issue de l’évaluation :

1. Positionnement et optimisation stratégiques du FCIL

1. Réaffirmer le but du FCIL : Le CGP doit procéder à un examen stratégique dans le but de réaffirmer et réarticuler le but, les objectifs et les utilisations du FCIL.
2. Mettre à jour et opérationnaliser les orientations : NMS devrait mettre à jour ses orientations afin de refléter les résultats de l’examen stratégique mené par le CGP.
3. Intégrer et planifier de manière stratégique : Les missions qui exécutent le FCIL devraient intégrer explicitement le programme dans leurs exercices de planification stratégique.

2. Ressources et capacités

1. Examiner les besoins en ressources du FCIL à l’AC : NGM, en collaboration avec d’autres secteurs géographiques, devrait définir ses besoins en ressources humaines pour l’unité du FCIL à l’AC (NMS) et explorer des solutions potentielles afin d’assurer la mise en œuvre efficace du programme du FCIL.
2. Examiner les besoins en ressources des missions qui exécutent le FCIL : Les secteurs géographiques d’AMC, en collaboration avec les missions où le FCIL est mis en œuvre et l’équipe du FCIL à l’AC, devraient définir les besoins en ressources humaines des équipes du FCIL au sein des missions et explorer des solutions potentielles afin d’assurer la mise en œuvre efficace du programme du FCIL. En outre, une attention particulière doit être accordée à la mise en place de mécanismes de dotation en personnel appropriés pour le rôle de coordinateur.
3. Renforcer les capacités des missions liées au FCIL : Les secteurs géographiques d’AMC, en collaboration avec l’équipe du FCIL à l’AC, doivent s’assurer que les capacités (p. ex., connaissances, compétences, accès et temps) des membres de l’équipe du FCIL et coordinateurs au sein des missions sont suffisantes pour exécuter le programme.

3. Processus et systèmes de gestion des données

• L’équipe de transformation de la gestion des subventions et des contributions (KFMT), en collaboration avec NMS, les missions qui exécutent le FCIL, SGF, le Secteur A et les autres directions générales concernées, devrait élaborer et mettre en œuvre des solutions ayant pour but de remédier aux défis liés aux systèmes et aux processus de gestion des données et de gestion financière du FCIL.

4. Gestion du rendement

• NMS devrait réexaminer le cadre, les systèmes et les outils de gestion du rendement du FCIL afin de s’assurer qu’ils permettent de définir, de mesurer et de suivre avec précision les résultats du FCIL et d’en rendre compte. Les modèles de rapports utilisés par les projets, les missions et le Ministère doivent également être mis à jour afin d’améliorer leur utilisation stratégique et leur utilité.

5. Localisation

1. Encourager une plus grande propension au risque : NMS, en collaboration avec SRD et KFMT, devrait actualiser l’approche actuelle de gestion des risques du programme du FCIL et les directives connexes afin de permettre une plus grande tolérance au risque et une cohérence avec le cadre de propension au risque qui sera bientôt lancé par SRD et l’initiative de transformation des subventions et des contributions d’AMC.
2. Renforcer les capacités locales : En tenant compte des contraintes de capacité, NMS, en consultation avec les secteurs géographiques d’AMC et SGF, devrait élaborer des directives sur les façons de soutenir et de renforcer de manière intentionnelle la capacité des petites organisations locales à agir à titre de partenaires efficaces du FCIL. NMS, en collaboration avec les missions où le FCIL est mis en œuvre, devrait élaborer des stratégies innovantes pour partager et rendre opérationnelles ces orientations dans différents contextes de mission.

Considérations

Facteurs à considérer pour améliorer l’engagement d’AMC à l’égard de la localisation 

• Alors que la localisation occupe une place de plus en plus importante au sein d’AMC, des évaluations récentes (KFM, VLF et FCIL) ont révélé que plusieurs obstacles clés
• Il n’existe actuellement aucune définition, politique ou orientation portant spécifiquement sur la localisation au sein du Ministère. Les travaux à ce sujet sont actuellement menés par la direction de la Coordination de la politique d’aide internationale (PVP). Il convient de souligner que les programmes de subventions et de contributions d’AMC sont régis par plusieurs lois, règlements et directives qui ont une incidence directe sur les efforts de localisation, y compris les obstacles au financement direct des acteurs locaux. De plus, la culture du risque actuelle d’AMC et le manque de directives appropriées sur la propension au risque peuvent entraver les partenariats avec les acteurs locaux. Enfin, les organisations locales sont confrontées à des obstacles pour recevoir le financement des donateurs, notamment en raison de leur propre capacité à mettre en œuvre des programmes.
• Pour consolider l’engagement d’AMC à l’égard de la localisation, le Ministère devrait envisager la priorisation et le renforcement des efforts mis en œuvre par PVD/PVP en vue d’élaborer une politique concrète de « localisation de l’aide » et des directives connexes. Cette politique permettrait de clarifier la façon de concrétiser les engagements d’AMC en matière de localisation dans le cadre de la PAIF et d’autres accords internationaux, tout en s’attaquant aux principaux obstacles qui entravent ces efforts.

Facteurs à considérer pour la conception et la mise en œuvre d’une programmation localisée

• Le cadre d’analyse de la localisation (voir l’annexe II pour de plus amples détails) a mis en évidence un ensemble de dimensions clés pour la conception et la mise en œuvre d’une programmation localisée.
• Afin de soutenir un engagement accru d’AMC à l’égard de la localisation, le Ministère devrait considérer les dimensions suivantes pour les programmes ayant une forte approche de localisation de l’aide :

1. Emplacement et structure organisationnelle des organisations partenaires ;
2. Nature du financement fourni aux organisations locales (p. ex., direct et non lié) ;
3. Pertinence de la conception des projets par rapport aux besoins et priorités locaux ;
4. Niveau d’appropriation et de direction locale à l’échelle locale dans la conception du projet ;
5. Niveau d’appropriation et de direction locale à l’échelle locale dans la gestion du projet ;
6. Niveau d’appropriation et de direction locale à l’échelle locale dans la gouvernance du projet ;
7. Niveau d’appropriation et de direction locale dans le suivi et l’évaluation de projets et la production de rapports ;
8. Niveau de soutien au renforcement des capacités reçu par les partenaires locaux ;
9. Pertinence du soutien au renforcement des capacités par rapport aux besoins organisationnels des partenaires locaux ;
10. Mesure dans laquelle les exigences opérationnelles et administratives permettent la programmation de la localisation.

Facteurs à considérer pour mesurer le plaidoyer, l’accès et l’influence en matière de diplomatie

• Les leçons tirées de l’évaluation du FCIL ont mis en évidence plusieurs défis et limites concernant la mesure de l’efficacité des activités de plaidoyer, d’accès et d’influence mises en œuvre par le Ministère.
• Ces défis ne sont pas nouveaux pour le Ministère ; ils ont été constatés dans le cadre d’autres initiatives récentes, notamment lors des travaux du Groupe de réflexion critique sur le SPED.
• Compte tenu de l’importance pour le Ministère de définir et de mesurer façon précise et systématique les efforts et les résultats diplomatiques du Canada à l’échelle mondiale et d’en rendre compte, notamment à la lumière de l’initiative L’avenir de la diplomatie : Transformer Affaires mondiales Canada, AMC devrait envisager la poursuite et la consolidation de ces efforts.
• AMC devrait envisager de s’appuyer sur l’outil de mesure du plaidoyer, de l’accès et de l’influence mis à l’essai lors de l’évaluation du FCIL afin d’accroître la capacité du Ministère dans ces domaines et d’élaborer des cadres et des outils souples et facilement adaptables aux divers contextes des missions diplomatiques du Canada.

Annexes

Annexe I : Événements et étapes clés du FCIL

Annexe II : L’approche d’évaluation de la localisation

Source : AC du FCIL (2022)

L’heure est à une plus grande localisation de l’aide internationale (AI) – entendue au sens large comme étant le transfert de la prise de décisions, des ressources, du pouvoir, des capacités et de la gestion des projets et des programmes aux partenaires locaux (y compris les gouvernements nationaux et locaux, et les OSC nationales et locales). L’impact de la COVID-19 a notamment exigé des donateurs et des OSC internationales qu’ils fassent davantage confiance aux acteurs locaux pour la fourniture de l’aide internationale.

Les efforts actuellement déployés par le Canada et d’autres donateurs à l’échelle internationale pour opérationnaliser la localisation comprennent notamment : le financement direct (par exemple, le soutien budgétaire et le financement direct ou indirect des partenaires de la société civile locale), une plus grande présence locale dans la prise de décisions (par exemple, le développement participatif), l’investissement dans les capacités des partenaires (par exemple, l’assistance technique) et la création d’espaces pour la participation et la prise de décision dans la gouvernance de l’aide. 

Le Canada est engagé de longue date envers la prise en charge locale de l’aide humanitaire, notamment par la consultation, le renforcement des capacités, l’aide non liée et la fourniture d’une aide humanitaire impliquant les intervenants locaux. La Politique d’aide internationale féministe (PAIF) engage le Canada à renforcer les capacités locales et à travailler avec les acteurs locaux et nationaux, y compris les groupes de femmes, dans la conception, la mise en œuvre et le suivi des initiatives d’aide internationale. À cette fin, le Canada s’appuie sur les programmes de développement traditionnels mis en œuvre par des acteurs locaux, qui comportent également une assistance technique et un renforcement des capacités fournis par des organisations canadiennes ou internationales, et s’emploie fréquemment à impliquer les gouvernements locaux en vue d’accroître la durabilité de ses interventions. Les programmes phares d’AMC tels que le FCIL, mais également le Programme Voix et leadership des femmes (VLF) et le Fonds Égalité, ont une forte orientation locale et canalisent les fonds vers les organisations locales.

AMC se trouve à un moment important pour évaluer comment ces efforts améliorent l’efficacité et l’efficience de l’aide internationale et, par conséquent, les résultats pour les bénéficiaires. Il existe un intérêt croissant à s’assurer que ses politiques, ses capacités, ses processus et ses systèmes sont bien alignés pour répondre au besoin d’approfondissement de la culture de la localisation de l’AI fournie par le Canada. 

L’évaluation du FCIL a permis de tirer des enseignements d’un programme existant consacré à des projets localisés. Par conséquent, la localisation occupe une place importante dans ce rapport.

Les diapositives suivantes fournissent un résumé de l’analyse de la localisation du FCIL et des principaux résultats engendrés par le FCIL, exprimés par différents intervenants locaux.

Annexe II : Analyse de la localisation

Le cadre d’analyse de la localisation a été conçu pour évaluer dans quelle mesure les programmes FCIL et VLF s’alignaient sur une approche de localisation de l’aide internationale (AI). Il a également été utilisé pour cerner les principaux obstacles et facteurs favorables à une programmation localisée dans le cadre des deux programmes ainsi qu’au sein du Ministère de façon plus générale. Le cadre inclus dix dimensions clés de la localisation (voir encadré). Ces dimensions englobent les éléments essentiels de la localisation, mais elles ne sont pas exhaustives et sont susceptibles d’évoluer davantage au fil des recherches.

Sur la base de l’analyse de la localisation par rapport aux dimensions clés, les principaux catalyseurs et obstacles suivants ont été cernés concernant l’approche de localisation de l’aide adoptée par le programme du FCIL.

Annexe II : Commentaires recueillis sur le terrain – Exemples de résultats obtenus par le FCIL dans le domaine du développement

Les exemples suivants illustrent l’éventail des résultats de développement obtenus par des bénéficiaires de projets à la suite de leur participation aux projets financés par le FCIL en 2020-2021. Ils sont exprimés dans les mots des organisations bénéficiaires du FCIL et sont tirés directement du sondage réalisé auprès des organisations.

Source : AC du FCIL (2022)

Témoignages :

« Les jeunes femmes ont créé des plateformes de mobilisation appelées “cercles de jeunes femmes des secteurs ruraux”. Les dirigeantes disposent d’un siège permanent au sein du comité de développement des secteurs pour représenter les intérêts des jeunes femmes. Dix jeunes mères jouissent désormais d’une stabilité financière grâce aux initiatives découlant du projet de couture des jeunes femmes. Le Conseil des jeunes est désormais dominé par de jeunes leaders féminines. »

« Les parties prenantes des projets financés par le FCIL ont été renforcées et sensibilisées à être plus vigilantes dans le signalement des violations des droits de la personne. Plus les violations sont documentées et rendues publiques, plus nous constatons une réduction de ces violations ou plus les autorités en prennent conscience, ce qui accroît la vigilance. »

« Tous les établissements d’enseignement avec lesquels nous travaillons ont établi de bonnes et étroites relations avec les étudiants et les enseignants... De plus, les étudiants de différents établissements et de différents milieux ethniques ont réussi à travailler ensemble et même à devenir très bons amis et à s’entraider. Ainsi, nous montrons à la société que nous pouvons travailler ensemble. »

« Les bénéficiaires du projet ont été grandement impliqués dans l’élaboration et la mise en œuvre du projet, ce qui leur a permis d’occuper des rôles de leadership tout en tirant profit des résultats du projet. Ils se sont de plus en plus impliqués auprès de leur collectivité... et se sont notamment rendus au domicile des filles et des femmes pour leur transmettre des informations nécessaires auxquelles elles n’auraient probablement pas eu accès autrement. »

« Nous avons surveillé les obstacles [liés] à l’accès aux soins de santé reproductive pendant l’urgence sanitaire engendrée par la COVID-19. Cela... nous a permis d’approcher le ministère de la Santé publique pour demander que ces services soient reconnus comme étant essentiels et qu’ils ne soient pas interrompus malgré l’urgence sanitaire. Nous avons également [sensibilisé] les femmes à ces droits et à la nécessité de continuer à exiger ces services. »

« Mettre en pratique les connaissances acquises. Faire en sorte que les leaders communautaires féminines puissent exercer un leadership, qu’elles soient intégrées et participent plus activement au sein de leurs organisations et qu’elles élaborent des initiatives de développement communautaire avec les acteurs locaux clés ; le leadership des femmes a été renforcé et elles ont été encouragées à se présenter comme candidates lors de récentes élections... ce qui a eu une incidence les politiques publiques à l’échelle locale. »

Source : AC du FCIL (2022)

Annexe II : Commentaires recueillis sur le terrain – Exemples de résultats obtenus par le FCIL dans le domaine des interventions humanitaires et d’urgence 

Les exemples suivants illustrent l’éventail des résultats obtenus par des bénéficiaires de projets à la suite de leur participation aux projets financés par le FCIL en 2020-2021 dans le domaine des interventions humanitaires et d’urgence. Ils sont exprimés dans les mots des organisations bénéficiaires du FCIL et sont tirés directement du sondage réalisé auprès des organisations.

Source : AC du FCIL (2022)

Témoignages :

« Notre objectif était d’aider les autres organisations de la société civile à adapter leurs services à la pandémie de COVID-19. Après avoir reçu la formation, ces organisations ont offert à leur tour des séances de formation à différents intervenants et ont adapté leurs procédures d’exploitation afin de limiter les risques d’exposition et d’être davantage conscients des droits des bénéficiaires et de leur dignité en général. »

« L’adoption de mesures de protection contre la COVID-19, notamment l’utilisation de masques et le lavage des mains ; l’autoréparation des maisons touchées par les ouragans; la possibilité de consommer de l’eau potable et des aliments dès les premiers instants de cette situation d’urgence. »

« Puisque ce projet répond aux besoins humanitaires des migrants qui reviennent dans leur pays et des migrants en transit, nous avons pu livrer des trousses d’hygiène et de protection contre la COVID-19 et offrir des formations en vue d’assurer une meilleure prise en charge par le personnel chargé de les accueillir aux points d’entrée. »

« Le soutien apporté pour lutter contre la COVID-19 aux orphelinats, aux maisons de retraite, etc., a beaucoup changé leur capacité [à] faire face à la COVID-19 au plus fort de la pandémie. »

« Le projet a permis aux personnes appartenant à des groupes vulnérables [...] d’obtenir plus d’informations sur la pandémie de COVID-19 grâce à l’élaboration de messages qui leur ont permis de mieux comprendre cet enjeu, messages qui ont également été adaptés et traduits dans les différentes langues du pays, ce qui a contribué à un changement de comportement et à une volonté de se faire vacciner contre la COVID-19. »

« Une meilleure sensibilisation à l’aggravation de la pandémie ; des personnes en position de leadership dotées de meilleures capacités d’action lors de situations d’urgence, qui élaborent des solutions à l’échelle locale. »

Source : AC du FCIL (2022)

Annexe III : Reconstruction du modèle logique du FCIL

Reconstruction du modèle logique du FCIL

Annexe III : Définitions utilisées dans la reconstruction du modèle logique du FCIL

Organisations bénéficiaires : conformément aux modalités du FCIL, les bénéficiaires admissibles sont les suivants :

• Organisations non gouvernementales, organismes sans but lucratif et organismes communautaires locaux ;
• Établissements d’enseignement locaux travaillant à la réalisation de projets locaux ;
• Organisations non gouvernementales internationales travaillant à des activités de développement local ;
• Institutions, organisations et organismes intergouvernementaux, multilatéraux et régionaux travaillant à des activités locales de développement ;
• Institutions ou organismes municipaux, régionaux ou du gouvernement national du pays bénéficiaire travaillant à la réalisation de projets locaux ;
• Organismes canadiens non gouvernementaux et sans but lucratif travaillant à des activités locales de développement.

Décideurs clés : instances gouvernementales locales, régionales et nationales.

Principaux acteurs du changement : groupes d’intervenants qui influent sur le changement au sein des collectivités locales. Il peut s’agir d’organisations bénéficiaires et d’autres militants et personnes influentes à l’échelle locale.

Parties prenantes à l’échelle locale et autres parties prenantes : les parties prenantes peuvent être des membres des collectivités locales, des populations vulnérables et locales, des organisations de la société civile, des institutions et des gouvernements locaux.

Populations touchées par les crises : Les populations touchées par les crises peuvent comprendre les femmes, les hommes, les garçons, les filles, les réfugiés, les personnes déplacées à l’intérieur de leur pays, les demandeurs d’asile, les minorités sexuelles et les personnes de la communauté LGBTQ2 qui subissent les conséquences des catastrophes naturelles et des urgences humanitaires.

Projets sensibles à la dimension de genre : Les projets sensibles à la dimension de genre intègrent une analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) et des perspectives d’égalité entre les genres appropriées à des projets de cette taille. Toutefois, il est possible que l’objectif du projet ne consiste pas à changer les rôles ou les inégalités entre les genres.

Programmes d’interventions humanitaires et d’urgence : Les fonds provenant de la réserve humanitaire du FCIL doivent être utilisés à titre de mécanisme de réponse immédiate à l’échelle locale ; et ils ont pour objet d’accorder une courte visibilité au Canada et de compléter d’autres mécanismes de réponse rapide. Tous les programmes du FCIL liés à l’aide humanitaire appuieront les objectifs généraux du Canada en matière d’aide humanitaire, à savoir sauver des vies, atténuer la souffrance et maintenir la dignité humaine, et devraient être menés conformément aux lignes directrices internationales pertinentes en la matière, comme les lignes directrices du Projet Sphère ainsi que les principes et bonnes pratiques d’aide humanitaire. L’aide humanitaire peut comprendre : une aide matérielle et des services d’urgence, une aide alimentaire d’urgence et des services de protection et de soutien (Source : Directives du FCIL, p. 35).

Valeurs et intérêts communs : Comprennent, sans s’y limiter, le respect du développement démocratique, des droits de l’homme, de l’égalité des sexes, de la paix et de la sécurité (Source : Directives du FCIL, p. 1).

Position : Fait référence aux relations bilatérales du Canada avec les pays étrangers et leur société civile ainsi qu’à la réputation du Canada dans les pays où le FCIL est mis en œuvre.

Annexe IV : Résumé des résultats du projet pilote sur la mesure du plaidoyer, de l'accès et de l'influence

Contexte

La Division de l'évaluation (PRA) a chargé une société de conseil britannique, ITAD, d'élaborer un cadre permettant de mesurer le plaidoyer, l'accès et l'influence au sein de la CFLI. ITAD a mené huit études approfondies auprès des missions canadiennes à Accra, Bangkok, Budapest, Canberra, Lima, Nairobi, San José et Tunis sur des questions telles que la promotion des droits LGBTQI+. Ces études ont été rassemblées dans un ensemble de conclusions et de conseils sur la façon dont la CFLI peut être mieux utilisée pour promouvoir les valeurs et les intérêts canadiens par le biais du plaidoyer, de l'accès et de l'influence.

Constatations

Contexte : L'orientation politique claire du Canada a créé le potentiel pour promouvoir le changement, mais le contexte du pays (y compris le statut du Canada dans ce pays) a fortement influencé les possibilités.

Sélection : Les organisations bénéficiaires se sont alignées sur les valeurs canadiennes, mais la sélection des projets, dans un processus largement réactif, n'a pas toujours été stratégique.

Accès et engagement : Le financement de CFLI a surtout créé des points d'entrée et un accès aux décideurs pour les OSC, et non la mission. Une approche en coulisses sur des questions sensibles a permis de renforcer les OSC et de capitaliser sur leur compréhension des politiques et tendances locales. Le CFLI a permis au Canada d'identifier des agents de changement potentiellement influents et d'approfondir ses relations avec eux. Leurs points de vue dans les pays où le Canada n'est pas présent ont été particulièrement appréciés.

La portée des organisations bénéficiaires a largement déterminé dans quelle mesure le CFLI a permis d'améliorer la compréhension et la prise de conscience des valeurs communes, bien qu'il y ait des cas où les autorités et les alliés ont amélioré la prise de conscience. Le financement du CFLI a permis d'accroître la confiance des OSC et de renforcer leur capacité à défendre des valeurs communes. Les OSC ont gagné en expérience et en crédibilité, ce qui a amélioré leurs chances d'obtenir d'autres financements.

Action : Dans la plupart des contextes, il n'était pas réaliste d'attendre du CFLI qu'il modifie les attitudes et les comportements au sens large, surtout lorsque le gouvernement n'était pas empathique. Mais dans des contextes propices, le CFLI a contribué à modifier la prise de conscience, la volonté et le comportement. Les petits projets CFLI de courte durée n'étaient pas susceptibles de catalyser un changement systémique, mais il existe des exemples dans les études de cas où ils ont contribué à la mise en œuvre de changements mandatés.

Avantages : Le contexte était essentiel. Les avantages pour les OSC comprenaient parfois l'accès aux décideurs ou à des espaces sûrs pour établir un consensus, mais dans des contextes plus hostiles pour les minorités, ils n'allaient pas au-delà de la réduction du sentiment d'isolement. Le CFLI a donné de la crédibilité au Canada - auprès des OSC, des activistes et du public canadien. Les preuves que les idées ont été utilisées pour informer les politiques, l'engagement diplomatique et les rapports étaient limitées. Les avantages invoqués pour la diplomatie canadienne auraient pu être mieux démontrés.

Si le Canada a été respecté par les partenaires internationaux lorsqu'il a joué un rôle de facilitateur ou de rassembleur, il y a peu de preuves que la communauté internationale a engagé des décideurs spécifiques en utilisant les connaissances et les idées partagées par le Canada ou les OSC.

Résumé des conseils

1. Différencier par le contexte

Dans les pays où le Canada n'est pas présent ou ne dispose que de faibles ressources, son influence ne sera jamais que marginale. Mais dans certains, elle peut être significative. CFLI devrait mettre en place une approche globale légère en matière de surveillance et de rapports, en recherchant des preuves plus solides uniquement lorsque les ressources et le contexte suggèrent qu'il est réaliste de le faire.

2. Approche ciblée de la sélection

Là où le Canada est déjà important, le CFLI devrait adopter une approche plus ciblée de la sélection : i) en utilisant l'analyse pour informer les objectifs de Strategia et stimuler les propositions ; et ii) en suivant l'effet du soutien aux OSC et du renforcement de la diplomatie dans la promotion du changement aligné sur les valeurs du Canada.

3. Partager et utiliser les connaissances et l'apprentissage

Le CFLI devrait i) veiller à ce que les relations et les idées du CFLI soient identifiées dans les rapports diplomatiques ; ii) en s'appuyant sur les outils du travail d'ITAD, devrait piloter des plongées en profondeur sur la diplomatie canadienne au sens large afin d'apprendre ce qui fonctionne le mieux pour promouvoir les objectifs dans des contextes contrastés, grâce à la synergie des atouts.

Annexe IV : Cadre de plaidoyer, d'accès et d'influence de CFLI

ITAD a développé, testé et affiné un cadre de mesure du plaidoyer, de l'accès et de l'influence. L'objectif était de combler certaines lacunes dans les données de l'évaluation du CFLI tout en créant un cadre qui pourrait être adopté, adapté et exploité par le programme et le ministère de manière plus générale. Le cadre est conçu pour être utilisé comme un dispositif de collationnement pour rassembler les preuves de changement le long du parcours de plaidoyer et d'influence au niveau national. Il reconnaît que les voies du changement ne sont pas nécessairement linéaires et que l'on ne s'attend pas à ce que le changement soit observé dans toutes les dimensions. En tant que tel, le cadre permet l'identification de 2 à 3 histoires clés de changement liées à des thèmes/objectifs spécifiques du plan national. ITAD a ensuite effectué des plongées en profondeur dans 8 missions canadiennes à l'étranger.

Annexe IV : Cadre de plaidoyer, d'accès et d'influence de CFLI (suite)

Annexe V : Modèle logique original du CFLI (selon le profil d'information sur les performances du CFLI)

Modèle logique original du CFLI (selon le profil d'information sur les performances du CFLI)

* L'assistance humanitaire peut comprendre : une aide et des services de secours matériels, une aide alimentaire d'urgence et des services de protection et de soutien.

** Les populations touchées par les crises peuvent inclure : les femmes, les hommes, les garçons, les filles, les réfugiés, les personnes déplacées à l'intérieur du pays, les demandeurs d'asile, les minorités sexuelles et les personnes LGBTQ2 qui subissent les effets des catastrophes naturelles et des urgences humanitaires.

*** Les projets sensibles au genre intègrent une analyse de genre et des perspectives d'égalité entre les genres appropriées à des projets de cette taille ; toutefois, l'objectif du projet peut ne pas être de changer les rôles ou les inégalités entre les genres.

**** Les parties prenantes peuvent inclure les membres des communautés locales, les populations vulnérables et locales, les organisations de la société civile, les gouvernements et les institutions locales.